Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 3577 de 2026

 

 

Radicación: 54001-23-33-000-2014-00436-01 (3577-2021)

Demandante: Oswaldo Martínez Andrade Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

Radicación: 54001-23-33-000-2014-00436-01 (3577-2021)

Demandante: Oswaldo Martínez Andrade

Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC

Tema: sanción disciplinaria de amonestación escrita. Subtema 1: aceptación de renuncia

Sentencia de segunda instancia

La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado resuelve el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida el 13 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones.

Síntesis del caso

Oswaldo Martínez Andrade demandó la nulidad de los fallos disciplinarios del 7 de abril de 2014, de primera instancia, y del 28 de abril de 2014, de segunda instancia, mediante los cuales el IGAC le impuso sanción disciplinaria de amonestación escrita; así como de la Resolución 0397 del 30 de abril de 2014, por medio de la cual se le aceptó su renuncia al empleo de director territorial de Norte de Santander. Sostuvo que tales decisiones desconocen el ordenamiento jurídico, al considerar que el proceso disciplinario se adelantó con vulneración de las garantías propias del debido proceso y que la renuncia no obedeció a una manifestación de voluntad libre y espontánea, sino que estuvo influida por el trámite sancionatorio y por su estado de salud.

El Tribunal Administrativo de Norte de Santander accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al estimar que los fallos disciplinarios demandados eran contrarios al ordenamiento jurídico, en la medida en que la conducta atribuida al demandante no configuraba falta disciplinaria y las decisiones carecían de motivación suficiente. En consecuencia, declaró la nulidad de la sanción disciplinaria impuesta. No obstante, el tribunal negó las pretensiones dirigidas a obtener la nulidad de la Resolución 0397 del 30 de abril de 2014, al concluir que no se acreditaron vicios del consentimiento en la presentación y aceptación de la renuncia.

El Consejo de Estado confirma la sentencia de primera instancia, al encontrar acreditado que los fallos disciplinarios no se ajustan al ordenamiento jurídico, por cuanto la autoridad disciplinaria no estructuró de manera adecuada la conducta reprochada a Oswaldo Martínez Andrade, y no elaboró adecuadamente el juicio de tipicidad, pues, no ofreció

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una motivación suficiente que permitiera concluir la existencia de responsabilidad disciplinaria. Así mismo, en relación con la Resolución 0397 del 30 de abril de 2014, mediante la cual el IGAC aceptó la renuncia del demandante al empleo de director territorial, la Sala concluye que dicho acto sí se ajusta al ordenamiento jurídico, al no acreditarse vicios del consentimiento que afectaran la manifestación de voluntad del actor.

Antecedentes

La demanda

El 25 de agosto de 2014, Oswaldo Martínez Andrade presentó¹ demanda² de nulidad y restablecimiento del derecho de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos jurídicos que a continuación se exponen.

Pretensiones

Solicitó que se declarara la nulidad de: (i) el fallo disciplinario de primera instancia del 7 de abril de 2014, proferido por la Secretaría General de Control Interno Disciplinario del IGAC, y (ii) el fallo disciplinario de segunda instancia del 28 de abril de 2014, expedido por el director general del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, mediante los cuales fue sancionado dentro del proceso disciplinario verbal 00-1864-13.

También solicitó que se declarara la nulidad de la Resolución 0397 del 30 de abril de 2014, por medio de la cual el director general del IGAC aceptó la renuncia presentada por el demandante al empleo de director territorial de Norte de Santander.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordenara al IGAC a: (i) reintegrarlo, sin que se entienda que existió solución de continuidad, al empleo que desempeñaba al momento de la aceptación de la renuncia o a otro de igual o superior jerarquía; y (ii) pagarle de manera indexada «o actualizada» los salarios, y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha de aceptación de la renuncia y hasta el reintegro efectivo.

Hechos

Oswaldo Martínez Andrade participó en el proceso de selección pública DG/NS-011 abierto el 5 de enero de 2011, con el fin de proveer el empleo de director territorial del IGAC en el departamento de Norte de Santander.

Como resultado de dicho proceso, el gobernador del departamento de Norte de Santander, William Villamizar Laguado, mediante oficio del 7 de junio de 2011, informó al director general del IGAC, Iván Darío Gómez Guzmán, que el demandante había

¹ Según el «acta individual de reparto», visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / archivo zip «ED_ACTUACIONE_54001233300020140043(.ZIP) NROACTUA 2» / archivo pdf

«004ActaReparto.pdf».

²  Visible  a  índice  2  de  Samai  Consejo  de  Estado  54001-23-33-000-2014-00436-01  /  archivo  zip

«ED_ACTUACIONE_54001233300020140043(.ZIP) NROACTUA 2» / archivo pdf «001Demanda.pdf».

obtenido el mayor puntaje en el proceso de selección y que, en consecuencia, lo escogía para ser designado en el referido empleo.

Posteriormente, la coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Gestión del Talento Humano del IGAC, Nelsy Amelia Acuña Alba, mediante oficio del 21 de junio de 2011, comunicó al demandante que, a través de la Resolución 0424 del 15 de junio de 2011, había sido nombrado en el empleo de director territorial, código 0042, grado 07, en la Territorial Norte de Santander.

El demandante tomó posesión del empleo el 23 de junio de 2011, conforme consta en el acta de posesión 029.

Según se relata en la demanda, durante el ejercicio de sus funciones, el demandante fue objeto de una constante persecución laboral por parte del director nacional del IGAC, Juan Antonio Nieto Escalante, manifestada en presiones indebidas, hostigamientos y actuaciones administrativas reiteradas en su contra, y el inicio del proceso disciplinario, todo ello motivado por razones de índole política, al reprocharle no haber accedido a realizar actividades de apoyo o campaña, a favor de un candidato al Senado de la República.

