MEDIDAS CAUTELARES – Objeto / DECRETO DE MEDIDAS CAUTELARES – Función. Protección de los recursos en disputa / COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA PARA ADOPTAR MEDIDAS CAUTELARES – Potestad legal / COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA PARA ADOPTAR MEDIDAS CAUTELARES – Requisitos / JUSTIFICACIÓN DEL DECRETO DE LA MEDIDA CAUTELAR – Razonada / DECRETO DE MEDIDA CAUTELAR – Justificación / MEDIDA DE EMBARGO AJUSTADA A LA LEY – Configuración
Las medidas cautelares constituyen medios procesales que la ley autoriza imponer, encaminados a garantizar que las decisiones judiciales puedan ser cabalmente cumplidas con la materialización de los derechos objeto de controversia entre las partes. En la medida en que los bienes o derechos en disputa, o aquellos que sirven de garantía de cumplimiento de las pretensiones de las partes sean protegidos de su manipulación, distracción o menoscabo durante el trámite del proceso, quienes acuden a la administración de justicia con miras a hacer valer sus derechos obtendrán una decisión judicial efectiva de su protección. (…) Atendiendo a su propósito y función dentro del debate judicial o administrativo, la decisión sobre las medidas cautelares no supone una decisión sobre el fondo de la controversia, sino sobre la protección de los recursos en disputa, cuya disposición debe ser definida en el proceso en el que se adoptan, o bien en otro debate declarativo. Los requisitos y criterios que deben cumplirse para decretar las medidas cautelares autorizadas por la ley no son los mismos relativos al fondo de la controversia, por lo que el análisis de su procedencia no debe detenerse en los asuntos de fondo, sino en la razonabilidad y pertinencia de su decreto con miras a la salvaguarda del derecho en discusión. (…) La Constitución Política (art. 189 num. 24) le otorga al presidente de la República la función de ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora, y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público, de acuerdo con los objetivos y criterios señalados en la ley. Conforme al artículo 335 de la Carta, tales actividades son de interés público y solo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, y estarán sometidas a la intervención del Gobierno en los términos señalados por esta. La función de inspección, vigilancia y control de la actividad financiera y bursátil se lleva a cabo actualmente por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia, entidad resultante de la fusión de la Superintendencia Bancaria de Colombia y la Superintendencia de Valores, conforme los criterios y objetivos dispuestos en la Ley 964 del 8 de julio de 2005. (…) La misma ley, en su artículo 6, contempla la posibilidad de que la Superintendencia de Valores (hoy Financiera) acuda a la imposición de las medidas cautelares establecidas en la ley procesal civil para el cumplimiento de sus objetivos. (…) Conforme esta norma, es claro para la Sala que la Superintendencia Financiera cuenta con la expresa potestad legal de decretar medidas cautelares en las actuaciones administrativas adelantadas en desarrollo de sus funciones, incluyendo el embargo de sumas de dinero depositadas en cuentas bancarias, siempre que (i) estén dirigidas a salvaguardar o proteger recursos en poder de la entidad investigada (ii) que la entidad investigada sea de aquellas sujetas a la inspección y vigilancia permanente de la Superintendencia, y (iii) que existan motivos razonables para considerar que dichos activos se encuentran en riesgo, y que en caso de verificarse el mismo, se puede afectar el interés de los inversionistas. (…) Por todo lo anterior, la Sala observa que los motivos aducidos por la Superintendencia Financiera para el decreto y la práctica del embargo contenido en los actos demandados son ciertos, y constituyen motivos razonables para justificar la procedencia de la misma, en aras de garantizar que los eventuales perjuicios causados a inversionistas colombianos puedan ser reparados, por lo que los actos que decretaron y confirmaron la medida de embargo se ajustan a la ley. La Sala considera que el hecho de que exista por lo menos un proceso judicial de responsabilidad civil en contra de la demandante, iniciado por uno de sus inversionistas ante el Juzgado 31 Civil del Circuito de Bogotá, da lugar por sí mismo a descartar la afirmación de la demandante relativo a la improcedencia de la medida cautelar, por que quienes reclaman perjuicios no tienen la calidad de inversionistas o clientes de Stanford S.A. Es claro en este caso que sí hay reclamos formales contra la demandante por quien alega tener la calidad de inversionista de la misma, lo que lleva a considerar que se encuentra cumplida tal condición señalada en la norma para la procedencia de la medida cautelar. Con todo, la Sala estima que la procedencia de la medida cautelar no puede desestimarse con base en una lectura restrictiva de los intereses protegidos por la práctica de tales medidas, como la propuesta por la demandante a lo largo del proceso. Si bien puede discutirse el grado de responsabilidad frente a quien califica como “cliente” y no como “inversionista” de la entidad –cuestión ajena a la presente controversia, como ya se explicó-, el propósito de las medidas cautelares como herramientas para minimizar el riesgo de afectación o de perjuicios por parte de quienes participan del mercado financiero, y de lograr una mayor confianza del público en tal mercado, justifica considerar como dignos de protección mediante medidas cautelares a quienes plantean ante la autoridad de inspección y vigilancia del mercado financiero inquietudes fundadas sobre una eventual afectación de una inversión impulsada o promovida por la demandante. (…) Por último, la Sala considera que no hay lugar a desestimar la medida cautelar impuesta por la demanda por su indefinición temporal, o por la posibilidad de que se encuentre sujeta a la interposición de demandas contra Stanford S.A. en cualquier momento futuro. Es claro que los perjuicios que eventualmente pueden ser reparados con los recursos embargados deben ser definidos en procesos judiciales ciertos en curso, por lo que es claro que el mantenimiento de la medida cautelar está atado a la solución de los mismos. Por todo lo anterior, la Sala concluye que la medida cautelar adoptada por la Superintendencia Financiera en los actos demandados se decretó conforme a lo dispuesto en la ley sobre su procedencia, en tanto se cumplen los requisitos para ello, y conforme a los propósitos de las medidas cautelares y a los objetivos de la función de la entidad demandada, en relación con la transparencia, la seguridad y la confianza del público en el funcionamiento del mercado financiero y sus instituciones, por lo que confirmará la sentencia apelada.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA - ARTÍCULO 189 NUM. 24 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 335 / LEY 964 DE 2005 – ARTÍCULO 8
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA
Bogotá, D. C., doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00357-01(23591)
Actor: STANFORD S.A. COMISIONISTA DE BOLSA
Demandado: SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante contra la sentencia del 31 de enero de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda1.
