Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 72791 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre dos mil veinticinco (2025)

Expediente:	150012333000202002306 01 (72.791)
Demandantes:	Desarrollo Integral en Proyectos de Ingeniería – DEINPRO Ltda.–
Demandado:	Departamento de Boyacá
Medio de control:	Controversias Contractuales
Asunto:	Sentencia de segunda instancia

TEMAS: CADUCIDAD – el término para demandar se suspendió en virtud de las medidas adoptadas en el marco de la pandemia por Covid-19 y se reanudó en atención a la orden que emitió el Consejo Superior de la Judicatura / LIQUIDACIÓN DE CONTRATO ESTATAL – la inclusión de salvedades no constituye requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción, sino un presupuesto material en punto a establecer el alcance del acuerdo / RENUNCIA EXPRESA A RECLAMACIONES CON OCASIÓN DE LA SUSCRIPCIÓN DE

ACUERDOS MODIFICATORIOS – es procedente en el marco de la autonomía y libertad negocial de los contratantes / CONTRATO DE INTERVENTORÍA – es de naturaleza conmutativa / NEXO ENTRE EL CONTRATO DE OBRA Y EL DE INTERVENTORÍA – A

pesar de la relación entre uno y otro, cada contrato conserva su individualidad juriìdica / INEFICACIA DE PLENO DERECHO – son ineficaces las cláusulas que prohíben al contratista formular futuras reclamación judiciales con base en el acaecimiento de condiciones y exigencias de imposible cumplimiento o de exoneración de responsabilidad.

Surtido el trámite de ley, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia que negó las súplicas de la demanda.

La controversia se enfoca en establecer si se configuró la caducidad del medio de control de controversias contractuales. Ante la falta de configuración de este fenómeno procesal, el litigio se ciñe al pago de los costos por mayor permanencia derivados de cuatro prórrogas al contrato de interventoría.

LA SENTENCIA IMPUGNADA

^1.Corresponde a la decisión adoptada el 7 de noviembre de 2024, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta declaró la caducidad del medio de control instaurado.

^2.El anterior proveído decidió la demanda presentada el 21 de julio de 2020¹por Desarrollo Integral en Proyectos de Ingeniería - DEINPRO Ltda., integrante del consorcio Pozos Profundos Boyacá²(en adelante DEINPRO, la sociedad o la

1 Índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: “6_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_oficio remisorio.pdf(.PDF) NroActua 4”

2 El consorcio Pozos Profundos Boyacá estaba conformado por: DEINPRO Ltda. en un 70% y Luis Abdón Castellanos Peña, en un 30%. Mediante Acta No. 1 del 27 de octubre de 2016, el señor Luis Abdón Castellano Peña cedió su participación al

demandante) contra el departamento de Boyacá (en adelante el departamento, la entidad o la demandada), cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos jurídicos se enuncian a continuación.

Pretensiones

^3. La demandante solicitó que se declare el rompimiento del equilibrio económico del contrato de interventoría No. 2195 de 2016, que suscribió con el departamento y, como consecuencia, que se restablezca la ecuación contractual mediante el pago de la suma de $479'345.035 a favor de la sociedad –dicha cifra corresponde “al valor determinado para la ejecución de las actividades de interventoría durante las diferentes prórrogas del plazo inicialmente pactado o el valor que resulte demostrado dentro del proceso”³–, así como su actualización.

Hechos

^4. La entidad y el consorcio Pozos Profundos Boyacá (en adelante el consorcio o el contratista) suscribieron el contrato No. 2195 del 26 de septiembre de 2016, para la realización de la “interventoría técnica, ambiental, administrativa, financiera y contable, para la construcción de pozos profundos en los municipios con declaratoria de calamidad pública del departamento de Boyacá⁴”, por el monto de

$240'312.113. Su plazo, en términos de la cláusula quinta, era el mismo del contrato de obra pública objeto de seguimiento –el 1789 de 2016– el cual se extendía inicialmente hasta el 30 de diciembre de 2016.

^5.Durante la ejecución del negocio, las partes firmaron cuatro otrosíes⁵que ampliaron el plazo hasta el 27 de diciembre de 2017, es decir, por 12 meses más. Indicó que la razón de tales modificaciones correspondió a la prórroga del contrato de obra, lo que condujo a que la interventoría fue prolongada por el mismo lapso; este fue un evento ajeno a las obligaciones de la interventoría, pero que la afectó directamente.

^6.Las ampliaciones en tiempo no incluyeron un aumento del valor, pese a que con cada una el consorcio solicitó el restablecimiento de la ecuación contractual. Afirmó que el valor que fue pactado⁶se determinó con base en el plazo inicialmente acordado por el término de tres meses o hasta el 30 de diciembre de 2016.

^7.Sostuvo que, mediante comunicación del 28 de septiembre de 2017, el supervisor del contrato de interventoría negó las solicitudes de restablecimiento del equilibrio económico formuladas por el contratista⁷. Y, el 29 de diciembre de 2017,

ingeniero Ricardo Castiblanco Bonilla (índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 11_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 4 Conformación Consorcio.pdf(.PDF) NroActua 4).

3 Fl.4, índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: “5_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_DEMANDA

DEINPRO.pdf(.PDF) NroActua 4”.

4 A saber, los municipios de Villa de Leyva, Cómbita, Sutamarchán, Santa Sofía y Tinjacá.

5 El primero, suscrito el 30 de diciembre de 2016, por 4 meses; el segundo, celebrado el 19 de abril de 2017, nuevamente por 4 meses; el tercero, del 28 de agosto de 2017, por el lapso de 2 meses; y el cuarto, suscrito el 27 de octubre de ese año, por 2 meses más.

6 El cual incluía el “costo del equipo de profesionales - DIRECTOR DE INTERVENTORÍA, DOS RESIDENTES DE INTERVENTORÍA, ASESOR AMBIENTAL, ASESOR EN GEOCIENCIAS - al igual que costos de transporte a los municipios beneficiarios, costos administrativos, oficinas, por el término de ejecución contractual previsto por quien configuró los pliegos de condiciones”.

7 El Supervisor afirmó: “el valor total de la interventoría incluye todos los costos de administración, personal exigido, pruebas y/o ensayos de laboratorio y demás necesarios para la verificación de la calidad y cumplimiento del objeto contractual, no

no accedió a celebrar la quinta solicitud de prórroga del contrato, dada su inconformidad por la negativa anterior.

^8.Precisó que el 15 de marzo de 2018 se liquidó el contrato de interventoría, sin reconocer valor alguno con ocasión de la extensión del plazo de ejecución.

Fundamentos de derecho

^9.Para el demandante la entidad vulneró los arts. 5, 27 y 28 de la Ley 80 de 1993. Aseguró que la prolongación del plazo en un “400%” generó un rompimiento del equilibrio económico del contrato. El contratista fue obligado a ampliar el negocio, mediante la suscripción de cuatro otrosíes, cuyas causas fueron ajenas a la sociedad. En estos pactos no se le reconocieron los gastos en que incurrió por ese mayor tiempo empleado para mantener las labores de interventoría.

^10. La negativa en el restablecimiento de las condiciones económicas del negocio se basó en una nota incluida en el apéndice del formato No. 6, denominado “oferta económica”, que dice que “el valor total de la interventoría incluye todos los costos de administración, personal exigido, pruebas y/o ensayos de laboratorio y demás necesarios para la verificación de la calidad y cumplimiento del objeto contractual, no habrá lugar a reconocimientos económicos en valor por adiciones y/o suspensiones en el plazo de ejecución. El reconocimiento económico se dará sólo en los casos que se adicione en valor el contrato de obra”. Adujo que esa nota es ilegal, por cuanto solo figura en un anexo de los pliegos de condiciones, y es ineficaz de pleno derecho en los términos del art. 24.5 de la Ley 80 de 1993; además, denota un exceso en la posición de dominio de la entidad, por tratarse de una carga impuesta al contratista en favor de aquella.

^11.Añadió que manifestó salvedades e inconformidades en la suscripción de las prórrogas, a fin de reservarse el derecho de acudir a la jurisdicción.

Contestación de la demanda

^12. El departamento se opuso a las pretensiones de la demanda; y como medios de defensa propuso las excepciones de: (i) “inexistencia de desequilibrio económico”, pues la supuesta ruptura fue asumida como un riesgo por parte del consorcio, al manifestar en su propuesta que el precio ofertado incluía todos los costos requeridos para la labor y que “el reconocimiento adicional se dará solo en los casos en los que se adicione en valor el contrato de obra”⁸; además, aceptó libremente la prórroga del negocio, sin manifestar salvedad alguna; (ii) “inexistencia de salvedades o reclamaciones en el acta de liquidación”, lo que impide acceder a los pedimentos formulado; (iii) “buena fe”, ante la ausencia de reparos en el acta liquidación no procede acción judicial alguna; y (iv) “la genérica”⁹.

Alegatos en primera instancia

habrá reconocimientos económicos en valor por adiciones y/o suspensiones en el plazo de ejecución. El reconocimiento económico adicional se dará solo en los casos que se adicione en valor el contrato de obra” (Fls.3 y 4, índice 4, SAMAI – Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: “5_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_DEMANDA DEINPRO.pdf(.PDF) NroActua 4”).

8 Fl.3, índice 18, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–.

9 Esto es, cualquier otro medio de defensa que se pruebe en el plenario.

^13.Surtido el debate probatorio¹⁰, al alegar de conclusión, DEINPRO¹¹ratificó los reclamos de su demanda, insistiendo en la ocurrencia de factores ajenos a la interventoría que rompieron la economía del contrato¹². La entidad reiteró las razones de su defensa¹³.