En efecto, a Oswaldo Martínez Andrade, en su condición de director territorial del IGAC, se le inició proceso disciplinario, identificado con el radicado 00-1864-13, adelantado por la Secretaría General de Control Interno Disciplinario de la entidad.

El proceso disciplinario tuvo origen en presuntas irregularidades relacionadas con la recuperación de dineros públicos derivados de contratos celebrados por la entidad, específicamente en lo concerniente a la gestión adelantada por el demandante para obtener el reintegro de unos valores a favor del IGAC por parte de algunos contratistas.

Dentro del trámite disciplinario se le reprochó no haber iniciado de manera oportuna acciones judiciales o extrajudiciales tendientes a lograr la recuperación inmediata de dichos recursos, pese a que había adelantado requerimientos verbales y gestiones administrativas con los contratistas para obtener el reintegro de las sumas adeudadas, y que estas fueron efectivamente canceladas.

En consecuencia, en el auto de citación a audiencia del 25 de noviembre de 2013, se formuló al demandante como cargo único, el haber incurrido a título de culpa grave, en la falta grave de incumplir el primer deber señalado en el numeral 1 del artículo 34³ de la Ley 734 de 2002 y desconocer la prohibición contenida en el numeral 1 del artículo 35⁴ de la referida ley.

³ «Artículo 34. Deberes. Son deberes de todo servidor público: 1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente.».

⁴ «Artículo 35. Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido: 1. Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad,

En el marco del proceso disciplinario adelantado en su contra, se le atribuyó haber incurrido en una falta de diligencia en la administración y control de los recursos públicos asignados a la Dirección Territorial del IGAC de Norte de Santander, al considerar la autoridad disciplinaria que no adelantó de manera oportuna ni eficaz las acciones judiciales y extrajudiciales necesarias para lograr el reintegro inmediato de los dineros pagados indebidamente a algunos contratistas de la entidad. En particular, se le reprochó no haber iniciado mecanismos judiciales o extrajudiciales tendientes a la recuperación de dichos recursos, pese a que estos fueron reintegrados varios meses después de la liquidación de los contratos, circunstancia que, a juicio del ente investigador, evidenciaba el incumplimiento de sus deberes funcionales relacionados con la protección del patrimonio público.

Sostuvo que, conforme a lo expuesto en el proceso disciplinario, la autoridad investigadora consideró que tales gestiones no resultaron eficaces ni idóneas, en tanto los dineros fueron reintegrados varios meses después de la liquidación de los contratos, circunstancia que dio lugar a la formulación de cargos disciplinarios en su contra.

El proceso disciplinario culminó, en primera instancia, con el fallo del 7 de abril de 2014, proferido por la Secretaría General de Control Interno Disciplinario del IGAC, mediante el cual se declaró disciplinariamente responsable al demandante y se le impuso sanción de suspensión del empleo por el término de un mes.

Contra dicha decisión, el demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto en segunda instancia mediante fallo del 28 de abril de 2014, proferido por el director general del IGAC, decisión en la que se modificó la sanción inicialmente impuesta, reduciéndola a una amonestación escrita, la cual fue registrada en su hoja de vida.

El demandante afirmó que el proceso disciplinario se desarrolló de manera paralela a un contexto de presión administrativa y deterioro progresivo de su estado de salud, circunstancias que, incidieron directamente en los acontecimientos posteriores relacionados con su retiro del servicio.

En ese contexto, sostuvo que el 21 de abril de 2014 sufrió una enfermedad cardiovascular, por la cual fue hospitalizado durante 7 días en la Clínica San José de Cúcuta, y quedó bajo controles médicos especializados.

Indicó que, pese a encontrarse en estado de incapacidad médica, fue requerido para atender diligencias y reuniones administrativas, y que dicha situación se dio en un escenario de inminente definición del proceso disciplinario en segunda instancia.

Finalmente, manifestó que, como consecuencia directa del proceso disciplinario, del deterioro de su salud y de las presiones administrativas a las que fue sometido, fue constreñido a presentar renuncia al empleo de director territorial del IGAC, la cual fue

los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo.

aceptada mediante la Resolución 0397 del 30 de abril de 2014, con efectos a partir del 20 de mayo de 2014.

Normas violadas y concepto de violación

Oswaldo Martínez Andrade citó como normas violadas las siguientes: los artículos 1, 2, 4, 6, 25, 29, 53, 123 y 124 de la Constitución Política; los artículos 1, 2, 6, 8, 10, 11 y

35 de la Ley 599 de 2000; los artículos 2, 36 y 66 del Código Contencioso Administrativo;

los artículos 235, 236, 237 y 239 del Decreto 1222 de 1986; los artículos 3 y 27 del

Decreto Ley 2400 de 1968; los artículos 110, 111 y 115 del Decreto 1950 de 1973, y la

Ley 153 de 1887.

En el concepto de violación el demandante sostuvo en primer lugar, que el derecho disciplinario, por su naturaleza sancionatoria, se encuentra estrechamente vinculado al derecho penal, razón por la cual deben aplicarse de manera estricta los principios y garantías que integran la dogmática penal, en especial los de legalidad, tipicidad, ilicitud sustancial, culpabilidad y debido proceso.