ANTECEDENTES
Stanford S.A. Comisionista de Bolsa era una sociedad comisionista de bolsa de valores vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, que hacía parte del Stanford Financial Group como filial de Stanford Trust Company2. Como comisionista de bolsa, se encontraba autorizada para realizar actividades de asesoría en el mercado de valores, administración de valores, operaciones por cuenta propia, operaciones en el mercado cambiario, y actividades de corretaje y corresponsalía en el mercado colombiano.
El 7 de junio de 2007, mediante Oficio 2007017551-002-000, la Superintendencia Financiera autorizó a Stanford S.A. Comisionista de Bolsa a celebrar un contrato de corresponsalía con Stanford International Bank Limited, sociedad domiciliada en St. Johns (Antigua y Barbuda) y parte del Grupo Financiero Stanford, con el fin de efectuar actividades de promoción y publicidad en Colombia de certificados de depósito y otros productos y servicios financieros del banco contratante3.
1 Folio 740, c. p. 2.
2 Folios 28 y 29, c. p. 1.; folios 2 a 4, c. 1 exp. admo.
3 Folios 30 al 54, c. p. 1.
El 17 de febrero de 2009, la sociedad demandante suspendió la realización de operaciones4 como consecuencia del proceso judicial iniciado por la Comisión de Valores de los Estados Unidos de América (SEC) contra Stanford International Bank Limited, el señor Robert Allan Stanford y otras empresas del mismo grupo, por fraude y violaciones a la legislación de valores5. En dicho proceso judicial se dictaron medidas encaminadas a recuperar los activos de propiedad y control de las personas y compañías demandadas6. En la misma fecha, la Superintendencia Financiera de Colombia avaló la suspensión de las operaciones de la demandante en el mercado de valores7.
En febrero y marzo de 2009, la Superintendencia Financiera recibió múltiples quejas de inversionistas en los certificados de depósito promocionados por la sociedad demandante en su calidad de corresponsal, debido al temor de incumplimiento de los pagos pactados8.
El 27 de mayo de 2009, varios inversionistas iniciaron ante la jurisdicción civil una acción de grupo, encaminada a determinar la responsabilidad civil de Stanford S.A. Comisionista de Bolsa, derivada de haber promocionado servicios y productos de Stanford International Bank Limited en virtud del contrato de corresponsalía mencionado9. Igualmente, se inició un proceso de responsabilidad civil contractual contra Stanford S.A., en el que uno de sus clientes reclama los perjuicios derivados de la suspensión de sus operaciones10.
El 23 de junio de 2009, la Superintendencia Financiera de Colombia expidió la Resolución 900 de 2009, mediante la cual decretó el embargo de los dineros depositados en cuentas de ahorros que estuvieran a nombre de Stanford S.A. en el Banco de Occidente, limitado a la suma de $14.211´064.861,02. La misma resolución dispuso que tal medida cautelar estaría vigente hasta tanto se decretara el embargo por parte de un juez, con ocasión de los procesos judiciales que se adelantasen contra la demandante11.
Contra esta decisión, la demandante presentó los recursos de reposición y en subsidio apelación, solicitando su revocatoria integral, los cuales fueron resueltos por las resoluciones 1434 del 21 de septiembre de 200912 y 2067 del 31 de diciembre de 200913, respectivamente, que negaron lo solicitado, y confirmaron en su totalidad la Resolución 900 de 2009 arriba mencionada.
4 Folio 629, c. a. 6.
5 Folios 59 a 93, c.a. 4.
6 Folios 128 a 136, c. a. 4.
7 Folios 632 y 633, c. a. 6.
8 Cuad. ant. números 1, 2, y 3.
9 Folios 55 a 84, c. p. 1.
10 Proceso ordinario declarativo de Luis A. Lombana N. vs. Stanford S.A. Comisionista de Bolsa, ante el Juzgado 31 Civil del Circuito de Bogotá, exp. 2009-0447 (en cuaderno anexo).
11 Folios 85 a 94, c. p. 1.
12 Folios 96 al 121, c. p. 1.
13 Folios123 al 150, c. p. 1.
DEMANDA
Pretensiones
La sociedad Stanford S.A. Comisionista de Bolsa, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó que se efectuaran mediante sentencia las siguientes declaraciones y condenas14:
“PRIMERA.- Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: a) Resolución No. 0900 de Junio 23 de 2009, proferida por el Señor Superintendente Delegado para Intermediarios de Valores y Otros Agentes, b) Resolución No. 1434 de Septiembre 21 de 2009 proferida por el Señor Superintendente Delegado para Intermediarios de Valores y Otros Agentes, y c) Resolución No. 2067 de diciembre 31 de 2009 proferida por el Señor Superintendente Financiero, por medio de las cuales se decreta una medida cautelar consistente en el embargo de los dineros de propiedad de la demandante depositados en sus cuentas bancarias, limitando la medida a la suma de catorce mil doscientos once millones sesenta y cuatro mil ochocientos sesenta y un pesos con 02/100 ($14.211´064.861,02), y se resuelven los recursos de reposición y apelación oportunamente interpuestos.