^14.El Ministerio Público guardó silencio.

Fundamentos de la sentencia impugnada¹⁴

^15.El a quo declaró probada la caducidad del medio de control. Aseguró que como el acta de liquidación bilateral se suscribió el 15 de marzo de 2018, a partir del día siguiente empezaron a correr los dos (2) años para interponer la demanda, por lo que este término se extendía hasta el 16 de marzo de 2020; sin embargo, este plazo fue suspendido el 12 de marzo de 2020 y reanudado el 17 de julio siguiente¹⁵, por lo que la demandante tuvo hasta el 18 de agosto de ese año para promover el medio de control; sin embargo, DEINPRO instauró la demanda el 15 de octubre de 2020, es decir, fuera de la oportunidad procesal prevista para tal fin.

EL RECURSO DE APELACIÓN¹⁷

^16.DEINPRO pide revocar la sentencia de primer grado, y que se devuelva el proceso al Tribunal para que dicte la providencia correspondiente. Indica que es cierto que la demanda debía presentarse antes del 18 de agosto de 2020, pero el a quo al hacer el cómputo erró en la fecha de presentación de la demanda, pues ésta

¹⁰ En la audiencia inicial, llevada a cabo el 13 de diciembre de 2021 (índice 35, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–), el Tribunal decretó las pruebas documentales aportadas con la demanda (el departamento no allegó insumos con su contestación, pidió que se tuvieran en cuenta las aportadas por la sociedad), ofició a la entidad para que allegara los estudios previos y pliegos de condiciones de la licitación pública No. GB-PB-001-016, que derivó en el contrato de obra pública No.001789 de 2016 y del concurso de méritos No. CM-GB-06-2016 que dio lugar al contrato de interventoría No. 2195 de 2016, así como los documentos concernientes a la ejecución y terminación del contrato de obra pública No.001789 de 2016 –estos obran en el índice 48, SAMAI, Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–.También decretó los testimonios de los señores Darío Alexander Gómez Romero (la sociedad desistió de su práctica en la audiencia de pruebas), Yuddy Esned Rodríguez Munévar, Dennis Mayerly Alfaro Gutiérrez, Héctor Luis González López y Wilmar Andrés Montaña y el interrogatorio de la representante legal de la sociedad actora. En auto del 18 de septiembre de 2023, el a quo, de conformidad con el art. 212 del CPACA, limitó la práctica de los testimonios de Yuddy Esned Rodríguez Munévar, Dennis Mayerly Alfaro Gutiérrez y Héctor Luis González López, al considerar que los hechos materia de los mismos ya habían sido esclarecidos mediante la declaración del señor Wilmar Andrés Montaña, así como del interrogatorio de parte decretado, en tanto que los insumos recaudados eran suficientes para suplir el objeto de esta declaración; además, a través de este último proveído, cerró el período probatorio y corrió traslado por el término común de diez (10) días, para que las partes presentaran sus alegatos de conclusión y el Ministerio Público rindiera concepto (índice 66, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–).

11 índice 71, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–.

12 Como la circunstancia de que el plazo de la interventoría quedara atado al término del contrato obra. Agregó que “es tan evidente la deficiencia de la entidad demandada que el contrato de obra sobre el cual fue efectuada la interventoría, tal y como se observa en el expediente del contrato de obra publicado en el SECOP, solo se terminó el 22 de junio de 2019 y se liquidó hasta el 11 de febrero de 2020, es decir 18 MESES después de que se aceptara la solicitud de terminación del vínculo con mi mandante (27 de diciembre de 2017); no puede aceptarse la tesis de la demandada pues de ser legal, implicaría que mi mandante estaba obligada a prestar servicios por un periodo de tres años sin reconocimiento económico alguno, cuando el contrato había determinado un plazo de ejecución de tres meses”.

13 Índice 72, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–.

14 Índice 74, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–.

15 El plazo para demandar se suspendió por dos situaciones concretas: (i) la solicitud de conciliación judicial formulada el 12 de marzo de 2020, ante la Procuraduría General de la Nación; y (ii) la suspensión de términos judiciales dispuesta en el Decreto 564 del 15 de abril de 2020, con ocasión de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, a causa del Coronavirus Covid-19.

16 Por medio del Acuerdo PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura levantó la medida de suspensión de los términos judiciales ordenada en virtud del Covid-19, a partir del 1 de julio de 2020, con la expresa precisión que en aquellos casos en que el plazo que restaba para la configuración de la caducidad era inferior a treinta (30) días, el interesado tendría un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente. Como al momento de la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial faltaban cuatro

(4) días para que se configurara la caducidad, a partir del día siguiente en la Procuraduría General expidió la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad corrió un mes para que la sociedad instaurara la demanda. Dado que la Procuraduría expidió la aludida constancia el 17 de julio de 2020, desde el día siguiente corrió el mes provisto en la norma referida para la presentación del libelo–.

¹⁷ Índice 79, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–.

se instauró el 21 de julio de 2020 a través de mensaje de datos enviado al correo repartoprotun@cendoj.ramajudicial.gov.co

Trámite en segunda instancia

^17.El Tribunal concedió el recurso de apelación¹⁹y esta Corporación lo admitió en proveído del 20 de mayo de 2025²⁰. Como la alzada se interpuso en vigencia de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, en tanto no se decretaron pruebas en segunda instancia²¹. El Ministerio Público no emitió concepto²².

CONSIDERACIONES

Problema jurídico

^18.El núcleo de la controversia en la segunda instancia se enfoca en determinar si ¿operó la caducidad del medio de control instaurado? Por tanto, la Sala examinará si la demanda fue presentada en tiempo y, de ser oportuna, pasará a estudiar de fondo las súplicas formuladas para establecer si se rompió el equilibrio económico del contrato de interventoría No. 2195 de 2016.

Cuestión preliminar

^19.La Sala aclara que en caso de constatar que la demanda sí se instauró en tiempo, no accederá a la solicitud que el apelante formuló en la alzada de devolver el asunto al Tribunal de origen para que “dicte sentencia de primera instancia”²³, toda vez que la decisión recurrida constituye la providencia por medio de la cual el fallador de primer grado resolvió de fondo el asunto. Lo anterior, estriba en que dicha sentencia se adoptó una vez finalizó del trámite probatorio y demás etapas procesales previstas en la ley²⁴, de modo que no es posible sostener que en este caso se hubiera pretermitido la instancia, o configurado un defecto desencadenante de una nulidad procesal, pues se trató de una decisión proveniente del ejercicio de la autonomía judicial del Tribunal que al ser apelada impone a la Sala su examen para establecer la configuración o no del fenómeno de la caducidad y, en caso de no considerar este fenómeno, pronunciarse sobre los cargos del libelo²⁵.

Oportunidad de la demanda

18 Para el efecto, aportó la captura de pantalla del mensaje enviado a ese buzón electrónico.

¹⁹ Índice 82, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–

20 Índice 3 de SAMAI.

21 El art. 247 del CPACA consagra:

“5. Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días. En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso”.

22 Índice 9 de SAMAI.

²³ Índice 79, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–

²⁴ Audiencia inicial realizada el 13 de diciembre de 2021, índice 35, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–. Y audiencia de pruebas celebrada el 19 de enero de 2022 índice 41, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–.

²⁵ Se precisa que, tratándose del fenómeno jurídico-procesal de la caducidad, cuya naturaleza es la de una excepción mixta, esta puede ser resuelta de manera anticipada en la audiencia inicial, si el juez encuentra que los elementos fácticos y jurídicos que constatan la certeza de su ocurrencia: pero, cuando ello no es posible, su estudio es llevado a la sentencia en aplicación de los principios pro actione y pro damnato.

^20.El demandante, en la alzada, no exhibe motivos de inconformidad respecto al periodo en que el a quo efectuó el cómputo de la caducidad del medio de control promovido. Lo que cuestiona es la fecha tomada por el Tribunal para definir el día de presentación de la demanda –15 de octubre de 2020–, pues señala que la instauró el 21 de julio de ese año.

^21.Al examinar los documentos que integran el proceso, en particular el enlace en la plataforma SAMAI que contiene el expediente digital de primera instancia²⁶, se observa la siguiente trazabilidad en el trámite de radicación y reparto de la demanda:

^22. (a) el 21 de julio de 2020, el apoderado de la sociedad envió al correo electrónico repartoprotun@cendoj.ramajudicial.gov.co, un mensaje de datos denominado “Medio de Control: Contractual Dte:DEINPRO Ddo: Departamento de Boyacá”;

^23. (b) ese mismo día, la asistente administrativa de la oficina de reparto de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Tunja remitió ese mensaje a la “Asistente Depósitos Judiciales – Seccional Tunja”;

^24.(c) el 15 de octubre de 2020, esta última reenvió el correo electrónico al buzón de la Secretaría del Tribunal Administrativo de Boyacá; y

^25.(d) al final del archivo, se observa una captura de pantalla donde se indica que al asunto le correspondió el radicado 15001233300020200230600, es decir, el proceso de la referencia.

^26.Salta a la vista que la demanda fue instaurada el 21 de julio de 2020, como lo anotó el actor en su apelación. La fecha indicada por el a quo corresponde al día en que la Oficina de Depósitos Judiciales remitió el asunto proveniente de un trámite previo entre distintas dependencias de la Seccional, sin que tal circunstancia pueda modificar o alterar el día en que efectivamente se radicó la demanda. Teniendo claridad sobre la fecha en mención, pasa a contabilizarse el plazo con que contaba DEINPRO para instaurar el medio de control.