Afirmó que, en el proceso disciplinario adelantado en su contra, no se individualizó de forma clara y precisa la conducta que se le reprochó, ni se determinó de manera concreta el deber funcional presuntamente incumplido, lo que, a su juicio, vulneró el principio de tipicidad y el derecho fundamental al debido proceso.

Sostuvo que las decisiones disciplinarias se fundamentaron en apreciaciones genéricas sobre la falta de diligencia en la administración de los recursos públicos, sin que se acreditara un resultado antijurídico cierto, ni un daño real a la entidad, circunstancia que, en su criterio, excluía la configuración de responsabilidad disciplinaria.

Indicó, además, que las autoridades disciplinarias desconocieron el principio de culpabilidad, al sancionarlo sin demostrar la existencia de dolo o culpa grave, limitándose a reprocharle supuestas omisiones sin analizar las gestiones efectivamente realizadas para la recuperación de los recursos.

Alegó que los fallos disciplinarios carecieron de motivación suficiente, en la medida en que no explicaron de forma razonada la adecuación típica de la conducta, ni la proporcionalidad de la sanción impuesta, lo cual configuró una infracción directa a las normas que rigen la potestad disciplinaria.

Finalmente, en relación con la Resolución 0397 del 30 de abril de 2014, sostuvo que dicho acto administrativo se encuentra viciado, por cuanto la renuncia que dio lugar a su expedición no fue producto de una manifestación de voluntad libre y espontánea, sino que estuvo condicionada por el desarrollo del proceso disciplinario y por el deterioro de su estado de salud, circunstancias que, a su juicio, afectaron de manera directa su consentimiento.

Contestación de la demanda

El Instituto Geográfico Agustín Codazzi contestó la demanda para oponerse a la prosperidad de las pretensiones⁵.

Frente a los hechos relacionados con presuntas presiones, acoso laboral, persecución administrativa y constreñimiento para renunciar, la entidad los negó, al considerar que no se encontraban probados y que las actuaciones adelantadas correspondieron al ejercicio legítimo de las funciones de dirección y control propias de la administración.

Sostuvo que el proceso disciplinario se inició con fundamento en irregularidades detectadas en auditorías practicadas a la Dirección Territorial Norte de Santander, relacionadas con el manejo y control de recursos públicos, y que su trámite se adelantó conforme a las reglas del Código Disciplinario Único.

Manifestó que no se vulneraron las normas constitucionales ni legales invocadas por el actor, pues el proceso disciplinario respetó las garantías del debido proceso, el derecho de defensa y la contradicción.

Indicó que la conducta reprochada al demandante se encontraba debidamente tipificada, que los cargos fueron formulados de manera clara y que la sanción impuesta resultó proporcionada, más aún cuando en segunda instancia fue modificada, imponiéndose una amonestación escrita, la cual –a su juicio– evidenciaba un análisis ponderado de la responsabilidad disciplinaria.

En cuanto a la renuncia, sostuvo que esta fue presentada de manera libre y voluntaria por el demandante y que su aceptación se produjo conforme a la normativa vigente, sin que existiera vicio del consentimiento ni relación de causalidad con el proceso disciplinario adelantado.

Sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Norte de Santander⁶, mediante sentencia del 13 de mayo de 2021⁷, accedió a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas, en los siguientes términos:

«Primero: declarar la nulidad de los numerales 1 y 2 de la parte resolutiva del fallo disciplinario de primera instancia del 7 de abril de 2014, proferido por la Secretaría General de Control Interno Disciplinario del IGAC, y el numeral 2 del fallo disciplinario de segunda instancia del 28 de abril de 2014, proferido por el director general del IGAC, dentro del proceso disciplinario abierto bajo radicado No. 001864-13, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

⁵  Visible  a  índice  2  de  Samai  Consejo  de  Estado  54001-23-33-000-2014-00436-01  /  archivo  zip

«ED_ACTUACIONE_54001233300020140043(.ZIP) NROACTUA 2» / archivo pdf «009Contestaci¢nDemanda.pdf». ⁶ En Sala integrada por los magistrados Carlos Mario Peña Díaz (ponente), Robiel Amed Vargas González y Hernando Ayala Peñaranda.

⁷  Visible  a  índice  2  de  Samai  Consejo  de  Estado  54001-23-33-000-2014-00436-01  /  archivo  zip

«ED_ACTUACIONE_54001233300020140043(.ZIP) NROACTUA 2» / archivo pdf «017SentenciaNyR.pdf».

Segundo: Como consecuencia de la anterior nulidad y a título de restablecimiento del derecho, ordenar al Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC – a realizar las gestiones pertinentes ante la Procuraduría General de la Nación, para que se elimine la sanción impuesta al señor Oswaldo Martínez Andrade del sistema de información de registro de sanciones e inhabilidades.

Tercero: Negar la pretensión relacionada con la declaratoria de nulidad de Resolución No. 0397 del 30 de abril de 2014, expedida por el director general del IGAC.

Cuarto: Abstenerse de condenar en costas, conforme a lo expuesto anteriormente. […]».

El tribunal analizó la legalidad de la Resolución 0397 del 30 de abril de 2014, mediante la cual el director general del IGAC aceptó la renuncia presentada por el demandante. Sobre este punto, concluyó que no se acreditó la existencia de vicios del consentimiento, en tanto de las pruebas obrantes en el expediente no se logró demostrar que la voluntad del actor hubiera estado afectada por coacción, fuerza o presión indebida al momento de presentar la renuncia. En consecuencia, decidió negar las pretensiones de nulidad respecto de dicho acto administrativo.

