SENA - Cuota de aprendices: inaplicación al ISS por excepción de inconstitucionalidad / EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD - Procedencia en relación a cuota de aprendices en el ISS / EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO - Inaplicación de cuota de aprendices / APRENDICES - No obliga al ISS como Empresa Industrial y Comercial
Mediante la providencia referenciada, esta Sección resolvió declarar la nulidad de las Resoluciones núms. 01362 de 7 de junio de 1996 y 02482 de 24 de octubre de 1996, por medio de las cuales el SENA le impuso una multa al ISS por el no cumplimiento de la contratación de la cuota de aprendices que le fue señalada en la Resolución núm. 0278 de marzo de 1986, acto éste último que fue inaplicado por considerarlo contrario al artículo 123 de la Constitución Política, con base en los siguientes argumentos: “Esta resolución olvidó que, de acuerdo con el artículo 40 del Decreto 3130 de 1968, vigente para la época de producción de dicha resolución, “La creación, supresión y fusión de cargos en los establecimientos públicos y en las empresas industriales y comerciales del Estado se hará conforme a sus estatutos. Esta función se cumplirá teniendo en cuenta las normas sobre clasificación y remuneración de empleos vigentes para el organismo y el equilibrio del respectivo presupuesto”. De manera que los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado estaban por obligación legal condicionadas por la clasificación y remuneración de empleos hechos en sus propios estatutos, los que naturalmente les impedían contratar aprendices, en los términos del Código Sustantivo del Trabajo.“De otra parte, de acuerdo con los términos del artículo 123 constitucional, si los servidores públicos, entendidos como los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, “...ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”, no se observa cómo pueda una empresa industrial y comercial del Estado contratar aprendices, cuyas funciones dependerán de un contrato individual especial de trabajo, cuya finalidad no se ajusta al ejercicio de la función pública. Dicha resolución resulta así inaplicable por ser contraria al artículo 123 de la Constitución Política”.
SENA - Cuota para la contratación de aprendices: no obliga al ISS / EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD - Procedencia en relación con cuota de aprendices / JERARQUIA NORMATIVA - Control constitucional por vía de excepción / CONTROL CONSTITUCIONAL POR VIA DE EXCEPCION - Aplicación frente a acto administrativo incompatible en la Carta
En efecto, tal como se expuso inicialmente, los actos acusados devienen del incumplimiento de la Resolución núm. 171 de Septiembre de 1997, por medio de la cual el SENA le impuso al ISS una cuota para la contratación de aprendices, circunstancia que notoriamente conduce a considerar que igualmente en este caso procede la inaplicación de aquel acto administrativo por ser violatorio del artículo 123 Constitucional, dado que subsisten los mismos supuestos tenidos en cuenta por esta Corporación para tomar la decisión en el fallo acogido como referencia del actual. Debe reafirmarse que al adoptarse la Constitución de 1991, se consolida el concepto de jerarquización normativa dentro del Ordenamiento Jurídico Colombiano bajo la premisa según la cual toda norma inferior condiciona su validez en tanto encuentre sustento en otra de carácter superior hasta concluir en la Constitución Política, de tal manera que ésta última tendrá aplicación prevalente frente a las otras en caso de presentarse alguna incompatibilidad entre ellas, a voces de los dispuesto por el artículo 4º Constitucional: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. Consecuentemente, también se reitera que con el precepto transcrito se amplía el sistema de control constitucional por vía de excepción por cuanto ya no sólo procede la comparación entre la Ley y la Constitución para efectos de determinar la incompatibilidad y la aplicación jerárquica de la norma superior, sino que, además, es pertinente llegar a la misma decisión mediante la comparación de un acto administrativo con el texto constitucional que nos rige. Sobre el particular, esta Corporación sostuvo: “Puede verse con facilidad que el sistema de control constitucional por vía de excepción se amplió con el nuevo precepto y, por lo tanto, un acto administrativo, que desde luego es norma jurídica, puede ser inaplicado si viola el estatuto constitucional, aunque haya creado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría”.