SEGUNDA.- Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad demandada, a reconocer y pagar a favor de la demandante los perjuicios económicos causados con la ejecución de la medida cautelar anulada, de acuerdo a lo que resulte probado en el proceso, consistentes en el reintegro de los fondos inmovilizdos a la actora debidamente actualizados a valor presente, al igual que los rendimientos financieros que dicha suma hubiesen [sic] producido entre el momento de la retención y la fecha en que sean reintegrados, y los restantes perjuicios pecuniarios causados entre ellos los costos en que ha incurrido y seguirá incurriendo la sociedad STANFORD S.A. SCB, al no haber podido efectuar la liquidación de la misma.
TERCERA.- A la sentencia se dará cumplimiento en los términos señalados en los artículos 176 y 177 del C.C.A.”.
Normas violadas
La demandante invocó como normas violadas los artículos 1, 2, 6, 13, 23, 29, 30, 58,
83, 84, 90, 209, 333, 365 y 366 de la Constitución Política; 2, 3, 38, 69, 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo; los numerales 7 y 9 inciso 2º. del artículo 8 del Decreto 2558 de 2007; 513 y 690 del Código de Procedimiento Civil; 6 literal d) de la Ley 964 de 2005; 236 numerales 4 y 5 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y los artículos 225 y siguientes del Código de Comercio.
Concepto de la violación Falsa motivación
Para la sociedad demandante, la actuación de la Superintendencia Financiera adolece
de falsa motivación, pues impuso una medida cautelar de embargo sobre dineros de su propiedad sin que se dieran los presupuestos legales para ello. Según el artículo 6 literal d) de la Ley 964 de 2005, la Superintendencia puede decretar medidas cautelares sobre sociedades investigadas cuando se considera que los activos de los inversionistas (no los propios de la sociedad comisionista) se encuentran en riesgo. Por tanto, tales medidas no podían recaer sobre recursos propios de la sociedad.
14 Folios 1 y 2, c. p.
La demandante no administraba recursos de terceros desde febrero de 2009, pues desde entonces se encontraba inactiva por la suspensión de sus operaciones. Además, los recursos de terceros fueron devueltos a estos, o entregados a otros administradores de recursos, por lo que no había lugar a embargar los recursos propios de la sociedad demandante.
La Superintendencia tomó la decisión de embargar con el fin de proteger los intereses de los inversionistas de la comisionista que pudieran verse afectados con decisiones de la propia compañía, o de autoridades extranjeras, a pesar de que la posible disolución de la compañía estaría en manos de la misma Superintendencia, pues la eventual liquidación voluntaria de Stanford S.A. debe ser autorizada por esta, según el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Por otra parte, Stanford nunca fue parte en los negocios realizados entre los reclamantes y las entidades extranjeras receptoras de la inversión: En virtud del contrato de corresponsalía, la participación de Stanford en estos negocios se limitaba a la promoción de productos y asesoría sobre los mismos, por lo que no cabe tener a los reclamantes como inversionistas de Stanford S.A. El vínculo de inversionista se dio entre estos y la entidad extranjera receptora de la inversión que recibe los recursos, y es por tanto esa entidad receptora de recursos la que debe responder por su reembolso.
La relación entre Stanford S.A. y los clientes asesorados no es de carácter contractual, pues entre ambos no hay contrato alguno. El deber especial de asesoría como corresponsal es de origen legal y no contractual. Además, el Decreto 2558 de 2007 establece que los corresponsales de entidades extranjeras no pueden obligarse directa ni indirectamente en las operaciones que promueve, por lo que no puede afirmarse que el residente en Colombia se convierte en cliente del corresponsal. Por tanto, la Superintendencia adoptó una medida cautelar sin fundamento legal, pues se estableció para proteger a un grupo de personas que no son acreedores ciertos de Stanford.
Violación del derecho al debido proceso
La sociedad demandante no fue investigada formalmente por la Superintendencia, por lo que no cabía imponer una medida cautelar que la ley solo autoriza imponer a sociedades inverstigadas. Si bien la Superintendencia requirió a la demandante sobre los contratos de corresponsalía celebrados, y efectuó seguimiento al cumplimiento de los compromisos pendientes de Stanford, lo hizo en el marco de sus funciones de supervisión, que no son las mismas de una investigación formal.
El decreto de la medida cautelar contenida en los actos demandados viola el derecho al debido proceso, pues se estableció “hasta tanto un Juez de la República decrete el embargo de tales recursos”, lo cual la hace indeterminada. Además, la medida resulta improcedente, en tanto el Código de Procedimiento Civil solo contempla medidas cautelares en procesos que versen sobre derechos reales; tanto así, que tal medida fue negada en el trámite de la acción de grupo por el Tribunal Superior de Bogotá en decisión de segunda instancia.
Violación de normas sobre liquidación voluntaria de sociedades
Debido a su situación, Stanford optó por su liquidación en forma voluntaria, para lo cual debe seguirse un procedimiento reglado en el Código de Comercio, y que es obligatorio tanto para particulares como para las autoridades. Las expectativas de unos eventuales demandantes no pueden privilegiarse mediante medidas como las tomadas por la Superintendencia, por fuera del proceso de liquidación y en perjuicio de otros acreedores de la sociedad y de sus accionistas.
Al impedirse la liquidación voluntaria de la sociedad, la Superintendencia le impuso a la demandante y a sus accionistas cargas y perjuicios que no debía soportar, pues debe incurrir en costos de manera indefinida, que no existirían de haber culminado su proceso de liquidación. Así, Stanford debe mantener los costos de funcionamiento propios de una sociedad que no ejerce ninguna actividad comercial, pero que sí debe pagar impuestos sobre unos recursos (los embargados) de los que no puede disponer.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La Superintendencia Financiera de Colombia se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos15:
El embargo decretado en los actos demandados fue producto de una actuación plenamente legal, adelantada con base en el artículo 6 de la Ley 964 de 2005, como medida preventiva para mitigar los eventuales perjuicios de los clientes de las entidades vigiladas. La decisión fue tomada en virtud de quejas interpuestas por clientes de la demandante ante la Superintendencia, en relación con los contratos de corresponsalía celebrados por Stanford con otras compañías de su grupo económico, y teniendo en cuenta la interposición de una acción de grupo, en la que varios inversionistas de la misma reclaman los perjuicios derivados de la promoción y recomendación de Stanford para adquirir los certificados de depósito emitidos por Stanford International Bank.