Por otra parte consideró que los actos sancionatorios se encontraban viciados, al estimar que la conducta atribuida al demandante no configuraba falta disciplinaria. Señaló que, si bien a este se le reprochó no haber iniciado oportunamente mecanismos judiciales o extrajudiciales para la recuperación de recursos públicos, dentro del proceso disciplinario se encontraba demostrado que el actor sí adelantó gestiones administrativas y requerimientos dirigidos a obtener el reintegro de los dineros adeudados a favor del IGAC.

Indicó que la autoridad disciplinaria fundamentó la sanción en la supuesta ineficacia de dichas gestiones, al considerar que los recursos fueron reintegrados varios meses después; sin embargo, advirtió que no se motivó adecuadamente por qué los mecanismos judiciales o extrajudiciales resultaban necesariamente más eficaces que las actuaciones efectivamente realizadas por el demandante, ni se explicó de manera razonada la idoneidad de tales mecanismos frente a las circunstancias concretas del caso.

El tribunal concluyó que la decisión disciplinaria se sustentó en apreciaciones genéricas sobre la diligencia funcional del demandante, sin una motivación suficiente que permitiera establecer la existencia de una falta disciplinaria debidamente tipificada y atribuible a su conducta, lo cual vulneró las garantías propias del derecho disciplinario.

Recurso de apelación

Oswaldo Martínez Andrade

Oswaldo Martínez Andrade interpuso recurso de apelación contra el numeral tercero de la providencia del 13 de mayo de 2021, mediante el cual el Tribunal Administrativo de

Norte de Santander negó la pretensión de nulidad de la Resolución 0397 del 30 de abril de 2014, por medio de la cual se aceptó su renuncia al cargo.⁸

En la sustentación del recurso, el demandante sostuvo que el tribunal no valoró de manera adecuada el material probatorio, en particular la historia clínica y los documentos médicos allegados al proceso, los cuales, a su juicio, demostraban que su estado de salud se deterioró de manera progresiva como consecuencia del estrés laboral y del acoso al que fue sometido durante el ejercicio del cargo.

Argumentó que en este punto la sentencia carecía de una motivación suficiente y razonable, en tanto no realizó un análisis integral de los hechos que dieron origen al litigio ni de los elementos probatorios que, según el actor, acreditaban la existencia de presiones indebidas y una afectación grave de su capacidad volitiva al momento de presentar la renuncia.

Indicó que el tribunal desconoció que, para la época de los hechos, se encontraba en una situación de debilidad manifiesta derivada de sus condiciones de salud y próximo a adquirir el derecho a la pensión, circunstancias que, en su criterio, lo hacían beneficiario de una protección laboral reforzada, razón por la cual la renuncia no podía considerarse libre y espontánea.

Sostuvo, además, que la aceptación de la renuncia se produjo en un contexto marcado por el proceso disciplinario adelantado en su contra, el cual fue utilizado como un mecanismo de presión que configuró un despido indirecto.

Con fundamento en lo anterior, solicitó que se revocara parcialmente la sentencia de primera instancia, y en consecuencia, se declarara la nulidad de la Resolución 0397 del 30 de abril de 2014 y se accediera al restablecimiento del derecho, en los términos planteados en la demanda.

IGAC

El IGAC interpuso recurso de apelación en el que solicitó la revocatoria parcial de la sentencia y que, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda. De manera puntual precisó lo siguiente⁹:

La entidad sostuvo que el tribunal incurrió en un error de apreciación al concluir que la conducta investigada no constituía falta disciplinaria, pues, a su juicio, quedó demostrado dentro del proceso que el demandante incumplió sus deberes funcionales relacionados con la administración y control diligente de los recursos públicos.

Señaló que, si bien el actor realizó algunos requerimientos verbales a los contratistas para la devolución de los dineros adeudados, dichas actuaciones no resultaban idóneas

⁸ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / archivo zip « 019RecursoApelacion 14-00436.pdf» / archivo pdf «017SentenciaNyR.pdf».

⁹  Visible  a  índice  2  de  Samai  Consejo  de  Estado  54001-23-33-000-2014-00436-01  /  archivo  zip

«ED_ACTUACIONE_54001233300020140043(.ZIP) NROACTUA 2» / archivo pdf « 020RecursoApelacion 14-00436.pdf».

ni eficaces, en la medida en que permitió que recursos públicos permanecieran en poder de particulares durante varios meses, sin iniciar oportunamente los mecanismos jurídicos judiciales o extrajudiciales a su alcance.

Indicó que la autoridad disciplinaria sí valoró las gestiones adelantadas por el demandante, pero consideró que estas no satisfacían el estándar de diligencia y eficiencia exigido a un servidor público encargado de la administración de recursos públicos, razón por la cual la conducta fue calificada como falta disciplinaria leve.

Agregó que el tribunal desconoció que la iniciación de acciones judiciales o extrajudiciales no solo busca la recuperación efectiva de los recursos, sino también la prevención de riesgos para el patrimonio público, como la depreciación del dinero o la eventual imposibilidad de recaudo.

Intervenciones en segunda instancia

Las partes guardaron silencio en esta oportunidad procesal.

Concepto del Ministerio Público

El Ministerio Público guardó silencio y no rindió concepto en esta instancia.

Consideraciones

1. Competencia

El presente asunto es de competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso 1 del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

2. Problemas jurídicos y metodología de su resolución

De acuerdo con lo expuesto, la Sala analizará el fondo del asunto a partir de los siguientes problemas jurídicos:

¿El Tribunal Administrativo de Norte de Santander acertó al declarar la nulidad de los fallos disciplinarios proferidos dentro del proceso disciplinario verbal radicado 00-1864-13, al concluir que la conducta atribuida a Oswaldo Martínez Andrade no configuraba falta disciplinaria y que las decisiones sancionatorias carecían de motivación suficiente; o si, por el contrario, como lo sostiene la entidad demandada, dichas decisiones se ajustaron al ordenamiento jurídico, en la medida en que el demandante incumplió sus deberes funcionales relacionados con la administración y control diligente de los recursos públicos, y la sanción impuesta resultó legal y proporcional?