APRENDICES - Inaplicación al ISS del C.S. del T. / SENA - Cuota de aprendices: inaplicación al ISS hasta entrada en vigencia de la Ley 789 de 2002 / APRENDICES - Obligatoriedad en empresas industriales y en las de economía mixta a partir de la Ley 789 de 2002
Contrario a lo que sostiene la recurrente, para el momento en que fue regulada la cuota de aprendices y luego impuesta la multa que en este caso se controvierte, es evidente que las normas del Código Sustantivo del Trabajo no le eran aplicables al Instituto de Seguros Sociales por cuanto de acuerdo con el artículo 4º de la citada codificación las relaciones de derecho individual del trabajo entre la Administración Pública y los servidores del Estado “...no se rigen por este código sino por los estatutos especiales que posteriormente se dicten”. De igual manera, es pertinente tener presente que el artículo 3º del mismo Código Sustantivo del Trabajo se refiere a las relaciones jurídicas que se regulan en su contenido y específicamente alude a las de derecho individual del trabajo de carácter particular, dentro de las cuales obviamente quedan contempladas las atinentes al contrato de aprendizaje como una modalidad del contrato de trabajo, y el hecho de que las normas originales en tal sentido fueron derogadas por la ley 188 de 1959, no las excluye del régimen laboral particular, ni mucho menos las tornaba aplicables a los servidores públicos, de tal manera que cuando el artículo 1º del Decreto 2838 de 1960 se refiere a los “... empleadores de todas las actividades ...”, como obligados a contratar aprendices, naturalmente identificó a los empleadores del sector privado y no a los del sector público. Finalmente, si realmente, como lo anota la recurrente, la Ley 789 de 2002 dirimió la cuestión al establecer que las empresas industriales y comerciales del Estado y las de economía mixta de los diferentes órdenes territoriales estarán obligadas a la vinculación de aprendices en los términos de esa Ley, ello reafirma la posición de esta Sala en el sentido de considerar que para la época de la fijación de la cuota de aprendices y de la imposición de la multa al Instituto de Seguros Sociales tal exigencia no era procedente, como tampoco lo era la decisión sancionatoria controvertida. En este orden, las razones expuestas son suficientes para inaplicar por inconstitucional la Resolución núm. 171 del 8 de Septiembre de 1997 y consecuentemente confirmar la nulidad de las resoluciones sancionatorias acusadas.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Bogotá, D. C., veintidós (22) de abril del dos mil cuatro (2004)
Radicación número: 17001-23-31-000-2002-00440-01(8641)
Actor: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES
Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 19 de septiembre de 2002 por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual accede a las súplicas de la demanda que interpuso el ISS contra el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA.
I.- ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
El INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, empresa industrial y comercial del Estado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 85 del C.C.A., solicita al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que acceda a las siguientes:
1.1. Pretensiones
Primera. Que declare la nulidad de las siguientes resoluciones:
- Núm. 113 de 14 de junio de 1998, “Por la cual se impone una multa” a la actora en condición de empleador por el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, por un monto de $ 63.223.629.oo;
- Núm. 295 de 23 de noviembre de 1998, por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la anterior, en el sentido de confirmarla en todas sus partes;
- Núm. 080 de 21 de mayo de 1999, por la cual se adiciona la resolución precitada, en el sentido de rechazar, por improcedente, el recurso de apelación subsidiariamente interpuesto contra la primera; y
- Núm. 1274 de 22 de noviembre de 1999, por medio de la cual se resuelve un recurso de queja, confirmando en todas sus partes la Resolución núm. 080 antes referenciada.
Segunda. Que, como consecuencia de la declaración de nulidad y a título de restablecimiento de su derecho, declare que la actora no adeuda suma alguna al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA por incumplimiento de la cuota de aprendices que le fue señalada.