La medida cautelar respondió también a la necesidad de proteger a los inversionistas de los efectos de una eventual liquidación de la sociedad, derivada de la imposibilidad de continuar desarrollando su objeto como consecuencia de la suspensión de sus operaciones (art. 218 num. 2 C.Co.), así como de las eventuales decisiones de autoridades extranjeras contra la sociedad controlante de la demandante. La medida de embargo adoptada era el mecanismo más eficaz para salvaguardar los intereses de los reclamantes de perjuicios, que ya habían iniciado acciones judiciales con ese propósito.
La actuación administrativa adelantada por la Superintendencia en virtud de las quejas recibidas por algunos usuarios muestra que esta entidad sí inició contra Stanford una investigación administrativa sobre hechos que comprometían recursos de varios de sus clientes. Tal investigación se adelantó conforme con el procedimiento legal establecido para ello, por lo que no se violó el derecho al debido proceso de la demandante.
15 Folios 304 a 386, c. p. 1.
El artículo 6 de la Ley 964 de 2005 permite decretar una medida cautelar sobre cualquier activo en poder de la investigada, bien sea propio o de terceros, por lo que el embargo de recursos propios de Stanford tiene pleno respaldo legal.
Si bien entre el inversionista y la sociedad extranjera surge un vínculo contractual, entre la comisionista de bolsa colombiana y el residente nacional surge una obligación de asesoría que tiene un origen contractual, en tanto está determinada por la existencia de un contrato de corresponsalía con la sociedad extranjera. Además, el vínculo o deber de asesoría a cargo de Stanford da lugar a tener a los inversionistas asesorados como clientes de la comisionista, según lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto 2558 de 2007. La calidad de cliente no deviene necesariamente de la entrega de recursos para administración o inversión, sino de la existencia de un nexo legal o contractual entre una persona y la entidad vigilada, como ocurrió en este caso.
Coadyuvancia
Mediante apoderado judicial, un grupo de diez ciudadanos, demandantes dentro de la acción de grupo que se tramita ante la jurisdicción civil contra Stanford S.A., coadyuvó la defensa de la legalidad de los actos demandados expedidos por la Superintendencia Financiera, adhiriéndose a los términos de la contestación de la demanda16.
En su intervención, sostuvieron que la ley crea una obligación en cabeza de la Superintendencia de proteger las inversiones que los colombianos hagan en entidades extranjeras a través de agentes intermediarios en el mercado colombiano. En este caso, dicho vínculo surgió desde el momento en que no se liquidaron las inversiones en certificados de depósito promocionados por Stanford S.A., y suscritos por los demandantes de la acción de grupo. Los recursos comprometidos fueron invertidos por ciudadanos colombianos en virtud de los servicios de asesoría prestados por una comisionista de valores registrada en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios, y por lo tanto, agente vigilada del mercado de valores colombiano.
Añadieron que la medida cautelar practicada por la Superintendencia Financiera puede ser el único medio de garantizar el pago de las pretensiones de los coadyuvantes, en caso de que Stanford sea condenada a ello. Como la disolución de esta sociedad fue autorizada, su patrimonio puede diluirse o reintegrarse a sus controlantes extranjeras, por lo que hay un riesgo de que una vez terminado el trámite de la acción de grupo, no haya activos que garanticen el pago de una eventual condena a cargo de Stanford S.A.
La medida cautelar cuestionada es procedente, y fue decretada ante el pleno cumplimiento de los requisitos para ello, según el artículo 6 de la Ley 964 de 2005, y con ella no se le causa un perjuicio cierto a la demandante, dado el carácter preventivo de las medidas cautelares. Además, su práctica está plenamente justificada dentro de cualquier proceso judicial, en la medida en que garantiza el pago a los accionantes en caso de condena.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de de Cundinamarca, Sección Primera Subsección B negó las pretensiones de la demanda. Las razones de la decisión se resumen así17:
16 Folios 621 a 656, c. p. 2.
17 Folios 278 al 300, c. p.
Conforme a la ley, la Superintendencia Financiera tiene potestad para decretar las medidas cautelares contempladas en el Código de Procedimiento Civil, orientadas a mitigar situaciones que puedan afectar el mercado financiero. Para tales efectos, la ley no diferencia entre los recursos propios de las entidades vigiladas y los dineros de terceros inversionistas o clientes, por lo que tales medidas pueden decretarse sobre cualquier activo en poder de la sociedad investigada.
En este caso, en virtud del contrato de corresponsalía, la demandante cuenta con obligaciones de información y asesoría frente a los residentes colombianos que son inherentes a tal contrato, por lo que existe una relación contractual con estos, a título de corresponsal, al punto que, de no existir tal vínculo, la sociedad corresponsal no estaría sometida a la inspección, vigilancia y control por parte de la Superintendencia Financiera.
Según las pruebas que obran en el expediente, la situación de Stanford según las quejas recibidas por la demandada permitían inferir válidamente que los recursos invertidos por residentes colombianos en los certificados de depósito promocionados por Stanford S.A. estaban en riesgo, y justificaban la adopción de la medida cautelar contenida en los actos demandados.
Para el Tribunal, no se violó el derecho al debido proceso de la demandante, en la medida en que sí fue investigada, como consecuencia de las quejas presentadas por algunos adquirentes de los instrumentos financieros promocionados por la misma. No era necesario que la Superintendencia expidiera un acto en el que se indicara expresamente que se había iniciado una investigación, teniendo en cuenta que previamente se habían enviado requerimientos a esta sociedad para determinar si había lugar a abrir una investigación de carácter sancionatorio. Además, la demandante contó con la posibilidad de adoptar una garantía diferente al embargo ordenado por la Superintendencia para cubrir las reclamaciones de los inversionistas.