^27.El literal j, del núm. 2 del art. 164 de la Ley 1437 de 2011²⁷establece que en las controversias relativas a contratos que estén sometidos a liquidación y ésta sea efectuada bilateralmente, el término para demandar será de dos (2) años contabilizados desde el día siguiente a la firma del acta.

26 Índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: “6_ED_EXPEDIENTE DIGITAL oficio

remisorio.pdf(.PDF) NroActua”.

27 “ARTÍCULO 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada:

(…)

En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:

(…)

j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente.

En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así:

(…)

iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la

firma del acta”.

^28.De conformidad con el art. 60 de la Ley 80 de 1993²⁸, el contrato No. 2195 de 2016 estaba sometido a liquidación, por ser un negocio de tracto sucesivo, y así se contempló en su cláusula décima tercera. A su vez, en la cláusula quinta se estipuló como plazo “el mismo del contrato de obra”, el cual se pactó inicialmente hasta el 30 de diciembre de 2016²⁹; no obstante, aquel fue objeto de cuatro prórrogas que lo extendieron hasta el 29 de diciembre de 2017³⁰.

^29.Las partes liquidaron de mutuo acuerdo dicho negocio jurídico el 15 de marzo de 2018³¹, de modo que el plazo para demandar corría del 16 de marzo de ese año al 16 de marzo de 2020. La solicitud de conciliación extrajudicial presentada ante la Procuraduría 121 Judicial II para asuntos administrativos de Tunja el 12 de marzo de 2020³², suspendió dicho término, restando 4 días para que se configurara la caducidad del medio de control.

^30.Tal período se vio afectado por los efectos de la pandemia por Covid-19. El Consejo Superior de la Judicatura, mediante el Acuerdo PCSJA20-11517 del 15 de marzo de 2020, suspendió los términos judiciales a partir del 16 de ese mismo mes y año, y esta medida fue prorrogada en varias oportunidades.

^31. El Gobierno nacional en el Decreto 564 del 15 de abril de 2020³³, que fijó reglas especiales relativas a la prescripción y caducidad de los asuntos que presentaran los usuarios de la administración de justicia, dispuso que dichos términos se reanudarían al día siguiente de la fecha que indicara el Consejo Superior de la Judicatura, y precisó que, si “… al decretarse la suspensión de términos por dicha Corporación, el plazo que restaba para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) días, el interesado tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente”.

^32.El 5 de junio de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo PCSJA20-11567 que levantó la suspensión de los términos judiciales a partir del 1 de julio de 2020 en todo el territorio nacional. Y con el Decreto Legislativo 491 de la misma anualidad (inc. cuarto, art. 9) el Gobierno nacional ya había modificado el plazo contenido en los artículos 20 y 21 de la Ley 640 de 2001 para el trámite de las conciliaciones extrajudiciales, al ampliarlo de tres (3) a cinco (5) meses desde la presentación de la respectiva solicitud³⁴.

^33.La Procuraduría 121 Judicial II para asuntos administrativos de Tunja expidió la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad el 17 de julio de 2018, esto es, dentro del término de los cinco (5) meses consagrados en el Decreto Legislativo 491 de 2020, razón por la cual el plazo para demandar se reanudó el 18 de julio siguiente y se extendió por un mes más, según el Decreto 564 de 2020 y,

28 “ARTÍCULO 60.- De Su Ocurrencia y Contenido. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento

se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación …”.

29 Índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: “8_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 1 Contrato de Obra.pdf(.PDF) NroActua 4”.

30 Como se plasmó en el acta de terminación (índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 35_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 28. Copia Acta Terminación.pdf(.PDF) NroActua 4).

31 Ibidem.

³² Índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: “4_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_CONSTANCIA CONCILIACIÓN.pdf(.PDF) NroActua 4”

33 Declarado exequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-213 de 2020.

34 Este artículo fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-242 de 2020.

en consecuencia, el mismo corrió hasta el 18 de agosto de ese año. Como la demanda se instauró el 21 de julio de 2020, ésta se formuló en tiempo. De modo que la Sala revocará la caducidad del medio de control declarada por el a quo.

^34.Verificado lo anterior, corresponde determinar si se rompió el equilibrio económico del contrato, en los términos precisados por DEINPRO; al efecto, se estudiará el contenido del acta de liquidación bilateral del negocio jurídico, para establecer si las reclamaciones en las que la demandante funda sus pretensiones quedaron cobijadas en dicho finiquito. En caso afirmativo, se estudiarán los aspectos que fueron debatidos en este proceso y que sean coincidentes con tal reserva.

^35.De acuerdo con el EGCAP, la liquidación de los contratos sometidos a tal régimen constituye la fase de cierre integral y definitiva del contrato, cuya función jurídica le ha merecido la calificación de corresponder al corte de cuentas del negocio jurídico, no solo en perspectiva económica y contable, sino como un verdadero ejercicio de verificación de lo que aconteció durante su ejecución a nivel técnico, administrativo, económico y jurídico, con miras a establecer su completo balance en todos estos aspectos.

^36.A la misma se puede llegar de manera convencional o en ejercicio de una prerrogativa del poder público –esta última fase reservada a los contratos regidos por el EGCAP–. Cuando se arriba a través de un acuerdo de voluntades, por ser contenedora de los designios de los sujetos negociales y de conformidad con los efectos asignados por ley, emerge un negocio jurídico al que se le atribuyen los efectos derivados de los principios de normatividad de los contratos (artículo 1602 del Código Civil) y de buena fe contractual (artículo 1603 del Código Civil), de modo que los pactos alcanzados adquieren intangibilidad y, por tanto, no pueden ser desconocidos por las partes, ni invalidados, salvo por el consentimiento de ellas mismas o por causas legales, respectivamente.

^37.Dado su alcance definitorio de la relación contractual y su carácter de negocio jurídico, en el acto de finiquito de mutuo acuerdo deben quedar reflejadas las salvedades respecto de aquellos asuntos en los que las partes no lograron llegar a arreglos, pues de lo contrario se entenderá que el contrato se cerró en el estado que declara el acta, es decir, sin reparo o conflicto sobre los puntos que no fueron excluidos expresamente de la negociación.

^38.De esta forma, el estudio de las pretensiones está hilado, de forma ineludible, a la existencia de salvedades, no porque éstas constituyan un requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción, sino porque revelan un presupuesto de orden material en punto a establecer cuáles aspectos no fueron objeto de acuerdo, o respecto de los cuales se mantienen criterios de inconformidad o autonomía, incidiendo de manera directa en la prosperidad de las pretensiones formuladas. Por tanto, tales manifestaciones (i) deben quedar expresas en el acta de liquidación, por estar referidas a un contrato estatal donde la forma escrita es requisito ad substantiam actus; y (ii) deben tener contenido, esto es, suministrar un mínimo de certeza y concreción que permita a las partes conocer qué aspectos no

quedan comprendidos en el acuerdo bilateral³⁵; en otras palabras, no puede tratarse de una expresión genérica de salvedad o vacía de contenido.

^39.Las exigencias así expuestas, frente al objeto y fin del acto de liquidación de los contratos sometidos al EGCAP, como el que atañe al sub-lite³⁶, no provienen de requerimientos jurisprudenciales, pues ésta solo los explicita a partir del contenido ontológico del acta de liquidación bilateral del contrato, y reconoce sus efectos normativos con la misma fuerza que proyecta el acuerdo primigenio; de modo que si las partes se declaran a paz y salvo sin manifestación concreta de salvedad sobre algún aspecto, se entiende que no existe inconformidad.

^40.El negocio que fundamenta el sub examine, es el contrato No. 2195 de 2016, cuyo objeto consistía en realizar la interventoría técnica, ambiental, administrativa, financiera y contable para la construcción de pozos profundos en los municipios con declaratoria de calamidad pública del departamento de Boyacá, a saber, Tinjacá, Sutamarchán, Santa Sofía, Cómbita y Villa de Leyva³⁷. En la cláusula décima tercera se pactó que una vez terminado su objeto y recibido a satisfacción por parte de la contratante, se procedería a efectuar su liquidación³⁸.

^41.Mediante acta del 29 de diciembre de 2017 se hizo constar la terminación del contrato en mención³⁹, y el 15 de marzo de 2018 las partes suscribieron el acta de recibo a satisfacción⁴⁰y el acta liquidación bilateral⁴¹. Este último documento con una descripción general del negocio jurídico, seguida de la indicación de su plazo, prórrogas y del balance de pagos. Allí el consorcio plasmó una salvedad en los siguientes términos (transcripción literal incluidos eventuales errores):

“Como contratista CONSORCIO POZOS PROFUNDOS BOYACÁ dejamos la salvedad expresa sobre reclamación de restablecimiento económico del contrato mediante oficio CE_0162-2017 de fecha 29 de septiembre de 2017. Se adjuntan dos

(2) folios, por consiguiente, nos reservamos el derecho de adelantar las acciones judiciales pertinentes con el objeto del restablecimiento económico del contrato No. 2195 de fecha 26 de septiembre de 2016 y/o reclamaciones a que se tenga derecho, de conformidad con las razones de hecho y derecho.

La Supervisión del contrato de interventoría aclara que no fue posible dar viabilidad a la reclamación de equilibrio económico elevada por el Consorcio Pozos Profundos Boyacá teniendo en cuenta que revisada la propuesta económica se evidenció el anexo 6 -FORMATO DE OFERTA ECONÓMICA. Contiene una nota la cual dice: EL VALOR TOTAL DE LA INTERVENTORÍA INCLUYE TODOS LOS COSTOS DE ADMINISTRACIÓN, PERSONAL EXIGIDO, PRUEBAS Y/O ENSAYOS DE

35 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 21 de octubre de 2022, radicación 250002326000201100557 01 (59.773).