1.2. Los hechos
Informa la actora que en las reuniones y acuerdos celebrados con el SENA relativos al cumplimiento de la cuota de aprendices correspondiente a la regional de Caldas, quedó claro que los funcionarios del ISS que adelantaran cursos de capacitación harían parte de dicha cuota, en virtud de lo cual se desarrolló un curso de aprendizaje de auxiliares de farmacia y droguería entre el 1º de abril de 1998 y finales de 1999, y se está adelantando otro de capacitación profesional de las secretarias del ISS.
No obstante el SENA insistió en la contratación de aprendices pero el ISS estaba imposibilitado para ello por la inexistencia de planta y por tanto de presupuesto, amén de que el artículo 84 de la convención colectiva suscrita con los sindicatos del ISS contiene una restricción en ese sentido.
A pesar de los acuerdos en mención, la Dirección Regional del SENA en Caldas expidió la resolución contentiva de la multa, en la cual se indicó que contra ella procedían los recursos de reposición y apelación, que fueron interpuestos por la actora. El primero fue resuelto mediante la Resolución núm. 295 de 23 de noviembre de 1998, confirmando aquélla en todas sus partes, y el segundo fue rechazado por improcedente mediante la Resolución núm. 080 de 21 de mayo de 1999, que adiciona la 295 precitada, al tiempo que concedió el recurso de queja, que a su vez fue decidido por medio de la Resolución núm. 1274 de 22 de noviembre de 1999, en la forma atrás dicha.
1.3. Las normas violadas y el concepto de la violación
La actora, incluyendo el memorial de adición de la demanda, invoca como violados las siguientes disposiciones:
- Artículos 2, 48 y 123 de la Constitución Política y 4 de la Ley 100 de 1993, por cuanto los actos acusados dificultan que el ISS destine sus recursos a la seguridad social que está a cargo suyo como un servicio público obligatorio, siendo que según la segunda de las normas constitucionales citadas no pueden destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines distintos a ella, como sería el pago de las sanciones que le impuso el SENA.
- Artículos 3 y 4 del Código Sustantivo del Trabajo, según los cuales las normas de ese código, entre las que se encuentran las reguladoras del contrato de aprendizaje, no le son aplicables al ISS por ser una empresa industrial y comercial del Estado vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
- Artículo 13, numeral 12, de la Ley 119 de 1994 y el Acuerdo núm. 03 de 1995 del SENA, por cuanto no se consultó las especialidades en que podía tener interés el ISS, las cuales no se encontraban entre las ofrecidas, de allí que se hubiera definido el curso de auxiliares de farmacia.
- Resoluciones núms. 2799 de 1 de julio, 3100 de 27 de julio, 3106 y 3125 de 28 de julio, 3151 de 1 de agosto, 3426 de 26 de agosto, 3469 de 31 de agosto y 3618 de 9 de septiembre, todas de 1994, del ISS, mediante las cuales se establecieron las plantas de personal de dicho organismo y se hicieron unas incorporaciones y nombramientos.
- En memorial de adición de la demanda, visible a folios 105 a 108 se remite a las consideraciones expuestas en el fallo de esta Sala proferido en un proceso entre las mismas partes, Expediente núm. 5555, Consejero Ponente doctor Manuel Santiago Urueta Ayola.
1.2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La entidad demandada se opone a las pretensiones de la demanda, alegando al efecto que no es necesario modificar la planta de personal para cumplir la cuota de aprendices puesto que la misma se contrata con base en dicha planta, por lo tanto el Consejo de Estado incurre en un error al considerar que esa cuota implica modificar la planta de personal, y olvida que los aprendices no ocupan cargos por la sencilla razón de que no cumplen los requisitos de la especialidad en la que se capacitan, precisamente por estar en proceso de aprendizaje.
Es obligación de todo gerente o director de cualquier entidad oficial disponer los recursos para el normal funcionamiento de la misma, en los cuales se deben prever los concernientes a la cuota de aprendices.
Propone la excepción de caducidad de la acción, por estar vencido el término de 4 meses para demandar la Resolución núm. 171 de 8 de septiembre de 1997.