La imposición de la medida cautelar hasta tanto un juez no decidiera el embargo no es indefinida, pues el embargo tiene un límite temporal cierto, dada la certeza de la existencia de procesos judiciales instaurados en contra de Stanford S.A., en los cuales deberá tomarse una decisión sobre el pago de los perjuicios reclamados por los demandantes de Stanford.
No se violaron las normas sobre liquidación voluntaria de sociedades, en tanto se afirma que finalmente la Superintendencia aprobó la disolución anticipada de la sociedad. Tampoco se privilegiaron simples expectativas de unos eventuales demandantes de Stanford S.A., pues la Superintendencia podía y debía decretar las medidas cautelares cuestionadas, en razón a las circunstancias fácticas y jurídicas que dieron lugar a su adopción.
RECURSO DE APELACIÓN
La parte demandante apeló con fundamento en los siguientes argumentos 18:
18 Folios 742 al 748, c. p. 2.
El Tribunal no apreció correctamente las pruebas que demuestran que no hay un vínculo contractual entre la demandante y quienes pretenden la reparación de perjuicios mediante una acción de grupo, así como la inexistencia de obligaciones pendientes a cargo de Stanford S.A. derivadas de su actividad.
Por otra parte, la sentencia apelada parte de una interpretación equivocada del artículo 6 de la Ley 964 de 2005 y del Decreto 4327 de 2005, pues estas normas solo autorizan el decreto de medidas cautelares cuando pueden verse afectados los intereses de los inversionistas, y no los intereses de cualquier persona. Los activos de los inversionistas de Stanford ya habían sido devueltos, y para el momento del embargo no quedaban obligaciones pendientes con terceros , lo cual hacía improcedente el embargo de recursos propios de la demandante.
Se insiste en que no hay un vínculo contractual entre la sociedad comisionista de bolsa como corresponsal, y los terceros que invirtieron en Stanford International Bank. Así lo reconocieron los propios demandantes en acción de grupo, al solicitar en su demanda que se declare la responsabilidad civil extracontractual de Stanford S.A.
La sentencia apelada le da la calidad de inversionistas a los demandantes en la acción de grupo y en el proceso ordinario, a pesar de que ellos no estaban vinculados ni directa ni indirectamente a Stanford S.A., por lo que no pueden tenerse como clientes de la misma. Stanford se limitó a darles información, para que ellos decidieran si se vinculaban contractualmente con un tercero, del cual Stanford no era ni representante ni intermediario. La demandante cumplió con sus deberes de información frente a terceros, sin que tomara parte en tales negocios como representante o apoderado, o en cualquier otra modalidad de la que derivara responsabilidad frente a los terceros que recibieron asesoría.
No hay prueba de que la demandante haya sido formalmente investigada por la Superintendencia, ni de que se le haya proferido un pliego de cargos o impuesto una sanción. Por tanto, no le eran aplicables las medidas cautelares que solo se pueden imponer a sociedades investigadas.
Por último, insistió en que la medida cautelar impuesta en los actos demandados es indefinida, en la medida en que se deja abierta la posibilidad de que se decrete el embargo en cualquier futuro proceso judicial contra la demandante.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
En esta etapa, la demandante retomó los argumentos en la demanda y en el recurso de apelación19.
La demandada reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda20.
Por su parte, los coadyuvantes reiteraron lo expuesto en su intervención21.
19 Folios 24 a 43, c. p. 3.
20 Folios 44 a 58, c. p. 3.
21 Folios 64 a 91, c. p. 3.
MINISTERIO PÚBLICO
El Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala juzgar la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales la Superintendencia Financiera decretó el embargo de dineros depositados en cuentas de ahorros a nombre de Stanford S.A.
En concreto, deberá examinar si se verificaron los supuestos establecidos en la ley para decretar la medida cautelar consignada en tales actos. Para ello, la Sala examinará la competencia de la Superintendencia Financiera para decretar medidas cautelares y los requisitos de su procedencia, teniendo en cuenta además el propósito o función de las medidas cautelares como institución procesal.
Medidas cautelares. Objeto y alcance del juicio de legalidad sobre su decreto y práctica
Las medidas cautelares constituyen medios procesales que la ley autoriza imponer, encaminados a garantizar que las decisiones judiciales puedan ser cabalmente cumplidas con la materialización de los derechos objeto de controversia entre las partes. En la medida en que los bienes o derechos en disputa, o aquellos que sirven de garantía de cumplimiento de las pretensiones de las partes sean protegidos de su manipulación, distracción o menoscabo durante el trámite del proceso, quienes acuden a la administración de justicia con miras a hacer valer sus derechos obtendrán una decisión judicial efectiva de su protección. Así lo señaló la Corte Constitucional22:
“4- La Constitución pretende asegurar una administración de justicia diligente y eficaz (CP art. 228). Y no podía ser de otra forma pues el Estado de derecho supone una pronta y cumplida justicia. Esto significa no sólo que los jueces deben adoptar sus decisiones en los términos establecidos por la ley, sino que, además, sus decisiones deben ser ejecutadas y cumplidas, ya que poco sentido tendría que los jueces resolvieran las controversias, pero sus decisiones resultaran inocuas en la práctica, al no poder ser materialmente ejecutadas. Ahora bien, el inevitable tiempo que dura un proceso puede a veces provocar daños irreversibles, o difícilmente reparables, en el derecho pretendido por un demandante. Es entonces necesario que el ordenamiento establezca dispositivos para prevenir esas afectaciones al bien o derecho controvertido, a fin de evitar que la decisión judicial sea vana. Y tales son precisamente las medidas cautelares, que son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso. De esa manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada. Por ello esta Corporación señaló, en casos anteriores, que estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la decisión que se adopte, porque los fallos serían ilusorios si la ley no estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la destrucción o afectación del derecho controvertido.