¿El tribunal acertó y falló conforme a derecho al negar la nulidad de la Resolución 0397 del 30 de abril de 2014, mediante la cual el IGAC aceptó la renuncia del

demandante al empleo de director territorial, al considerar que no se acreditaron vicios del consentimiento; o si, como lo plantea el actor en su recurso de apelación, dicha renuncia estuvo afectada por presiones derivadas del proceso disciplinario y por el deterioro de su estado de salud, circunstancias que habrían comprometido la libertad y espontaneidad de su manifestación de voluntad?

Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala se referirá, en primer lugar, a la tipicidad, la ilicitud sustancial y a la culpabilidad en materia disciplinaria; y luego, al régimen jurídico de la renuncia.

3. Estudio y resolución del primer problema jurídico
1. Los elementos de la responsabilidad disciplinaria

En materia disciplinaria, la responsabilidad implica el análisis de la conducta del sujeto disciplinable desde tres factores: la tipicidad, la ilicitud sustancial y la culpabilidad, los cuales, por el diseño y estructura del derecho disciplinario, adquieren connotaciones propias que los diferencian de otras manifestaciones del ius puniendi estatal.

a). Tipicidad de la falta disciplinaria

La tipicidad, como categoría dogmática del derecho disciplinario, encuentra su fundamento en el principio de legalidad, entendido como expresión del debido proceso, conforme al cual «nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio» (artículo 29 de la Constitución Política). Dicho principio cumple la función de garantizar la libertad y seguridad individuales, al establecer de forma previa y clara qué comportamientos son sancionables, y a la vez, preservar la seguridad jurídica¹⁰.

A diferencia del derecho penal, el régimen disciplinario se caracteriza porque las conductas constitutivas de falta no se encuentran descritas de manera cerrada o taxativa, sino que están consignadas en tipos abiertos o en blanco, dada la imposibilidad del legislador de prever de forma detallada todos los comportamientos reprochables de los servidores públicos. Por ello, el tipo disciplinario se complementa con normas que establecen deberes, mandatos y prohibiciones aplicables a cada cargo, de las cuales se deriva la adecuación específica de la conducta¹¹.

En este sentido, la Corte Constitucional ha precisado que los tipos abiertos o en blanco son aquellos que remiten a normas complementarias que definen con mayor precisión los deberes o prohibiciones vulnerados. Así, en la sentencia C-818 de 2005, esa corporación sostuvo que los tipos abiertos son «aquellas infracciones disciplinarias que ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un complemento normativo integrado por las

¹⁰ Constitución Política, art. 29.

¹¹ Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de febrero de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2021-00261-00.

disposiciones en las que se establecen deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los servidores públicos»¹².

Por consiguiente, el proceso de adecuación típica supone la verificación lógica y razonada de la relación de subsunción entre la descripción legal de la conducta y el comportamiento desplegado por el disciplinado, de lo cual surge la contrariedad entre el hecho y el deber funcional. En este análisis, la autoridad disciplinaria cuenta con un margen de interpretación más amplio que en el ámbito penal, lo que no implica que pueda extenderse hasta alterar o ampliar el tipo legal, pues ello desconocería el principio de legalidad¹³.

La ilicitud sustancial

Respecto de la antijuridicidad, que tiene que ver con el ilícito disciplinario, la Sala acoge la jurisprudencia de la Corte Constitucional en el sentido de que, en el derecho disciplinario, la antijuridicidad no se basa en el daño a un bien jurídico tutelado y/o protegido, sino en el incumplimiento de los deberes funcionales del servidor público. Por esto ha explicado que la valoración de la lesividad de las conductas que se han establecido como faltas disciplinarias frente al servicio público es una tarea que compete al legislador, quien ha de realizar tal apreciación al momento de establecer los tipos disciplinarios en la ley; en tal medida, no compete a la autoridad disciplinaria que aplica la ley efectuar un juicio genérico de lesividad de las conductas reprochadas –lo que ya ha realizado el legislador– sino efectuar un juicio de antijuridicidad basado en la infracción del deber funcional, la cual –se presume– genera de por sí un desmedro, legislativamente apreciado, sobre la función pública encomendada al servidor público disciplinado. De esta manera, la relación de sujeción de los destinatarios de la acción disciplinaria con el Estado requiere la existencia de controles que operan a manera de reglas, cuya infracción, sin justificación alguna, consolida la antijuridicidad de la conducta; sin que la ilicitud sustancial comprenda el resultado material, pues la ausencia de este no impide la estructuración de la falta disciplinaria.

El marco jurídico de la culpabilidad en materia disciplinaria

El factor culpabilidad está expresamente regulado en el artículo 13 del Código Disciplinario Único, el cual dispone que en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa lo cual significa en términos de la jurisprudencia constitucional que «[e]l titular de la acción disciplinaria no solamente debe demostrar la adecuación típica y la antijuridicidad de la conducta, pues ésta debe afectar o poner en peligro los fines y las funciones del Estado, sino también le corresponde probar la culpabilidad del sujeto pasivo manifestando razonadamente la modalidad de la culpa», principio legal que deriva del mandato establecido en el artículo 29 superior en virtud del cual «[t]oda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable».