36 Según el art. 1 de la Ley 80 de 1993 se rigen por dicho estatuto los negocios jurídicos que celebran las entidades estatales, entre ellos los departamentos, según dispone el art. 2 ib. El contrato de interventoría sub examine está sometido al EGCAP, pues fue suscrito por una entidad estatal –el departamento de Boyacá–.

37 El contrato de obra objeto de la interventoría fue el No. 1789 de 2016, celebrado entre el departamento y la unión temporal Pozos Boyacá. Este negocio tuvo como antecedente la necesidad de optimizar la prestación del servicio de acueducto en los municipios enunciados, como respuesta a las necesidades de agua potable requeridas debido al desabastecimiento presentado por el fenómeno del niño, a través de la perforación de pozos profundos en estos territorios, con el fin no solo de mitigar el déficit de agua, también de mejorar la calidad en la prestación del servicio de acueducto y complementar los sistemas existentes (estudios previos del contrato de obra - índice 48, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 72_RECEPCIONCORREOVENTANILLA_GOBER_1ESTUDIOSPREVIOS(.PDF) NroActua 48).

38 “CLAÚSULA DÉCIMA TERCERA. LIQUIDACIÓN FINAL. Una vez terminado el objeto del presente acto y previo recibido a satisfacción del DEPARTAMENTO, se procederá a efectuar la liquidación final del contrato, lo que se hará entre el SUPERVISOR y el CONTRATISTA, teniendo como requisito previo la presentación de las pólizas requeridas si a ello hubiere lugar; esta liquidación se hará en un acta especial que requiere para su validez la aprobación por parte del DEPARTAMENTO”.

39 Índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 35_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 28. Copia Acta Terminación.pdf(.PDF) NroActua 4.

⁴⁰ Índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 33_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 26. Copia Acta Liquidación.pdf(.PDF) NroActua 4.

41 Índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 34_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 27. Copia Acta de Recibo.pdf(.PDF) NroActua 4.

LABORATORIO Y DEMÁS NECESARIOS PARA LA VERIFICACIÓN DEL OBJETO CONTRACTUAL. NO HABRÁ LUGAR A RECONOCIMIENTOS ECONÓMICOS EN VALOR POR ADICIONES Y/O SUSPENSIONES EN EL PLAZO DE EJECUCIÓN. EL RECONOCIMIENTO ECONÓMICO ADICIONAL SE DARIA SOLO EN LOS CASOS QUE SE ADICIONES (sic) EN VALOR AL CONTRATO DE OBRA, adicional a lo

anterior el CONTRATO DE INTERVENTORÍA No. 2195 DE 2016 se formuló por

avance de obra y no por tiempo”⁴²(mayúsculas del texto original).

^42.Si bien de la manifestación llana del contratista no se extraen los motivos o sucesos en que fundó su salvedad, lo cierto es que el consorcio Pozos Profundos Boyacá sí expresó que su derecho a reclamar por vía judicial se fundaba en la solicitud de restablecimiento económico del contrato expresada mediante oficio CE_0162-2017 de fecha 29 de septiembre de 2017. En este documento fue reiterada la solicitud de adición de valor del contrato, con base en “los antecedentes, razones y hechos contenidos en documento ... con fecha 19 de septiembre de 2017”. De manera que, por vía de remisión, el contratista reiteró en el acta de liquidación tal inconformidad respecto de la adición de valor del contrato⁴³. En este último escrito se indicó lo siguiente (se trasncribe de forma literal, incluidos eventuales errores):

“(…) De conformidad con los antecedentes y estudios previos del contrato de obra pública, cuyo plazo de ejecución se estableció desde la fecha del acta de inicio hasta el 30 de diciembre de 2016, así se dispone en la cláusula 6 del contrato 1789 2016; plazo que sirvió de referencia para establecer el plazo del contrato de interventoría base, sobre la cual se estructuró la propuesta económica que fue avalada por la gobernación.

El antecedente contractual muestra que por hechos ajenos a nosotros como interventores el plazo del contrato de obra ha sido prorrogado por el departamento en dos ocasiones prórroga que ha obedecido entre otras razones a inconvenientes de orden técnico y social, demoras en el desarrollo de las actividades de perforación, cambios de ubicación, necesidad de nuevos diseños y estudios de prospectiva geo- eléctrica, adecuación de accesos, entre otros hechos no atribuibles a la interventoría, por lo que nos hemos visto obligados a igualmente suscribir prórroga de nuestro contrato de interventoría ajustadas a las vicisitudes del contrato de obra, sin que el departamento haya reconocido valor alguno por nuestra actividad de interventoría, la cual se ha mantenido en las condiciones técnicas propuestas durante las prórrogas, con lo que se ha afectado de manera evidente el equilibrio económico del contrato, que a la fecha no ha sido restablecido existiendo tanto elementos legales como fácticos para atender nuestra petición.

En razón a tal antecedente nos vemos en la imperiosa necesidad de dejar constancia expresa de nuestro inconformismo en cuanto a la prórroga del plazo de nuestro contrato sin que se adicione el valor del mismo, con lo cual se ha generado una afectación económica que hoy resulta insoportable, pues como se observa desde el mes de enero mantenemos nuestra labor de interventoría sobre las obras objeto de control, sin reconocimiento de valor adicional alguno que restablezca las condiciones iniciales del contrato.

Bajo tal entendido, la firma de las prórrogas en el plazo de ejecución del contrato de interventoría, se efectúan para evitar la afectación del servicio público y sin desmedro de los derechos económicos que nos corresponden, bajo la perspectiva del derecho a mantener las condiciones de conmutatividad del contrato, pues no estamos obligados a trabajar a pérdida, por lo cual manifestamos que nos reservamos el derecho a reiterar vía administrativa y/o judicial, si es del caso, nuestra justa reclamación de ajuste al valor del contrato, de conformidad con el tiempo que ha sido necesario prorrogar su duración ...”⁴⁴(resaltado del texto original).

42 Ibidem.

⁴³ Índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 22_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 15 Actualización Propuesta 1 .pdf(.PDF) NroActua.

44 Índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 21_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 14 Salvedad Expresa.pdf(.PDF) NroActua 4.

^43.Examinado el contenido de los escritos del 19 y 29 de septiembre de 2017, la salvedad plasmada por el consorcio en el acta de liquidación bilateral se llena de contenido, al paso que coincide con las reclamaciones que fundamentan el sub-lite. Ante dicha constatación, la salvedad incluida por el contratista corresponde a una expresión válida en relación con los aspectos sobre los que el consorcio fundó su inconformidad, pues revela concreción y expresión de las reservas que sobre la liquidación bilateral hizo el consorcio contratista; por ende, resulta admisible que la demandante reclame por tales conceptos en sede judicial.

^44.El reproche central de la salvedad versa sobre el supuesto rompimiento de la ecuación económica del contrato, con fundamento en la prolongación del plazo inicial del negocio jurídico bajo examen, por razones ajenas al consorcio, que generaron mayores costos al interventor que la entidad se negó a reconocer.

^45.Para desatar esta censura, se trae de presente que el contrato No. 2195 se suscribió el 26 de septiembre de 2016. Para su ejecución las partes pactaron que el plazo correspondía al mismo del contrato de obra, objeto de seguimiento (cláusula quinta⁴⁵), por lo que su término inicial vencía el 30 de diciembre de 2016, dado que el contrato de obra pública No. 1789 de 2016 fijó esa fecha (cláusula sexta⁴⁶). El término final del negocio jurídico sub examine se vio afectado en virtud de cuatro (4) acuerdos modificatorios suscritos por las partes. Como los reparos formulados por DEINPRO se centran en la extensión del lapso negocial y en la ausencia de reconocimientos adicionales por tales períodos, la Sala analizará lo estipulado en dichos acuerdos, de los cuales se extracta lo siguiente:

Adicional en plazo No. 1⁴⁷	Fecha	30 de diciembre de 2016
Causa		Se encontraron justificadas las razones del contratista de la obra para la ampliación del término de su contrato (no enuncia cuáles)
Lo convenido		Adiciona cuatro (4) meses al plazo inicial En su cláusula cuarta se convino: “la presente prórroga no generara (sic) ningún costo adicional para la entidad”.
Adicional en plazo No. 2⁴⁸	Fecha	19 de abril de 2017
Causa		Las causas climáticas extremas de frío en Santa Sofía impidieron el trabajo en la jornada programada. La población del municipio de Tinjacá se opuso a la ubicación del pozo, por posible afectación de drenajes naturales. Para el pozo de Sutamarchán, el municipio compró un predio en Saboyá, para el “procedimiento de exploraciones subterráneas”, pero los habitantes de este último municipio de negaron, lo que llevó a que su alcalde desistiera del proyecto de perforación, por lo que se solicitó a la UPTC un estudio hidrogeológico en Sutamarchán para la determinación de un punto técnicamente propicio para la construcción del pozo dentro de la jurisdicción de este último.

⁴⁵ “CLÁUSULA QUINTA: PLAZO DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO: El mismo del contrato de obra” (índice 4, SAMAI – Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: “9_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 2 Contrato Interventoria.pdf(.PDF) NroActua 4”).

46 “Cláusula 6 – Plazo del Contrato y Cronograma estimado de obra. El plazo de ejecución del contrato será hasta 30 de Diciembre de 2016, a partir del acta de inicio previa legalización y cumplimiento de los requisitos de ejecución del contrato …” (índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 8_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 1 Contrato de Obra.pdf(.PDF) NroActua 4).