22 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-490 del 4 de mayo de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
De otro lado, la Carta busca asegurar un acceso efectivo e igual a todas las personas a la justicia (CP art. 229), y es obvio que ese acceso no debe ser puramente formal. Las personas tienen entonces derecho a que el ordenamiento establezca mecanismos para asegurar la efectividad de las decisiones judiciales que les son favorables. La tutela cautelar constituye entonces una parte integrante del contenido constitucionalmente protegido del derecho a acceder a la justicia, no sólo porque garantiza la efectividad de las sentencias, sino además porque contribuye a un mayor equilibrio procesal, en la medida en que asegura que quien acuda a la justicia mantenga, en el desarrollo del proceso, un estado de cosas semejante al que existía cuando recurrió a los jueces”.
En el mismo sentido, el Código General del Proceso reitera el propósito de la imposición de medidas cautelares en procesos declarativos, al señalar en su artículo 690 que el juez puede imponer en tales procesos como medidas cautelares la inscripción de la demanda, o “…cualquiera otra medida que el juez encuentre razonable para la protección del derecho objeto del litigio, impedir su infracción o evitar las consecuencias derivadas de la misma, prevenir daños, hacer cesar los que se hubieren causado o asegurar la efectividad de la pretensión”.
Atendiendo a su propósito y función dentro del debate judicial o administrativo, la decisión sobre las medidas cautelares no supone una decisión sobre el fondo de la controversia, sino sobre la protección de los recursos en disputa, cuya disposición debe ser definida en el proceso en el que se adoptan, o bien en otro debate declarativo. Los requisitos y criterios que deben cumplirse para decretar las medidas cautelares autorizadas por la ley no son los mismos relativos al fondo de la controversia, por lo que el análisis de su procedencia no debe detenerse en los asuntos de fondo, sino en la razonabilidad y pertinencia de su decreto con miras a la salvaguarda del derecho en discusión.
Es claro que en este proceso no se juzga si la demandante fue responsable o no de los perjuicios reclamados por quienes acudieron a la justicia mediante la acción de grupo, o a través de otros procesos ante la jurisdicción civil, sino que se debate si había lugar a considerar que había un grado de riesgo razonable de que, en caso de que tal responsabilidad fuese decidida por los jueces de tales causas, no hubiere forma de reparar a los afectados, de tal manera que se justificaba tomar medidas dirigidas a disminuir en lo posible tal riesgo mediante el decreto de la medida cautelar de embargo de recursos en poder de la sociedad demandante.
Por lo anterior, la Sala estima que no hay lugar a ocuparse de la existencia de un vínculo jurídico entre la demandante y quienes acudieron a Stanford S.A. para obtener asesoría sobre productos financieros, o, de existir, sobre la calidad contractual o extracontractual del mismo. La existencia de tal vínculo o su calificación jurídica resultan asuntos ajenos al debate sobre la legalidad de la medida de embargo practicada por la Superintendencia, pues se refieren al punto específico de la responsabilidad de la demandante derivada de las gestiones realizadas, y no al de la pertinencia y fundamento legal de las medidas adoptadas para minimizar los eventuales perjuicios que se hayan causado en desarrollo de tales gestiones, que es el objeto del presente debate.
Así, la Sala se separa de la sentencia apelada en este punto, por considerar que no hay lugar a examinar aquí el carácter contractual o extracontractual de la eventual responsabilidad de Stanford S.A., comoquiera que ello hace parte del debate material sobre tal responsabilidad, y no del juicio sobre la legalidad del embargo decidido en los actos demandados.
No obstante, lo anterior no da lugar a revocar la sentencia apelada, precisamente en la medida en que el debate sobre el eventual vínculo jurídico entre Stanford y los inversionistas colombianos no hace parte del examen de legalidad sobre el embargo practicado. Conforme lo anterior, prosigue la Sala a efectuar el análisis sobre la verificación de los requisitos legales para su procedencia.
Competencia de la Superintendencia Financiera para adoptar medidas cautelares
La Constitución Política (art. 189 num. 24) le otorga al presidente de la República la función de ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora, y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público, de acuerdo con los objetivos y criterios señalados en la ley. Conforme al artículo 335 de la Carta, tales actividades son de interés público y solo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, y estarán sometidas a la intervención del Gobierno en los términos señalados por esta.
La función de inspección, vigilancia y control de la actividad financiera y bursátil se lleva a cabo actualmente por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia, entidad resultante de la fusión de la Superintendencia Bancaria de Colombia y la Superintendencia de Valores23, conforme los criterios y objetivos dispuestos en la Ley 964 del 8 de julio de 2005.
La ley citada establece los objetivos que deben guiar al Gobierno en el ejercicio de esta función, dentro de los cuales se contempla expresamente la prevención del riesgo en el mercado de valores, así como la promoción de la transparencia y la confianza del público en el mercado. Dice el artículo 1.º de la mencionada ley:
“Artículo 1º.Objetivos y criterios de la intervención. El Gobierno Nacional ejercerá la intervención en las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante valores, con sujeción a los siguientes objetivos y criterios:
a) Objetivos de la intervención:
- Proteger los derechos de los inversionistas.
- Promover el desarrollo y la eficiencia del mercado de valores.
- Prevenir y manejar el riesgo sistémico del mercado de valores.
- Preservar el buen funcionamiento, la equidad, la transparencia, la disciplina y la integridad del mercado de valores y, en general, la confianza del público en el mismo”.
(Subraya la Sala)
La misma ley, en su artículo 6, contempla la posibilidad de que la Superintendencia de Valores (hoy Financiera) acuda a la imposición de las medidas cautelares establecidas en la ley procesal civil para el cumplimiento de sus objetivos. Dice esta norma:
“Artículo 6º.Funciones adicionales de la Superintendencia de Valores.