Agrega que la contratación de aprendices es una obligación legal y constitucional, pues el artículo 54 de la Constitución Política de 1991 obliga al Estado y a los empleadores ofrecer formación y habilitación profesional técnica a quienes lo requieran (folios 113 a 122). Si el aprendizaje lo cumplen los mismos trabajadores oficiales adicionando su contrato laboral con un “otro si”, no por ello dejan de ser servidores públicos, pues no quedan vacantes sus cargos, y sus obligaciones al igual que las de los aprendices están previstas en su propio contrato de trabajo, en la ley, convención colectiva y en el reglamento de trabajo, al tiempo que siguen sujetos al régimen disciplinario.
Si la empresa contrata aprendices, éstos se asimilan a los trabajadores oficiales debido a la naturaleza del contrato de aprendizaje, y la Ley 188 de 1959 , que dio origen a la obligación de contratar aprendices se refiere a los empleadores de todas las actividades, sin distinguir entre el sector privado y el sector público, cuya cuota corresponde regularla al SENA mediante acto administrativo, sin que la sujeción de la actora al Estatuto Orgánico del Presupuesto sea óbice para que cumpla con esa obligación legal, pues para ello cada entidad debe prever la reserva presupuestal correspondiente como debe hacerlo para cualquier otra obligación, y si la actora no lo ha hecho no puede alegar su propia culpa para evadir su responsabilidad legal.
Cita el artículo 54 de la Constitución Política en cuanto establece que es obligación del Estado y de los empleadores ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran, y manifiesta que el SENA ha velado en este caso por el cumplimiento de las normas que regulan el contrato de aprendizaje.
Aclara que la sentencia del Consejo de Estado citada por la actora no es antecedente de los actos demandados, pues se trata de un pronunciamiento sobre actos administrativos distintos a los del sub lite, esa sentencia se encuentra impugnada mediante recurso extraordinario de súplica e incurre en varias imprecisiones, pues la contratación de aprendices no implica la modificación de la planta de personal, ya que con base en esa planta es que se regula la cuota respectiva, ellos se rigen por las estipulaciones de su propio contrato y las especiales que les son aplicables, al igual que los trabajadores, y olvida la sentencia que los aprendices no ocupan cargos por la sencilla razón de que no reúnen los requisitos de la especialidad en la cual se capacitan.
Por lo tanto, se opone a las pretensiones de la demanda y propone las excepciones de legalidad de los actos acusados y la que la Sala oficiosamente declare probada.
II.- LA SENTENCIA RECURRIDA
El Tribunal manifiesta que no se pronuncia sobre la excepción de caducidad por estar referida a una resolución que no es objeto del sub lite y declara la nulidad de los actos acusados por encontrar que el ISS no tiene la obligación de contratar aprendices según la regulación de la materia, por cuanto el artículo 4º del Código Sustantivo del Trabajo excluye a los trabajadores al servicio del Estado de la normas de ese estatuto laboral, lo cual se debe a que la naturaleza de la relación laboral entre particulares es diferente a la de los servidores públicos, ya que en ésta se halla de por medio el interés público, mientras que en aquélla está en juego el interés privado, y el artículo 1º ibídem se refiere específicamente a la relación entre los trabajadores privados y los patronos. Al respecto se tiene que la regulación del contrato de aprendizaje forma parte del Código Sustantivo del Trabajo como una modalidad del contrato individual de trabajo.
Agrega que en cuanto a la clasificación y remuneración de sus trabajadores las empresas industriales y comerciales del Estado están sujetas a sus estatutos, y en este caso el SENA no ha demostrado la existencia de la modalidad de contrato de aprendizaje dentro de los estatutos del ISS. Sobre la cuestión planteada cita la sentencia de esta Sala de 25 de mayo de 2000.
III.- EL RECURSO DE APELACIÓN
La entidad demandada afirma que contra la precitada sentencia de 25 de mayo de 2000 interpuso recurso extraordinario de súplica, el cual se encuentra al despacho del consejero ponente para decidir, y como argumentos que, a su juicio, desvirtúa la tesis sostenida en la misma expone que por ser empresa industrial y comercial del Estado los conflictos que origina están adscritos a la justicia ordinaria, sus servidores son trabajadores oficiales, que por lo mismo deben vincularse a él mediante contrato de trabajo; el Decreto 2838 de 1960 determinó que los empleadores de todas las actividades deberán contratar aprendices hasta en 5% de su nómina cuando su capital sea de cien mil pesos o superior u ocupen un número de trabajadores permanentes no inferior a veinte (20), sin que al efecto prevea excepción alguna, salvo las empresas de la construcción.