⁴⁷Índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 13_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 6 Modificatorio 1.pdf(.PDF) NroActua 4.

48 Índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 14_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 7 Modificatorio 2.pdf(.PDF) NroActua 4.

Lo convenido		Adiciona el plazo del contrato en cuatro (4) meses más. En la cláusula tercera se pactó que “en lo demás, las cláusulas del contrato conservan su vigencia y alcance”.
Adicional en plazo No. 3⁴⁹	Fecha	28 de agosto de 2017
Causa		Se amplió el contrato de obra por un término de dos (2) meses más, para la terminación del objeto en el municipio de Tinjacá, dado que se levantó la medida cautelar que un juez había impuesto frente a dicha obra.
Lo convenido		Se aumenta el plazo del contrato en dos (2) meses, por lo que el mismo pasa a ser de doce (12) meses y veinte 20 días. En la cláusula segunda se contempló: “[l]a presente adición no altera el presente contrato ni el correspondiente registro presupuestal vigente a la fecha y tampoco genera un costo adicional para la entidad”. En la cláusula cuarta se pactó que “en lo demás, las cláusulas del contrato conservan su vigencia y alcance”.
Adicional en plazo No. 4⁵⁰	Fecha	27 de octubre de 2017
Causa		El requerimiento del municipio de Santa Sofía, para continuar con perforación del pozo en su territorio.
Lo convenido		Se prolonga el plazo del contrato en dos (2) meses más, por lo que éste queda en catorce (14) meses y veinte 20 días. De modo que la nueva fecha de terminación del negocio es el 30 de diciembre de 2017. En su cláusula segunda se estableció: “[l]a presente adición no altera el presente contrato ni el correspondiente registro presupuestal vigente a la fecha y tampoco genera un costo adicional para la entidad”. En su cláusula cuarta se pactó que “en lo demás, las cláusulas del contrato conservan su vigencia y alcance”.

^46.En los otrosíes 1, 3 y 4 se incluyeron cláusulas en las que se expresó que las referidas prórrogas no implicaban valores adicionales a cargo de departamento –tal como se desprende de la manifestación de no generar mayores erogaciones, como también de aquellas estipulaciones que luego de aumentar el plazo precisaron que, en todo lo demás, las partes mantenían el alcance de los pactos vigentes, lo que incluyó el valor del contrato–.

^47.La expresión de voluntad así emitida, que no fue cuestionada en sede de validez, ni refutada por la presencia de un vicio del consentimiento bajo el sub-lite, se constituye en ley para las partes. Ello se explica en la aptitud que el legislador atribuye a la autonomía de la voluntad, como fuente de obligaciones (art. 1494 del Código Civil) que, junto al reconocimiento de la capacidad de los sujetos en el tráfico negocial, revela que son ellos los llamados a definir si el curso de la ejecución contractual y los sucesos que surgen de tal itinerario impactan o no en el componente económico del contrato, y/o en otros aspectos. Bien puede ocurrir que las circunstancias específicas en que transcurre el negocio lleven a concluir que no se genera un mayor valor, pues no necesariamente la ampliación del plazo está atada al reconocimiento de mayores erogaciones, y ello pasa por múltiples factores, la asunción de riesgos, el alcance de la prestación debida y su valoración, e incluso por análisis de cumplimiento, según el caso.

^48.Los pactos acabados de aludir, revelan que el consorcio interventor al declarar su voluntad en los términos establecidos en cada prórroga, signó su consentimiento en la ampliación del plazo inicialmente previsto, con la expresa

49índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 15_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 8 Modificatorio 3.pdf(.PDF) NroActua 4.

50 Índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 16_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 9 Modificatorio 4.pdf(.PDF) NroActua 4.

manifestación de que ello no suponía una variación del valor del contrato. Por tanto, no es posible entender que lo manifestado no era lo querido, ni la Sala puede, apartado de un reproche de esta categoría, dar a tal sujeto un tratamiento que comprometa su capacidad.

^49.En el marco de la libertad negocial y en respeto de la buena fe, no resulta jurídicamente admisible que la sociedad luego de sentar su aprobación respecto de la ausencia de un impacto económico en cada prolongación del vínculo convencional, posteriormente, y de forma unilateral, pretenda apartarse de ella, desconociendo los términos en que quedó trabada la negociación en cada prórroga⁵¹; una postura en tal dirección supone un apartamento de lo estipulado y desconoce que los pactos alcanzados, son contenedores de obligaciones llamadas a cumplirse.

^50.La Sala no se debate en si las prórrogas 1, 3 y 4 debieron haber incorporado reconocimientos económicos adicionales, pues para ello las partes expresaron su mutuo acuerdo –y bien podía el actor, bajo su tesis, reseñar si estaba siendo compelido a suscribir tales prórrogas–, sino que optó por manifestar su voluntad en consenso con la de la entidad, para luego intentar recogerla con una comunicación unilateral, desprovista del efecto vinculante que sí generó cada otrosí.

^51.En este orden de ideas, las previsiones que consagran la no generación de sobrecostos para la entidad se tornan definitivas; lo anterior, por cuenta de la facultad de autorregulación de los contratantes en el concierto de sus voluntades, al disponer que no habría ningún efecto económico por cuenta de la ampliación del plazo. De suerte que se impone a la Sala reconocer en tales pactos de fuerza coercitiva del derecho y descartar el fundamento de las reclamaciones atinentes a los acuerdos modificatorios 1, 3 y 4. No se trata de entender que se debieron dejar salvedades, pues además de que la ausencia de las mismas carece de efectos preceptivo o condicionante, la Sala sí repara en que las manifestaciones del actor, sobre la vigencia de los demás aspectos del contrato, transitó en la confirmación del acuerdo primigenio y, con él, del equilibrio económico que no se veía alterado.

^52.De manera distinta, en relación con el pacto modificatorio No. 2, la Sala se percata de que las partes se abstuvieron de contemplar una estipulación en los términos acabados de desarrollar, es decir, allí hubo una negociación diversa a la alcanzada en los otros escenarios señalados. Sobre el particular, conviene aclarar, como se viene indicando, que el silencio no tiene efectos dispositivos, es decir, no conduce a entender que una omisión en tal escenario denote, por sí misma, una renuncia a reclamaciones futuras, por cuanto ello conduciría a desconocer el contenido transaccional dispuesto por las partes e imponerles obligaciones de conducta que la ley no exige, como se indicó en la sentencia de unificación proferida por la Sección Tercera de esta Corporación el 27 de julio de 2023 (exp. 39.121).

^53.Así que este escenario, comprendido entre el 1 de mayo al 31 de agosto de 2017⁵². quedó fuera de las estipulaciones de las partes de conservar los elementos

51 En este mismo sentido se pueden consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 23 de agosto de 2022, radicación 2500023260002011 01389 01 (68443), Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico.

52 Se recuerda que el plazo del negocio jurídico, en virtud de los acuerdos suscritos, se resume así:

del acuerdo no modificados, o de señalar que no se generaban erogaciones adicionales por el aumento de plazo. Durante este lapso, el contratista, mediante escrito del 12 de junio de ese año⁵³, pidió a la entidad adicionar el contrato en la suma de $259'121.034, pues para ese momento el plazo había aumentado a 10 meses y 20 días, pese a que la propuesta se confeccionó para un término de 2 meses y 20 días, lo que le produjo mayores costos de personal, bienes y servicios, requeridos para la ejecución de la interventoría por el tiempo añadido.

^54.Frente a tal petición, el departamento, el 29 de septiembre de 2017⁵⁴, señaló que era necesario que la Secretaría de Hacienda se pronunciara sobre la nota incluida en el anexo 6 de la oferta económica, en tanto ella podía impedir el estudio de la solicitud económica realizada por el consorcio.

^55. El 29 de diciembre de 2017⁵⁵, el supervisor del contrato, frente a las peticiones de “adición en dinero o restablecimiento del equilibrio económico” formuladas por el contratista, le hizo los siguientes requerimientos: (i) que el acta respectiva debía estar respaldada con los informes de cada integrante del personal;

(ii) que debía aportar el soporte individualizado de los bienes utilizados para la prestación del servicio, durante el supuesto período de desequilibrio; (iii) la evaluación del rompimiento aducido tenía que hacerse respecto de cada locación trabajada, comoquiera que la interventoría estaba supeditada al avance de la obra;

(iv) indicó que no era posible estudiar ni acceder al pedimento del contratista, hasta tanto se justificara un informe detallado, mensual y respaldado los mayores costos solicitados (mediante contratos, facturas y otros); (v) y, precisó que sólo se podía aumentar el valor del contrato de interventoría si se adicionaba el contrato de obra, pues la nota incluida en el anexo 6 –formato de oferta económica– indicaba:

“el valor total de la interventoría incluye todos los costos de administración, personal exigido, pruebas y/o ensayos de laboratorio y demás necesarios para la verificación de la calidad y cumplimiento del objeto contractual. No habrá lugar a reconocimientos económicos en valor por adiciones y/o suspensiones en el plazo de ejecución. El reconocimiento económico adicional se dará solo en los casos en que se adicione en valor al contrato de obra”⁵⁶

^56. La nota referida –reconocida por ambas partes– hizo parte del clausulado del acuerdo de voluntades, en tanto que integraba la oferta económica, pues la cláusula vigésima primera señaló que el contrato se conformaba por “los estudios de conveniencia y oportunidad, propuesta presentada por el CONTRATISTA, pliegos de condiciones, contrato legalizado ... las actas y demás documentos emanados de las partes durante la ejecución del contrato”⁵⁷.