23 Art. 1º. Dec. 4327 del 25 de nov. de 2005.
La Superintendencia de Valores tendrá, en adición a las funciones que actualmente le han sido asignadas, las siguientes:
(…)
d) Imponer las medidas cautelares establecidas en el Código de Procedimiento Civil y las demás medidas preventivas establecidas en la presente ley y en las normas que la desarrollen, complementen o modifiquen dirigidas a salvaguardar los valores, instrumentos financieros, recursos administrados y, en general, los activos que estén en poder de personas investigadas, cuando existan motivos que razonablemente permitan inferir que dichos activos se encuentran en riesgo y que se puede afectar el interés de los inversionistas. Estas medidas incluyen la de ordenar la entrega temporal de los respectivos activos a un administrador profesional, en condiciones similares a las prevalecientes en el mercado.
La función prevista en el presente literal únicamente se podrá ejercer frente a las entidades sujetas a la inspección y vigilancia permanente de la Superintendencia de Valores.
(…)”
(Subraya la Sala)
Conforme esta norma, es claro para la Sala que la Superintendencia Financiera cuenta con la expresa potestad legal de decretar medidas cautelares en las actuaciones administrativas adelantadas en desarrollo de sus funciones, incluyendo el embargo de sumas de dinero depositadas en cuentas bancarias, siempre que (i) estén dirigidas a salvaguardar o proteger recursos en poder de la entidad investigada (ii) que la entidad investigada sea de aquellas sujetas a la inspección y vigilancia permanente de la Superintendencia, y (iii) que existan motivos razonables para considerar que dichos activos se encuentran en riesgo, y que en caso de verificarse el mismo, se puede afectar el interés de los inversionistas.
Sobre el cumplimiento de estos requisitos en este caso, se tiene lo siguiente:
La medida cautelar de embargo decretada por la Resolución 900 de 2009 recayó sobre dineros depositados en cuentas de ahorros a nombre de Stanford S.A. en el Banco de Occidente, limitado a la suma de $14.211´064.861,0224. Y como bien lo anotó el Tribunal, el artículo 6 de la Ley 964 de 2005 no limita la procedencia de tal medida cautelar a los bienes de los inversionistas u otros terceros, por lo que nada impide que tal medida cautelar recaiga sobre bienes propios de la entidad que administra recursos de terceros.
Dada la naturaleza transitoria y preventiva de las medidas cautelares, su adopción se encamina a garantizar la reparación de los perjuicios que puedan causarse a personas que pretenden su resarcimiento por parte de quien manejó sus recursos, y cuya responsabilidad deberá ser establecida en los procesos judiciales correspondientes. Más allá de que la entidad demandante no haya desarrollado su actividad en el mercado de valores con posterioridad a la suspensión de sus actividades, con la aquiescencia de la misma Superintendencia Financiera, es claro que el riesgo de que no haya forma de reparar los eventuales perjuicios causados se verá disminuido si quienes tienen derecho a su reparación cuentan con mayores recursos disponibles para ello, aún si tales recursos pertenecen a la demandante, y no a los terceros.
24 Folios 85 a 94, c. p. 1.
La existencia de una mayor garantía de reparación del daño a favor de los eventuales perjudicados mediante la práctica de una medida cautelar sobre bienes propios de la demandante se entiende procedente, en la medida en que se ajusta a los propósitos preventivos de las medidas cautelares, y a la búsqueda de una mayor transparencia del mercado financiero y confianza del público en el funcionamiento del mismo. Por ello, se considera que no hay ilegalidad en el hecho de que el embargo decretado por la Superintendencia Financiera sobre las cuentas bancarias de la demandante haya afectado recursos de la misma demandante.
En cuanto a la calidad de investigada de la sociedad demandante como presupuesto para la procedencia del embargo, la Sala considera que tal calidad se encuentra plenamente acreditada, ya que resulta claro que la demandada inició una indagación sobre Stanford S.A., con ocasión de las quejas y peticiones recibidas por inversionistas y clientes, con miras a determinar el cumplimiento de sus compromisos como agente del mercado financiero. Le asiste razón al Tribunal al considerar que no hacía falta la expedición de un acto administrativo que mencionara expresa y formalmente el inicio de una investigación, no solo por la falta de un mandato formal que así lo exija, sino porque es claro que las gestiones adelantadas por la Superintendencia Financiera constituían una investigación sobre la situación de Stanford. Este reparo de la demandante supondría condicionar el desarrollo de la actividad de inspección y vigilancia de la Superintendencia a un exceso formal innecesario en este caso, máxime cuando la actuación administrativa derivó en una medida cautelar, y no en una medida sancionatoria a cargo de la demandante, cuya imposición requiriera la expedición de un acto previo.
Para el momento de expedición de los actos administrativos objeto de este proceso, la demandante era una sociedad comisionista de bolsa, sometida a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, y autorizada para actuar como tal en el mercado financiero colombiano, como se desprende de los certificados de existencia y representación de la demandante que obran en el expediente25.
De lo anterior resulta claro que la demandante podía ser sujeto de las medidas cautelares adoptadas por la Superintendencia Financiera, en la medida en que su naturaleza jurídica correspondía a la contemplada por la ley relativa a los sujetos pasivos de tales medidas cautelares.
Según se expuso en los actos administrativos y se ha discutido ampliamente en el presente proceso, la Superintendencia adoptó la medida cautelar impugnada por la demandante al considerar que había un riesgo cierto en la situación económica y societaria de Stanford S.A., de la cual podía derivarse perjuicios para los inversionistas, y para las personas que habían adquirido productos financieros de sociedades extranjeras, atendiendo a las sugerencias de su corresponsal en Colombia.