Por consiguiente, no hay razón para excluir de esa obligación a las empresas industriales y comerciales del Estado que cumplan con tales condiciones, más cuando el artículo 8 de la Ley 188 de 1959, contentivo de la obligación genérica de contratar aprendices y reglamentado por el Decreto 2838 de 1960, no es parte del Código Sustantivo del Trabajo al no subrogar norma alguna de ese estatuto, y su inclusión en éste obedeció a la labor de concordancia que efectúa la editorial que lo publica, de modo que es una regulación propia y autónoma del contrato de aprendizaje.
Recuerda que el debate se abrió sobre la obligatoriedad o no del ISS para contratar aprendices, es decir por la obligación impuesta mediante Resolución núm. 171 de 8 de septiembre de 1997 y no por la resolución que impuso la multa por el no cumplimiento de dicha obligación, por lo tanto la demanda se funda en hechos constitutivos a partir de la primera resolución y sin embargo el a quo acoge las pretensiones de la demanda bajo el argumento de la falta de obligación del ISS para cumplir con la cuota fijada en la misma.
Finalmente anota que la Ley 789 de 202 dirimió la cuestión al establecer que las empresas industriales y comerciales del Estado y las de economía mixta de los diferentes órdenes territoriales estarán obligadas a la vinculación de aprendices en los términos de esa ley.
Por lo anterior solicita que se revoque la sentencia apelada y se nieguen las pretensiones de la demanda.
IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
1. La parte actora se limita a citar nuevamente el fallo de esta Sala atrás referenciado y a reiterar su solicitud de que se anulen los actos acusados.
2. La entidad apelante enfatiza que el debate del sub lite fue dirimido por el artículo 32 la Ley 789 de 2002 y retoma lo dicho en la sustentación del recurso.
V.- CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PÚBLICO
La Procuradora Primera Delegada ante la Sala no conceptúa en este proceso.
VI.- DECISION
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes
CONSIDERACIONES:
1.- La cuestión del proceso
Sea pertinente precisar que en el sub lite el objeto del debate radica en que al demandarse la decisión de imponerle una multa a la demandante de $63.223.629.oo, mediante los actos acusados, por el incumplimiento de una obligación que le fue fijada a aquella por mandato de la Resolución núm. 171 del 8 de Septiembre de 1997, proferida por el SENA, en la cita de las normas violadas y en el concepto de violación la actora invoca como vulnerados, entre otros, los artículos 2º, 48 y 123 de la Constitución Política, y los artículos 3º y 4º del Código Sustantivo del Trabajo, para considerar que no le son aplicables las normas reguladoras del contrato de aprendizaje por ser una empresa industrial y comercial del Estado no sometida a dicho régimen, amparándose para ello en el contenido del fallo a que alude la Sentencia del 25 de mayo de 2000, emanada de esta Sección bajo el Expediente núm. 5555, con Ponencia del Señor Consejero Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola, caso en el que se resolvió un asunto con características muy similares al presente y entre las mismas partes.
En este orden, la impugnada Resolución núm. 113 de 1998 y, por ende, la multa que impone a la actora, obedece a que en virtud de la Resolución núm. 171 de 8 de Septiembre de 1997, la Dirección Regional de Caldas del SENA, de conformidad con el artículo 1º del Decreto Ley núm. 2838 de 1960, le reguló al ISS una cuota de 34 aprendices para contratar en la especialidad que éste concertaría con aquél; que revisados los registros de control de cumplimiento de la contratación que se lleva en la Oficina de Promoción y Contratación de Aprendices y Técnicos, dicha regional comprobó que el empleador mencionado no cumplió con esa cuota de aprendices, por cuanto en los períodos correspondientes a 1997 y 1998 (nueve meses), contrató parcialmente aprendices durante todo el período mencionado y, según el artículo 13, numeral 13, de la Ley 119 de 1994, la sanción al empleador que incumpla la cuota en mención consiste en “...multas mensuales hasta por un salario mínimo legal, por cada aprendiz”, por lo cual la multa en este caso asciende a $ 63.223.629.