Contrato 2195 de 2016
Término pactado	Fecha de extensión del negocio
Plazo original	30 de diciembre de 2016
Prórroga 1 (4 meses)	30 de abril de 2017
Prórroga 2 (4 meses)	31 de agosto de 2017
Prórroga 3 (2 meses)	31 de octubre de 2017
Prórroga 4 (2 meses)	30 de diciembre de 2017

53 Índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 20_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 13 Solicitud Adicional.pdf(.PDF) NroActua 4

54 Índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 28_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 21. Copia Oficio 28-Sep-2017.pdf(.PDF) NroActua 4

55 Índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 31_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 24. Copia oficio 29-Dic-2017.pdf(.PDF) NroActua 4

56 Ibidem.

57 Índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: “9_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 2 Contrato Interventoria.pdf(.PDF) NroActua 4

^57.La Sala precisa que si bien no fueron aportados al plenario los pliegos de condiciones del concurso de méritos CM-GB-06-2016 –que dio lugar al contrato sometido a estudio– ni el anexo 6, concerniente al formato de la oferta económica, dentro de la propuesta formulada por el consorcio⁵⁸, lo cierto es que al consultar esos documentos en el SECOP I⁵⁹se verificó la inclusión de la mencionada nota, en los términos exactos consignados por el supervisor del pacto, mediante el escrito del 29 de diciembre de 2017, ya citado. El examen de dicha plataforma virtual es procedente, porque es el principal medio de divulgación de la contratación estatal en Colombia⁶⁰, entre otras características, y de acuerdo con su reglamentación el departamento debía publicar allí los documentos y actos administrativos de la etapa precontractual, así como los relativos al desarrollo y finalización del negocio jurídico, como en efecto aparece publicado.

^58.Esta Subsección, en recientes oportunidades⁶¹, ha señalado que en casos como el sub examine la carga de la prueba se matiza en virtud del deber de las entidades demandadas de “allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la actuación objeto del proceso y que se encuentren en su poder” establecido en el parágrafo primero del art. 175 del CPACA; además, como en el presente asunto el a quo ofició en curso de la audiencia inicial al departamento, para que allegara los estudios previos y pliegos de condiciones de la licitación pública No. GB-PB-001-016, que derivó en el contrato de obra pública No.1789 de 2016, así como los documentos contentivos del concurso de méritos No. CM-GB-06-2016, que dio lugar al contrato de interventoría No. 2195 de 2016, sin que aquel atendiera el mandato de remitir la información relativa al concurso de méritos⁶², la Sala está habilitada para acudir a los medios electrónicos de divulgación de la información de los procesos contractuales de las entidades públicas, particularmente al SECOP que posee las piezas del expediente administrativo necesarias para fallar.

^59.Es preciso aclarar que el entendimiento de la nota incluida en la oferta económica debe hacerse en línea con la naturaleza del contrato del que hace parte, lo que descarta la realización de un examen aislado, sin referente en la estructura y caracterización del negocio jurídico, pues de su estirpe y alcance habla la integralidad de este acuerdo de voluntades.

^60.Al respecto, conviene indicar que la interventoría, a voces del art. 32 de la Ley 80 de 1993, está tipificado como un contrato de consultoría, cuyo objeto es seguir, verificar y promover la correcta ejecución de otro contrato. El art. 83 de la Ley 1474 de 2011 señala expresamente que tanto las labores de supervisión como las de interventoría comportan “el seguimiento al ejercicio del cumplimiento obligacional por la entidad contratante sobre las obligaciones a cargo del contratista”, por lo que quienes las desempeñen están facultados para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo del contrato y, paralelamente, asumen la responsabilidad de mantener informada a la entidad contratante respecto de los hechos o circunstancias que puedan poner o pongan en

58 El resto de los documentos de la propuesta del consorcio si fueron aportados; pero en el archivo adjuntado no se observa el referido anexo. Ver: índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 10_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 3 Propuesta Presentada.pdf(.PDF) NroActua 4.

59 Consultado en: https://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProceso.do?numConstancia=16-15-5488213

⁶⁰ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 4 de junio de 2024, radicación 08001-23-33-000-2019-00567-01 (70198), C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez.

61 Ibidem.

62 Como se constata al verificar los documentos visibles en el índice 48, SAMAI, Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–

riesgo el cumplimiento del objeto pactado, o cuando el incumplimiento se presente⁶³, conforme al alcance asignado a esta forma de seguimiento –ya sea técnico, jurídico, ambiental, financiero, algunas de éstas, o todas ellas–.

^61.De ahí que su objeto quede circunscrito al campo de control de otro contrato, razón por la cual entre ambos negocios (el de interventoría y el que es objeto de seguimiento) se configura un nexo connatural propio de este tipo negocial, sin que por ello se desvirtúe su carácter autónomo. Así, la prórroga del contrato de obra no implica, por sí misma, la prórroga del contrato de interventoría⁶⁴; a su vez, el incumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato vigilado no conlleva, por sí sólo, el de las obligaciones de la interventoría, por cuanto la labor de este último consiste en realizar la vigilancia del contrato objeto de seguimiento como un encargo que es de medios, no de resultado; y menos tiene por fin otorgar una garantía o aval de cumplimento del negocio jurídico materia de supervisión⁶⁵.

^62.La individualidad de cada negocio jurídico afianza la premisa de que éstos no comparten suertes; basta observar el objeto y obligaciones de cada cual para discernir, con meridiano acierto, la frontera que los distingue pues, se itera, uno corresponde al sustrato material del otro, en el contexto general que explica esta tipología negocial. Ambos casos afiliados al carácter conmutativo inherente a esta clase de acuerdos, como lo establece el EGCAP al regular, principalmente, relaciones negociales de carácter conmutativo⁶⁶.

^63. En compendio de lo dicho, el contrato de interventoría en estudio se estructuró como un negocio que “tiene por objeto supervisar o vigilar que la obra se construya de conformidad con lo estipulado en el contrato” ⁶⁷. Tiene naturaleza conmutativa, ya que desde la fase precontractual, y como base de su celebración, se establecieron obligaciones recíprocas y equivalentes para las partes: el Interventor a realizar el seguimiento y control de la ejecución del contrato de obra (cláusulas primera y novena), y el departamento a “desembolsar las sumas pactadas de acuerdo con la forma de pago descrita” (cláusula octava).

^64.En reciente oportunidad esta Subsección⁶⁸se ocupó de explicar la naturaleza de los contratos conmutativos. De acuerdo con lo previsto en el art. 1498 del C.C., corresponde a aquellos en que las prestaciones asumidas por cada parte se miran como equivalentes. En este sentido, el contrato de carácter conmutativo revela la sincronía entre las prestaciones adquiridas por las partes, en tanto que, lo que una se compromete a dar o hacer es proporcional a lo que la otra se obliga a su vez, a dar o hacer, de forma recíproca; allí se funda el equilibrio inicial de las prestaciones

63 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 2 de junio de 2023, Rad 25000233600020140033201 (56.854), y sentencia del 5 de mayo de 2025, radicación 25000233600020210004301 (70.270). C.P. José Roberto Sáchica Méndez.

64 Esta Corporación ha señalado de forma pacífica lo siguiente: “ … la Sección Tercera ha caracterizado la interventoría como un contrato íntimamente relacionado en su objeto con el de obra respecto del cual ejerce su actividad el interventor, y como un contrato que a pesar de lo anterior, resulta independiente de éste en aspectos específicos como la prórroga y el incumplimiento, esto es, que la prórroga de la obra no implica de suyo la del interventor y que el incumplimiento del contrato de obra jamás significa por siì solo el incumplimiento del de interventoría” Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 28 de febrero de 2013, Rad 25000232600020000073201(24266), C.P. Danilo Rojas Betancourth..

65 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 30 de mayo de 2025, radicación 25000233600020190063001 (70.671), C.P. José Roberto Sáchica Méndez.

66 El art. 28 de la Ley 80 de 1993 impone que la interpretación de los contratos sometidos a ese régimen deba guiarse, entre

otros, por el “equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos conmutativos”.

67 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 24 de febrero de 1995, expediente 3142.

68 Expediente 70.671 Ib.

de cada sujeto negocial. Si bien las partes pueden pactar algún modo de exigibilidad de la contraprestación, tales estipulaciones no alteran la existencia misma del derecho de crédito, sino únicamente el momento en que resulta procedente exigir su satisfacción.

^65. Bajo esta plataforma debe leerse la nota incluida en el anexo 6 de la propuesta. Allí se indicó que “[n]o habrá lugar a reconocimientos económicos en valor por adiciones y/o suspensiones en el plazo de ejecución [del contrato de interventoría]. El reconocimiento económico adicional se dará solo en los casos en que se adicione en valor al contrato de obra”⁶⁹. Si bien tal declaración podría tener génesis en la distribución de riesgos del contrato, o en el alcance de la prestación debida por el interventor, en este caso la expresión genérica allí descrita realmente configura una renuncia a la posibilidad futura de acceder a una adición de recursos, sólo por cuenta del tiempo que se agregue al contrato de obra, o en los casos de una suspensión, a la llana.

^66.Lo anterior, deja al descubierto que una manifestación en tal sentido, desprovista de un límite temporal, repercute de manera directa y negativa en la naturaleza conmutativa del contrato, en tanto inunda de incertidumbre el momento hasta el cual ha de prestar el servicio para el cual fue contratado, sin indagar en más razones que un referente temporal; y riñe, a su turno, con el principio de buena fe negocial, pues el interventor quedaría comprometido, aun sin mediar un análisis de las causas que dan lugar a las adiciones en tiempo o las suspensiones, a continuar la actividad contratada y a asumir los efectos económicos por el mayor tiempo de vigilancia de la obra, incluso si a tal escenario se llega por causas asociadas únicamente a la responsabilidad del contratista de obra, o imputables a la propia entidad pública, pues el referente fue sólo el tiempo. Lo que conduce a que una interpretación de tal talante respecto de la manifestación así consignada en el anexo referido, carezca de respaldo en el ordenamiento jurídico.