¹² Corte Constitucional, Sentencia C-818 de 2005.

¹³ Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de diciembre de 2022, Rad. 11001-03-25-000-2020-00210-00.

Sin embargo, el artículo 13 del Código Disciplinario Único –antes referenciado–, no trae una descripción conceptual de la culpabilidad, es decir, no define que debe entenderse por tal sino que señala una regla de prohibición –no puede haber responsabilidad objetiva– y los grados o niveles que la componen, esto es el dolo y la culpa.

Por lo tanto, el contenido de los grados de culpabilidad sancionables en materia disciplinaria –dolo y culpa–, puede establecerse, como lo ha definido previamente la Sala Plena de lo Contencioso–administrativo³³, para el dolo según el Código Penal –por remisión expresa del artículo 21 del Código Disciplinario Único– y para la culpa de conformidad con el artículo 44, parágrafo, del estatuto disciplinario, en el cual se definen los conceptos de culpa gravísima: ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento, y culpa grave: inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones, tal y como se describe en el siguiente cuadro:

Tabla 1

Culpabilidad en materia disciplinaria
Forma de culpabilidad		Descripción	Sustento jurídico
1	Dolo	Conocimiento de los hechos constitutivos de la infracción y querer su realización -conocimiento y voluntad-.	Artículo 22 de la Ley 599 de 2000 -Código Penal-.
2	Culpa gravísima	Ignorancia  supina,  desatención  elemental  o  violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento	Ley 734 de 2002, articulo 44, parágrafo.
3	Culpa grave	Inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones	Ley 734 de 2002, artículo 44, parágrafo.

Fuente: tomado de Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de junio de 2024, expediente 08001-23-33-000-2017-00828-02 (0218-2023).

En ese orden, es en el análisis de la culpabilidad en el que se valora el aspecto subjetivo de la conducta, por lo tanto en virtud de lo expuesto anteriormente y del contenido del artículo 13 del Código Disciplinario Único, es este factor el que determina si en un caso concreto se aplicó o no responsabilidad objetiva y para el cual en nada influye o tiene importancia a efectos de responsabilidad la causación o no de un daño.

Por esto, cuando en una decisión de la autoridad disciplinaria no existe referencia alguna a la valoración subjetiva de la conducta del sujeto disciplinable, en otras palabras, si se estructura la responsabilidad sin un estudio por lo menos formal de la culpabilidad se configura una aplicación de responsabilidad objetiva prohibida por el artículo 13 del Código Disciplinario Único y, en ese mismo orden, si a pesar del estudio formal de la culpabilidad de las pruebas del expediente se desprende que la conducta no fue cometida dentro de los grados de culpa descritos por la ley estamos ante la ausencia de culpabilidad en los términos del artículo 44, parágrafo, del estatuto disciplinario.

Por último, los comportamientos de la culpa gravísima se presentan, la primera de ellas, es decir, la ignorancia supina, cuando quien debiendo conocer ignora y no hace nada para salir de dicha ignorancia, implica que quien incurre en culpa gravísima por ignorancia supina debe demostrar que su ignorancia proviene no de la falta de

actualización en su conocimiento, sino realmente en la imposibilidad de salir de esta. La desatención elemental es la violación al deber objetivo de cuidado por la negligencia absoluta respecto a los deberes, es decir, cuando el servidor no hace lo que cualquier otra persona con su mismo conocimiento y posición hiciese frente a esa misma situación. Es un supuesto bajo el cual por total negligencia se deja conocer y con ello se ignoran los supuestos que debían regir su comportamiento y se incurre en el quebrantamiento que constituye falta. Finalmente, la violación a las reglas de obligatorio cumplimiento se hace presente cuando el servidor tiene un deber que se encuentra regulado por una norma imperativa, que puede ser de orden legal, reglamentario e inclusive deontológico, y cuyo cumplimiento obvió¹⁴.

2. Hechos probados en cuanto al primer problema jurídico se refiere

Oswaldo Martínez Andrade fue nombrado por medio de resolución 0424 del 15 de junio de 2011 como director territorial del IGAC – Dirección Territorial Norte de Santander, empleo identificado con el código 0042, grado 07¹⁵.

Mediante memorando IE8800 del 6 de agosto de 2013, el equipo auditor puso en conocimiento del jefe de la Oficina de Control Interno del IGAC, algunas irregularidades detectadas en la visita de auditoría integral practicada los días 30 y 31 de julio y 1 y 2 de agosto de 2013 en las áreas técnicas y financiera de la Territorial Norte de Santander, con el fin de efectuar evaluación al cumplimiento de los procedimientos y normativa en la vigencia 2012 y lo transcurrido de 2013:

«IRREGULARIDADES RELACIONADAS CON PAGOS EFECTUADOS A CONTRATISTAS QUE PRESTARON SUS SERVICIOS EN CUMPLIMIENTO DEL

CONVENIO ESPECIFICO No. 2 (número INCODER) No. 441 al Convenio Marco No. 4161-2010 IGAC- INCODER.

Con base en las actas de supervisión firmadas y avaladas […], que dan por recibido a satisfacción por parte del IGAC los productos entregados, se realizaron los pagos a los contratistas que se relacionan más adelante, contratos que iniciaron su ejecución entre el 7 y el 9 de diciembre de 2011, pero sin embargo, una vez revisados los productos objeto de los contratos por parte de la Ingeniera Yineth Milena Suárez Morera, coordinadora zonal del convenio IGAC – INCODER, se evidenció que no cumplían con los requerimientos y especificaciones convenidas, por lo que se hizo necesario reintegrar los valores pagados como se describe:

CONTRATO 1224 de diciembre 6 de 2011 suscrito con GUSTAVO CÁRDENAS GAMBOA por valor de $82.900.000 y con vigencia hasta diciembre 31 de 2011, del cual se pagó la totalidad del valor pactado habiéndose ejecutado solamente la suma de

$75.357.938.00, por lo cual el saldo a favor del IGAC por $7.542.052.00 debía reintegrarse, lo cual se hizo el 29 de diciembre de 2012.