Por lo tanto y dadas las razones expuestas por la demandante, para la Sala no es extraño el análisis y el enjuiciamiento que el a quo le formula a la citada Resolución núm. 171 de 1997, mediante la cual el SENA le impuso al ISS la obligación de contratar a un número determinado de trabajadores mediante contrato de aprendizaje y con base en la cual se impuso la multa a través de los Actos Administrativos objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para posteriormente declarar la nulidad de los mismos sobre la base de no existir fundamento legal que sustentara tal medida.
La situación descrita impone, entonces, analizar previamente los fundamentos tenidos en cuenta por esta Sección en la citada Sentencia del 25 de mayo de 2000, con el fin de determinar su procedencia en el presente asunto.
2.- El asunto resuelto en la sentencia del 25 de mayo de 2000 de la
Seccion Primera del Consejo de Estado
Mediante la providencia referenciada, esta Sección resolvió declarar la nulidad de las Resoluciones núms. 01362 de 7 de junio de 1996 y 02482 de 24 de octubre de 1996, por medio de las cuales el SENA le impuso una multa al ISS por el no cumplimiento de la contratación de la cuota de aprendices que le fue señalada en la Resolución núm. 0278 de marzo de 1986, acto éste último que fue inaplicado por considerarlo contrario al artículo 123 de la Constitución Política, con base en los siguientes argumentos:
“Esta resolución olvidó que, de acuerdo con el artículo 40 del Decreto 3130 de 1968, vigente para la época de producción de dicha resolución, “La creación, supresión y fusión de cargos en los establecimientos públicos y en las empresas industriales y comerciales del Estado se hará conforme a sus estatutos. Esta función se cumplirá teniendo en cuenta las normas sobre clasificación y remuneración de empleos vigentes para el organismo y el equilibrio del respectivo presupuesto”. De manera que los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado estaban por obligación legal condicionadas por la clasificación y remuneración de empleos hechos en sus propios estatutos, los que naturalmente les impedían contratar aprendices, en los términos del Código Sustantivo del Trabajo.
“De otra parte, de acuerdo con los términos del artículo 123 constitucional, si los servidores públicos, entendidos como los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, “...ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”, no se observa cómo pueda una empresa industrial y comercial del Estado contratar aprendices, cuyas funciones dependerán de un contrato individual especial de trabajo, cuya finalidad no se ajusta al ejercicio de la función pública.
“Dicha resolución resulta así inaplicable por ser contraria al artículo 123 de la Constitución Política”.
3.- Análisis del caso planteado
Para la Sala no cabe duda sobre la identidad fáctica y correlativamente jurídica del asunto al que se refiere este proceso con el resuelto en la Sentencia anteriormente comentada, sin que la eventual existencia de un recurso extraordinario de Súplica contra ella impida valorar su argumentación, tal como equivocadamente lo invoca la recurrente.
En efecto, tal como se expuso inicialmente, los actos acusados devienen del incumplimiento de la Resolución núm. 171 de Septiembre de 1997, por medio de la cual el SENA le impuso al ISS una cuota para la contratación de aprendices, circunstancia que notoriamente conduce a considerar que igualmente en este caso procede la inaplicación de aquel acto administrativo por ser violatorio del artículo 123 Constitucional, dado que subsisten los mismos supuestos tenidos en cuenta por esta Corporación para tomar la decisión en el fallo acogido como referencia del actual.