Según los documentos que obra en el expediente, es claro que la demandada recibió varias quejas de inversionistas en los certificados de depósito promocionados por la sociedad demandante en su calidad de corresponsal, desde la misma época en que se conocieron en el mercado las dificultades que atravesaban las empresas del grupo económico al que pertenecía Stanford S.A.26.
25 Folios 28 y 29, c. p. 1.; folios 2 a 4, c. 1 exp. admo.
26 Cuad. ant. números 1, 2, y 3.
Por otra parte, no se discute el hecho de que varios inversionistas iniciaron ante la jurisdicción civil una acción de grupo, encaminada a determinar la responsabilidad civil de Stanford S.A. derivada de su gestión como corresponsal de Stanford International Bank Limited27. Igualmente, consta que se inició por lo menos un proceso de responsabilidad civil contractual contra Stanford S.A., en el que uno de sus clientes reclama los perjuicios derivados de la suspensión de sus operaciones28.
También se ha puesto de presente en esta discusión la existencia de procesos judiciales en foros extranjeros en los cuales se ha discutido la responsabilidad de empresas pertenecientes al mismo grupo económico, y que en los mismos se ha buscado obtener el control de recursos a cargo del grupo económico, con miras a reparar los daños sufridos por quienes confiaron sus recursos a tales empresas. Lo anterior puede llevar a considerar válidamente que no habría lugar a obtener recursos para una eventual reparación de los perjuicios causados a inversionistas colombianos con recursos en el exterior. Además, no consta que los inversionistas colombianos puedan obtener una reparación del daño sufrido mediante la intervención directa en tales procesos.
Adicionalmente, se ha puesto de presente que la suspensión de las actividades de Stanford S.A. en el mercado financiero puede llevar a la liquidación de la sociedad por mandato legal, en la medida en que la imposibilidad de una sociedad de continuar con el desarrollo de su objeto se encuentra expresamente contemplada en el derecho colombiano como causal de liquidación societaria (art. 218 C. Co.). Es claro que ante la eventual desaparición de la persona jurídica que podría ser responsable de un perjuicio, quienes pueden verse afectados por esa entidad se verían forzados a soportar el daño, sin forma de obtener reparación de su causante.
Por todo lo anterior, la Sala observa que los motivos aducidos por la Superintendencia Financiera para el decreto y la práctica del embargo contenido en los actos demandados son ciertos, y constituyen motivos razonables para justificar la procedencia de la misma, en aras de garantizar que los eventuales perjuicios causados a inversionistas colombianos puedan ser reparados, por lo que los actos que decretaron y confirmaron la medida de embargo se ajustan a la ley.
La Sala considera que el hecho de que exista por lo menos un proceso judicial de responsabilidad civil en contra de la demandante, iniciado por uno de sus inversionistas ante el Juzgado 31 Civil del Circuito de Bogotá, da lugar por sí mismo a descartar la afirmación de la demandante relativo a la improcedencia de la medida cautelar, por que quienes reclaman perjuicios no tienen la calidad de inversionistas o clientes de Stanford S.A. Es claro en este caso que sí hay reclamos formales contra la demandante por quien alega tener la calidad de inversionista de la misma, lo que lleva a considerar que se encuentra cumplida tal condición señalada en la norma para la procedencia de la medida cautelar.
27 Folios 55 a 84, c. p. 1.
28 Luis A. Lombana N. vs. Stanford S.A. Comisionista de Bolsa, ante el Juzgado 31 Civil del Circuito de Bogotá, exp. 2009-0447 (en cuaderno anexo).
Con todo, la Sala estima que la procedencia de la medida cautelar no puede desestimarse con base en una lectura restrictiva de los intereses protegidos por la práctica de tales medidas, como la propuesta por la demandante a lo largo del proceso. Si bien puede discutirse el grado de responsabilidad frente a quien califica como “cliente” y no como “inversionista” de la entidad –cuestión ajena a la presente controversia, como ya se explicó-, el propósito de las medidas cautelares como herramientas para minimizar el riesgo de afectación o de perjuicios por parte de quienes participan del mercado financiero, y de lograr una mayor confianza del público en tal mercado, justifica considerar como dignos de protección mediante medidas cautelares a quienes plantean ante la autoridad de inspección y vigilancia del mercado financiero inquietudes fundadas sobre una eventual afectación de una inversión impulsada o promovida por la demandante.
Por ello, más allá de la discusión del alcance de la responsabilidad de Stanford S.A. frente a los inversionistas en productos financieros extranjeros conocidos a través de su función como corresponsal de entidades extranjeras, según se consideren verdaderos “inversionistas” o no, lo cierto es que el objetivo de las medidas cautelares y la función de protección de la confianza del público a cargo de la Superintendencia Financiera, justificaban plenamente tener en cuenta la existencia de reclamantes en acción de grupo como sujetos de protección de las medidas cautelares decretadas en los actos demandados.
Por último, la Sala considera que no hay lugar a desestimar la medida cautelar impuesta por la demanda por su indefinición temporal, o por la posibilidad de que se encuentre sujeta a la interposición de demandas contra Stanford S.A. en cualquier momento futuro. Es claro que los perjuicios que eventualmente pueden ser reparados con los recursos embargados deben ser definidos en procesos judiciales ciertos en curso, por lo que es claro que el mantenimiento de la medida cautelar está atado a la solución de los mismos.
Por todo lo anterior, la Sala concluye que la medida cautelar adoptada por la Superintendencia Financiera en los actos demandados se decretó conforme a lo dispuesto en la ley sobre su procedencia, en tanto se cumplen los requisitos para ello, y conforme a los propósitos de las medidas cautelares y a los objetivos de la función de la entidad demandada, en relación con la transparencia, la seguridad y la confianza del público en el funcionamiento del mercado finnciero y sus instituciones, por lo que confirmará la sentencia apelada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
CONFIRMAR la sentencia apelada por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
(Con firma electrónica)
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Presidenta de la Sala
(Con firma electrónica) (Con firma electrónica)
MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