^67.Frente a las renuncias de los contratistas o el abandono de peticiones y reclamaciones, el art. 5.3 de la Ley 80 de 1993 establece:

“ARTÍCULO 5o. DE LOS DERECHOS Y DEBERES DE LOS CONTRATISTAS.

Para la realización de los fines de que trata el artículo 3 de esta ley, los

contratistas: …

Podrán acudir a las autoridades con el fin de obtener la protección de los derechos derivados del contrato y la sanción para quienes los desconozcan o vulneren.

Las autoridades no podrán condicionar la participación en licitaciones, ni la adjudicación, adición o modificación de contratos, como tampoco la cancelación de las sumas adeudadas al contratista, a la renuncia, desistimiento o abandono de peticiones, acciones, demandas y reclamaciones por parte de este” (resaltado añadido).

^68.A su turno, el art. 24 de la misma norma determina:

“ARTÍCULO 24. DEL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA. En virtud de este

principio:

(...)

5o. En los pliegos de condiciones:

69 Esta nota está incluida tanto en el formato de la oferta económica de los pliegos de condiciones, como en la propuesta presentada por el consorcio, tal como se verificó al consultar el SECOP I (Al respecto, ver: https://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProceso.do?numConstancia=16-15-5488213).

(...)

d) No se incluirán condiciones y exigencias de imposible cumplimiento, ni exenciones de la responsabilidad derivada de los datos, informes y documentos que se suministren.

(...)

Serán ineficaces de pleno derecho las estipulaciones de los pliegos y de los contratos que contravengan lo dispuesto en este numeral, o dispongan renuncias a reclamaciones por la ocurrencia de los hechos aquí enunciados”

^69.De las anteriores normas, se lee que el legislador restringe que las entidades condicionen, entre otras, la adición o prórroga de los contratos, a la renuncia de presentar reclamación administrativa, judicial o extrajudicial por tales conceptos⁷⁰, y establece que serán ineficaces de pleno derecho aquellas previsiones, incluidas las dirigidas a establecer exenciones de responsabilidad, ya sea de forma directa o indirecta.

^70.En este escenario, es claro que la proscripción establecida para la entidad se refiere a que se condicione la modificación del contrato y, procesalmente, la demostración de que se dio tal condicionamiento por la Administración; de lo contrario, la renuncia resulta válida⁷¹.

^71.La nota incluida en el anexo No. 6 ya referido, evidencia un condicionamiento a la modificación del contrato. El aserto relativo a que no habrá reconocimientos económicos por las adiciones o suspensiones de su plazo, a menos que se adicione en valor el contrato de obra, consiste en “un acontecimiento futuro, que puede suceder o no” –definición de condición, a voces del art. 1530 del C.C.–, que supedita el aumento del precio a un factor externo, como lo es la adición del contrato de obra objeto de control.

^72.Si bien el establecimiento de una condición suspensiva es admitido en cualquier clase de negocio jurídico, lo cierto es que tal posibilidad se cierra cuando su pacto suponga la afectación del contrato en el que se incluyó. La nota examinada devela una limitación al mantenimiento de las condiciones de equivalencia convenidas dentro del contrato de interventoría, en tanto restringe la adición de precio a todos los eventos en que éste se prorrogue o suspenda, procediendo sólo cuando se adicione el valor del contrato de obra, sin examinar la responsabilidad u origen de sus causas.

^73.Como se viene indicando, una estipulación así dispuesta no sólo desconoce la autonomía e independencia que existen entre el contrato de interventoría y el que es objeto de verificación, también pasa por alto el deber de las entidades de adoptar mecanismos de remediación, a fin de mantener la igualdad o equivalencia de obligaciones surgidas al momento de contratar –art. 27 de la Ley 80 de 1993– y con ello conservar la conmutatividad de las prestaciones establecidas.

^74.Ciertamente, la condición así dispuesta deriva en una renuncia a futuras reclamaciones –lo que difiere de aquellos pactos en que las partes expresan la renuncia a perseguir reconocimientos frente a circunstancias actuales y ciertas, no

70 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 26 de enero de 2023, radicación 68001-23-33-000-2013-00588-02 (62400), Consejero Ponente: Freddy Ibarra Martínez.

71 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 26 de marzo de 2025, radicación 44001-23-40-000-2020-00345-01 (68709), Consejero Ponente: Alberto Montaña Plata.

futuras, que son susceptibles de ser analizadas antes de efectuar una manifestación en tal sentido–. De admitirse la renuncia anticipada, además de contravenir la norma que califica de ineficaz una estipulación así, se desconocería que el valor del contrato de interventoría no se ata al éxito o a las modificaciones del negocio jurídico vigilado, como atrás quedó visto, además de contraponerse con su naturaleza conmutativa.

^75.En este orden de ideas, la nota del pluricitado anexo 6 revela un evento que supedita la adición del precio de la interventoría a un supuesto particular y, por esa vía, impide las reclamaciones económicas fundamentadas en otros sucesos, lo que ciertamente denota una renuncia a formular reclamación judicial por esos conceptos y materializa la prohibición que el EGCAP contiene en ese sentido; razón por la cual la Sala le otorgará el tratamiento de la ineficacia de pleno derecho que el legislador ha dispuesto para estos eventos.

^76.Ante tal constatación, si se demuestra que el contrato de interventoría se amplío en plazo y que durante este interregno se ejecutaron actividades propias de la labor de seguimiento, vigilancia y verificación del contrato de obra, no hay razón para desconocer los mayores costos en que incurrió el interventor, siempre que el contratista no haya renunciado a su reconocimiento en los acuerdos por medio de los cuales se estableció la prórroga negocial y, además, acredite la causación de las mayores erogaciones que le implicó ese mayor tiempo de despliegue de su labor. Lo anterior, al amparo del art. 167 del CGP que establece como carga de los sujetos procesales la de conducir al juez a un estado de certidumbre sobre los hechos que profesan –para el actor en lo relacionado con sus súplicas y los supuestos que las cimientan, y para el demandado el sustento de sus excepciones o razones de defensa–.

^77.La génesis del litigio planteado por la sociedad se funda en la modificación sustancial de la simetría prestacional originalmente pactada, por hechos ajenos a las partes contratantes. Las consideraciones del pacto modificatorio No. 2 –respecto del cual se examina la acreditación de las reclamaciones económicas– muestran que fueron supuestos externos al consorcio y al departamento los que motivaron ese acuerdo de prolongación del tiempo negocial, en tanto se trató de sucesos que alteraron la ejecución de la obra y, correlativamente, la tarea de verificación y seguimiento a cargo de la interventoría.

^78.Dichos hechos consistieron en⁷²: (i) se construyó un pozo profundo con capacidad de 5 litros/segundo en el municipio de Cómbita, pero aún estaba pendiente la construcción de la caseta de control y cerramiento; (ii) se replanteó el diseño propuesto para el pozo profundo de Villa de Leyva, cambiando la profundidad de perforación de 500 a 242 mts, faltando el entubado, engravillado, lavado de pozo, elaboración del sello sanitario, la prueba de bombeo y la construcción de caseta de control y cerramiento; (iv) en Santa Sofía la obra avanzó en un 13%, porque las condiciones de frío extremo impidieron adelantar el turno de doble jornada previsto;

(v) el pozo de Tinjacá se encuentra en límites con el pozo de Chiquinquirá, y la población de este último municipio se opuso al proyecto, mediante la presentación

72 Índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 14_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 7 Modificatorio 2.pdf(.PDF) NroActua 4.

de una acción popular y varias acciones de tutela; y (vi) Sutamarchán compró un predio en el municipio de Saboyá, en el cual realizaría el pozo; sin embargo, desistió de su ejecución en ese terreno, porque los ciudadanos de Saboyá rechazaron la obra, razón por la cual Sutamarchán tuvo que contratar a la UPTC, a fin de que realizara un nuevo estudio hidrogeológico que sugiriera el punto técnicamente propicio para la perforación.

^79.En estos términos, la prórroga del negocio, durante el lapso estudiado, provino de situaciones externas a los contratantes, por lo que corresponde a la Sala determinar si durante ese período, del 1 de mayo al 31 de agosto de 2017, el consorcio prestó la labor para la cual fue contratado y el impacto de esta actividad, a fin de establecer si fue capaz de romper la medida de equivalencia recíproca en que se fundaron las mutuas prestaciones de los contratantes, es decir, la ecuación contractual acordada.

^80.Obran en el plenario las actas parciales del contrato, en particular: (i) la No. 2 que comprende el interregno del 24 de marzo al 18 de julio de 2017. En esta se estableció que el valor a pagar por ese tiempo correspondía a $78'427.475⁷³; (ii) la No. 3 que se refiere al lapso del 19 de julio al 21 de diciembre de 2017, por el monto de $29'877.133,52⁷⁴; y (iii) el acta de recibo final a satisfacción y de liquidación, del 29 de diciembre de 2017, en la que se registró un monto a liberar (saldo sin ejecutar por parte del contratista) de $70'958.192,48⁷⁵.