CONTRATO 1225 de 2011 suscrito con YECSON HUGO CARRILLO DÍAZ por valor de

$27.800.000.00 y con vigencia hasta diciembre 31 de 2011, del cual se pagó la totalidad del valor pactado habiéndose ejecutado solamente la suma de $21.864.714.00, por lo

¹⁴ Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de junio de 2024, expediente 08001-23-33-000-2017-00828-02 (0218-2023).

¹⁵ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / archivo zip

«ED_ACTUACIONE_54001233300020140043(.ZIP) NROACTUA 2» / archivo pdf «002Anexos.pdf» / Ff 148 a 202.

cual el saldo a favor del IGAC por $5.935.286.00 debía reintegrarse, lo cual se hizo el 29 de diciembre de 2012.

CONTRATO 1228 de 2011 suscrito con JOSÉ ALBERTO MIRANDA PEÑA por valor de

$29.700.000.00 y con vigencia hasta diciembre 31 de 2011, del cual se pagó la totalidad del valor pactado habiéndose ejecutado solamente la suma de $25.817.196.00 por lo cual el saldo a favor del IGAC por $3.882.804.00 debía reintegrarse, lo cual se hizo el 23 de diciembre de 2012.

CONTRATO 1223 de 2011 suscrito con ALBA NELLY ARÉVALO VERGEL por valor de

$79.600.000.00 y con vigencia hasta diciembre 31 de 2011, del cual se pagó la totalidad del valor pactado habiéndose ejecutado solamente la suma de $74.759.741.00 por lo cual el saldo a favor del IGAC por $4.840.259.00 debía reintegrarse, lo cual se hizo el 23 de diciembre de 2012.

CONTRATO 1226 de 2011 suscrito con JOSÉ ALBERTO PEÑA TOLOZA, por valor de

$20.000.000.00 y con vigencia hasta diciembre 31 de 2011, del cual se pagó la totalidad del valor pactado habiéndose ejecutado solamente la suma de $8.600.000.00, por lo cual el saldo a favor del IGAC por $11.400.000.00 debía reintegrarse al IGAC, lo cual se hizo en 5 cuotas de: $1.900.000.00 el 27 de noviembre de 2012; $1.000.000.00 el 25 de julio de 2012; $1.500.000.00 el 23 de julio de 2012; $5.000.000.00 el 16 de julio de 2012 y

$2.000.000.00 el 25 de junio de 2012.». [sic].

La Oficina de Control Interno Disciplinario del IGAC abrió un proceso disciplinario en contra del demandante, en su calidad de director territorial del IGAC de Norte de Santander bajo el radicado 001864-13, por incumplir sus deberes funcionales al no llevar un control responsable y diligente, de los gastos y recursos públicos de la dirección territorial bajo su mando, al no gestionar el reintegro inmediato de los dineros pagados indebidamente a contratistas del IGAC en virtud de los contratos estatales 1223, 1224, 1225, 1226 y 1228 de 2011¹⁶.

Con auto del 20 de agosto de 2013, la Secretaría General y Coordinadora Control Interno Disciplinario a nivel nacional avocó conocimiento. En la misma fecha se inició la indagación preliminar y se decretaron pruebas.

Dentro de las pruebas, reposa el acta de inspección administrativa de fechas 11 y 12 de septiembre de 2013 en la que se hace constar:

«Revidada (sic) la correspondencia archivada. La señora Amparo Mora encuentra respecto del tema del convenio IGAC INCODER, que el Director Territorial, Dr. Oswaldo Martínez, le envió al señor JOSÉ ALBERTO PEÑA TOLOSA el oficio EE8129 de junio 20 de 2012, en el cual le manifiesta que de acuerdo con lo analizado en la reunión del miércoles 13 de junio, la cual se llevó a cabo en el despacho de la Dirección Territorial con la presencia de la Ingeniera Yaneth Milena Suárez Morera Coordinadora Zonal del Convenio IGAC-INCODER, se hace necesario que reintegre los dineros del referido contrato para lo cual debe consignar en DAVIVIENDA a nombre del IGAC y le precisa la cuenta a la cual debe consignar, igualmente la señora Amparo encuentra el acta de liquidación del contrato 1226 suscrito con el señor JOSÉ ALBERTO PEÑA TOLOSA en 4 folio y el oficio de noviembre 27 de 2012 (1 folio), mediante el cual el señor Peña le remite al Director territorial, Dr. OSWALDO MARTÍNEZ ANDRADE. 5 recibos de consignación en DAVIVIENDA por $6.500.000,00 consignado el 21 de junio de 2012,

$2.000.000,00 consignado el 25 de junio de 2012, $5.000.000,00 consignados el 16 de

¹⁶ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / archivo zip

«ED_ACTUACIONE_54001233300020140043(.ZIP) NROACTUA 2» / archivo pdf «002Anexos.pdf».