Debe reafirmarse que al adoptarse la Constitución de 1991, se consolida el concepto de jerarquización normativa dentro del Ordenamiento Jurídico Colombiano bajo la premisa según la cual toda norma inferior condiciona su validez en tanto encuentre sustento en otra de carácter superior hasta concluir en la Constitución Política, de tal manera que ésta última tendrá aplicación prevalente frente a las otras en caso de presentarse alguna incompatibilidad entre ellas, a voces de los dispuesto por el artículo 4º Constitucional: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”.
Consecuentemente, también se reitera que con el precepto transcrito se amplía el sistema de control constitucional por vía de excepción por cuanto ya no sólo procede la comparación entre la Ley y la Constitución para efectos de determinar la incompatibilidad y la aplicación jerárquica de la norma superior, sino que, además, es pertinente llegar a la misma decisión mediante la comparación de un acto administrativo con el texto constitucional que nos rige. Sobre el particular, esta Corporación sostuvo:
“Puede verse con facilidad que el sistema de control constitucional por vía de excepción se amplió con el nuevo precepto y, por lo tanto, un acto administrativo, que desde luego es norma jurídica, puede ser inaplicado si viola el estatuto constitucional, aunque haya creado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría.
Bajo las premisas precedentes, no resulta nada complejo establecer que en la Resolución núm. 171 del 8 de septiembre de 1997 persisten los mismos vicios argumentados por esta Sección para inaplicar en su momento la Resolución núm. 0278 de 17 de marzo de 1986, e igualmente se mantienen las consideraciones determinantes de la ilegalidad de los actos demandados en los siguientes términos:
Contrario a lo que sostiene la recurrente, para el momento en que fue regulada la cuota de aprendices y luego impuesta la multa que en este caso se controvierte, es evidente que las normas del Código Sustantivo del Trabajo no le eran aplicables al Instituto de Seguros Sociales por cuanto de acuerdo con el artículo 4º de la citada codificación las relaciones de derecho individual del trabajo entre la Administración Pública y los servidores del Estado “...no se rigen por este código sino por los estatutos especiales que posteriormente se dicten”.
De igual manera, es pertinente tener presente que el artículo 3º del mismo Código Sustantivo del Trabajo se refiere a las relaciones jurídicas que se regulan en su contenido y específicamente alude a las de derecho individual del trabajo de carácter particular, dentro de las cuales obviamente quedan contempladas las atinentes al contrato de aprendizaje como una modalidad del contrato de trabajo, y el hecho de que las normas originales en tal sentido fueron derogadas por la ley 188 de 1959, no las excluye del régimen laboral particular, ni mucho menos las tornaba aplicables a los servidores públicos, de tal manera que cuando el artículo 1º del Decreto 2838 de 1960 se refiere a los “... empleadores de todas las actividades ...”, como obligados a contratar aprendices, naturalmente identificó a los empleadores del sector privado y no a los del sector público.
Finalmente, si realmente, como lo anota la recurrente, la Ley 789 de 2002 dirimió la cuestión al establecer que las empresas industriales y comerciales del Estado y las de economía mixta de los diferentes órdenes territoriales estarán obligadas a la vinculación de aprendices en los términos de esa Ley, ello reafirma la posición de esta Sala en el sentido de considerar que para la época de la fijación de la cuota de aprendices y de la imposición de la multa al Instituto de Seguros Sociales tal exigencia no era procedente, como tampoco lo era la decisión sancionatoria controvertida.
En este orden, las razones expuestas son suficientes para inaplicar por inconstitucional la Resolución núm. 171 del 8 de Septiembre de 1997 y consecuentemente confirmar la nulidad de las resoluciones sancionatorias acusadas.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA :
Primero.- CONFÍRMASE la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
Segundo.- Por secretaría, devuélvase la suma depositada para gastos del proceso.
Tercero.- En firme esta decisión y previas las anotaciones de rigor, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
Cuarto.- Se reconoce al abogado Gustavo Giraldo Rodríguez como apoderado del Instituto de Seguros Sociales- ISS, en los términos y para los fines del poder conferido que obra a folio 6 de este cuaderno.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase,
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 22 de abril del 2004.
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Presidente
OLGA I. NAVARRETE BARRERO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