^81.Los valores referenciados en los anteriores documentos se ciñeron al precio del contrato, sin considerar su aumento o sin plasmar valores de ejecución que lo superaran. Como se señaló, se liberó una cifra a favor de la entidad, por lo que no se utilizaron, inclusive, la totalidad de recursos contemplados desde la celebración del negocio, tal como se evidencia de la siguiente relación contable –visible tanto en el acta de recibo finalcomo en el acta de liquidación del negocio⁷⁷–:

^82.En esa medida, aun cuando las referidas actas parciales demuestran el ejercicio de la labor de interventoría durante el tiempo atinente a la prórroga 2, lo cierto es que no se probó que tal despliegue de la actividad generara una situación deficitaria en el balance financiero global del contrato, pues el art. 5.1 de la Ley 80 de 1993 dispone que la ecuación contractual debe restablecerse a un “punto de no

73 índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 36_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 29 Copia Actas Parciales.pdf(.PDF) NroActua 4

74 índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 36_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 29 Copia Actas Parciales.pdf(.PDF) NroActua 4

75 índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 33_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 26. Copia Acta Liquidación.pdf(.PDF) NroActua 4

76 Ibidem.

77 índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 34_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 27. Copia Acta de Recibo.pdf(.PDF) NroActua 4

pérdida” cuando la alteración es causada por situaciones imprevistas y no imputables a las partes, toda vez que lo que se demostró es que se usaron los dineros previstos para el efecto y que, incluso, el departamento tuvo un saldo a su favor, por cuenta de un porcentaje de la actividad que se dejó de ejecutar. Además, no existen otros medios de convicción en el expediente que permitan refutar dicho ejercicio, o conduzcan a un análisis diverso, de modo que la Sala debe estarse a lo registrado en los documentos referidos.

^83.De otra parte, llama la atención que la prórroga No. 3 se sustentó en la necesidad de agregar dos (2) meses al plazo, con ocasión del levantamiento de una medida cautelar ordenada en una acción popular, respecto de la obra del municipio de Tinjacá⁷⁸, lo que impedía su avance. Esto demuestra que, al menos en lo que respecta a esa entidad territorial, el consorcio no efectúo labores de seguimiento y vigilancia del proyecto durante el interregno atinente al pacto modificatorio No. 2, y ello se consideró en las motivaciones de esa tercera prórroga. Esta observación es relevante, en tanto refleja la necesidad de contar con elementos de prueba sobre la ejecución de las actividades que realmente efectuó el interventor durante el lapso en estudio, aserto que lejos de ser trivial, lleva a la Sala a constatar el incumplimiento de la carga del actor de probar los supuestos que le correspondían, a fin de lograr el reconocimiento económico solicitado, pues no hay medios demostrativos que acrediten las actividades ejecutadas.

^84.Sumado a lo anterior y como las censuras de la demandante dejan entrever su desacuerdo con lo dispuesto en los documentos contractuales, entre ellos, las mencionadas actas –en el evento de considerar que éstas sí reflejan una certera prestación de la labor, más allá de los cuestionamientos planteados frente a las mismas– la realidad procesal revela que la sociedad no acreditó el efectivo desembolso de los supuestos gastos adicionales en los que incurrió con la prórroga No. 2.

^85.El expediente es huérfano en insumos que prueben los mayores costos, comoquiera que la sociedad se limitó a aportar un documento contentivo del “presupuesto general”⁷⁹, en el que expresó los mayores valores en que incurrió al desplegar la consultoría durante las prórrogas, sin soportar tales cifras en elementos demostrativos que constataran su efectiva generación; lo que no se cumple con el cuadro referido.

^86.El documento de presupuesto adicional refleja los gastos en los que el contratista adujo haber incurrido para mantener la interventoría por el total de los meses adicionados, los cuales tasó en la cifra de $479'345.035; para el efecto, se basó en la estimación de los costos en que respaldó su oferta económica –como se advierte al cotejar aquel con el presupuesto que soportó su oferta⁸⁰–; sin embargo, estos documentos no son suficientes para acreditar los reconocimientos pedidos por la demandante, por las razones que pasan a exponerse.

78 Índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 15_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 8 Modificatorio 3.pdf(.PDF) NroActua 4

79 Índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 37_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 30. Presupuesto estimado.pdf(.PDF) NroActua 4

80 Visible en el SECOP I.

^87.Según el oficio CE_0154-2017 del 19 de septiembre de 2017, suscrito por el consorcio, el “contrato de interventoría se ofertó para CINCO MESES”, lo anterior revela una contradicción con lo pedido en el sub examine, por cuanto la demandante aduce que el precio propuesto inicialmente se ciñó al plazo original, esto es, al 30 de diciembre de 2016 (2 meses y 18 días, ya que el acta de inicio s e suscribió el 12 de octubre de ese año⁸¹). Estas incoherencias en punto al período que cobijaba el presupuesto que soportó la oferta económica, no hace más que producir dudas en sobre el alcance del mismo y los valores que realmente comprendía, y correspondía al actor dar cuenta de ellas y de su precisión en juicio.

^88.Con todo y aun de tener convicción sobre el interregno sobre el cual se estipuló la oferta económica, frente a la que se efectuó la adjudicación con efectos vinculantes, lo cierto es que el simple aporte del mencionado presupuesto general de los gastos por los meses de la prórroga no es suficiente para tener por acreditados los ítems allí contemplados, pues no se probaron estos últimos y no basta con su mera enunciación en juicio para tenerlos como efectivamente causados. Se echan de menos, a título ilustrativo, contratos de trabajo del personal vinculado, comprobantes de egreso del interventor, contratos de arrendamiento de la oficina arrendada para la labor, así como del vehículo automotor alquilado para ello (ya que se incluyeron estos ítems en el presupuesto), facturas de servicios públicos domiciliarios de la oficina, cuentas de cobro de los ensayos de laboratorio efectuados, soportes de pago de la papelería (porque también fue sumado como un ítem), entre muchos otros medios de prueba que pudo aportar la demandante como respaldo de los desembolsos efectuados durante el período de extensión del negocio jurídico reclamado.

^89.Del solo cuadro de presupuesto no es posible derivar mérito demostrativo, en éste se hace una relación de los gastos previstos por mes de interventoría, cuando el simple transcurso del tiempo no implica el reconocimiento de mayores costos, ni son equivalentes, pues éste último pende de su demostración efectiva en los términos arriba señalados, y se constata el vacío probatorio sobre los días o períodos en que se prestaron los servicios y la acreditación de los pagos generados por tales conceptos. Ninguno de estos elementos fue aportado, y del acta de liquidación del contrato emerge un saldo no ejecutado a favor del departamento, lo que denota únicamente un porcentaje de la actividad que se dejó de ejecutar, es decir periodos de inactividad, sin poder arribar a un escenario diverso con los elementos de prueba aportados.

^90.Por tanto, pese a que se considera ineficaz la previsión que restringió la adición del precio a un solo evento, lo cierto es que la demandante no logró demostrar el despliegue y prestación de los insumos reclamados, ni, por tanto, la ruptura del sinalagma negocial, por lo que se negarán las súplicas formuladas en este sentido.

^91.A título conclusivo, la Sala resalta que, mediante oficio CE_0189-2017 del 29 de diciembre de 2017⁸², el contratista renunció a suscribir suspensiones o una

81 índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 12_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 5 Acta de Inicio.pdf(.PDF) NroActua 4.

82 Índice 4, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo: 39_ED_EXPEDIENTE DIGITAL_Prueba No 32. Copia Renuncia Interventoria 1 .pdf(.PDF) NroActua 4

nueva prórroga del contrato (la quinta), pues manifestó su inconformidad con la falta de adición de recursos, dado que le producía una afectación económica. Lo anterior, refleja su libre decisión de negarse a continuar con el negocio, a la vez que respalda que en otras oportunidades expresó su voluntad de que no se generaban costos adicionales. En el devenir negocial se observan las distintas posturas por las que se decantó el contratista, toda vez que frente a las prórrogas No. 1, 3 y 4 fue expreso en que no se generaban mayores valores con la ampliación del plazo; y con la prórroga No. 2 conservó la posibilidad de pedir reconocimientos económicos. De modo que son claros los discernimientos que dirigieron el actuar del demandante en el avance del contrato, y confirma la tesis que la Subsección ha planteado al analizar los reclamos formulados.

^92.En este orden de ideas, la Sala revocará la sentencia impugnada por considerar que no se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad, y negará las pretensiones de la demanda.

Costas

^93. En los términos del artículo 188 del CPACA, la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas previstas en el Código General del Proceso, normativa que establece, en su artículo 365, numeral 1, que se condenará en costas “a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…)”.

^94. A su turno, el núm. 4 del art. 365 del CGP consagra que “cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias”. En este caso comoquiera que prosperaron las censuras del actor frente la decisión de primer grado que declaró la caducidad del medio de control, la Sala no condenará en costas por la primera instancia. Y considerando que DEINPRO es la parte vencida en el proceso pues sus pretensiones fueron resueltas desfavorablemente, se le condenará únicamente por las costas de segunda instancia.

^95.Motivo por el cual la Sala fijará las agencias en derecho para esta instancia, a cargo de Desarrollo Integral en Proyectos de Ingeniería –DEINPRO Ltda.– en el monto de 1 SMLMV, según lo establece el Acuerdo No. PSAA16-10554 de 2016, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura.

PARTE RESOLUTIVA

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 7 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta, que declaró la caducidad del medio de control y, en su lugar, se dispone NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: CONDENAR en costas, únicamente por esta instancia, a Desarrollo Integral en Proyectos de Ingeniería –DEINPRO Ltda.– en el monto de 1 SMLMV y a favor del Departamento de Boyacá.

Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo.

TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.

Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 72791 de 2025

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENA

DIRECCIÓN GENERAL