julio de 2012, $1.500.000,00 consignados el 23 de julio de 2012 y $1.000.000 consignados el 25 de julio de 2012 y un recibido de caja de fecha noviembre 27 de 2012 por la suma de $1.900.000,00 (4 folios) de todos estos documentos se obtiene fotocopia. Acto seguido se procede a solicitar a la Pagadora de la Territorial, señora Mayra Lorena Duran López, el comprobante que acredita el pago a los contratistas LUIS GUSTAVO CÁRDENAS GAMBOA, YECSON HUGO CARRILLO, JOSÉ ALBERTO MIRANDA PEÑA, ALBA NELLY ARÉVALO y JOSÉ ALBERTO PEÑA TOLOSA, por las sumas de $ 82.900.000,00 $27.800.000,00, $29.700.000,00, $79.600.000,00 y $20.000,000,00,

respectivamente. Se indaga a la pagadora sobre los reintegros de dinero realizados por los contratistas antes referidos, cada uno por la suma de $7.542.052.00, $5.935.000,00,

$3.882.804.00, $4.840,259,00 y $11.400.000.00 y permite inspeccionar los documentos que acreditan dichos pagos de los cuales se obtiene 47 folios». [sic].

En el auto de citación a audiencia del 25 de noviembre de 2013, se formuló al demandante el siguiente cargo único: «[e]l señor OSWALDO MARTÍNEZ ÁNDRADE […] quien para la fecha de los hechos y actualmente desempeña el cargo de Director de la Territorial Norte de Santander del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, Código 0042 Grado 07, presuntamente incumplió sus deberes funcionales al no llevar un control responsable y diligente de los gastos y recursos públicos de la dirección territorial, pues no exigió a los contratistas José Alberto Peña Toloza, Luis Gustavo, Cárdenas Gamboa, Yecson Hugo Carrillo Díaz, José Alberto Miranda Peña y Alba Nelly Arévalo, el reintegro inmediato de los dineros pagados indebidamente en virtud de los contratos 1224, 1225, 1228, 1223 y 1226 de 2011, respectivamente, dineros que fueron reintegrados pasados diez meses respecto de José Alberto Peña Toloza y seis meses respecto de los demás contratistas; desde la liquidación de cada uno de los contratos. Con la conducta descrita presuntamente se violaron las normas contenidas en el artículo 26 de la Ley 80 de 1993, en el manual de funciones del cargo de Director Territorial Código 0042 grado 07 establecido mediante la resolución 495 del 27 de junio de 2007 y consecuentemente en los numerales 1 y 2 del artículo 34 y en el numeral 1 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, incurriendo en falta disciplinaria de conformidad con el artículo 23 de la Ley 734 de 2002. Se considera que la falta en la que presuntamente se encuentra incurso el funcionario Oswaldo Martínez Andrade es grave y que fue cometida a título de culpa grave de conformidad con el análisis subsecuente».

En sus descargos, el disciplinado en resumen manifestó, que sí realizó las labores tendientes a la restitución de los dineros por parte de los contratistas, por cuanto requirió a los mismos de forma verbal en múltiples ocasiones. Añade que sólo requirió por escrito al contratista José Alberto Peña Toloza, pues la situación con el mismo fue diferente, habida cuenta que éste no ejecutó el contrato. Argumentó que los contratistas a pesar de ser requeridos manifestaron tener difíciles condiciones económicas y se comprometieron a restituir los dineros una vez dichas condiciones mejoraran. Agregó, que como director territorial Norte de Santander tuvo muchas actividades que atender durante el año 2012, por cuenta de la actualización catastral del municipio de Cúcuta del año 2011.

A través de fallo disciplinario de primera instancia del 7 de abril de 2014, proferido por la Secretaría General de Control Interno Disciplinario del IGAC, dentro del proceso disciplinario con radicado 001864-13, la autoridad disciplinaria expuso las consideraciones relacionadas con la tipicidad de la conducta atribuida al demandante, su

ilicitud sustancial y el juicio de culpabilidad, para concluir que este incurrió en la referida falta disciplinaria grave cometida a título de culpa grave y, en consecuencia, imponerle la sanción de suspensión del cargo por el término de 1 mes, de la siguiente manera:¹⁷

«Al señor OSWALDO MARTÍNEZ ANDRADE, identificado con C.C. No. 13,455,800, quien para la fecha de los hechos y actualmente desempeña el cargo de Director de la Territorial Norte de Santander del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, Código 0042 Grado 07, se le reprocha en el cargo único el incumplir sus deberes funcionales al no llevar un control responsable y diligente de los gastos y recursos públicos de la Dirección Territorial, pues no exigió a los contratistas José Alberto Peña Toloza, Luis Gustavo Cárdenas Gamboa, Yecson Hugo Carrillo Díaz, José Alberto Miranda Peña y Alba Nelly Arévalo, el reintegro inmediato de los dineros pagados indebidamente en virtud de los contratos 1224, 1225, 1228, 1223 y 1226 de 2011, respectivamente, dineros que fueron reintegrados pasados diez meses respecto de José Alberto Peña Toloza y seis meses respecto de los demás contratistas desde la liquidación de cada uno de los contratos.

Se consideró en auto de citación a audiencia, que el servidor público enunciado, con su actuar presuntamente violó las normas contenidas en el artículo 26 de la Ley 80 de 1993, en el manual de funciones del cargo de Director Territorial Código 0042 grado 07 establecido mediante la Resolución 495 del 27 de junio de 2007 y consecuentemente en los numerales 1 y 2 del artículo 34 y en el numeral 1 del artículo 35 de la ley 734 de 2002 incurriendo en falta disciplinaria de conformidad con el artículo 23 de la Ley 734 de 2002.

La falta se calificó provisionalmente como grave y cometida a título de culpa grave. En efecto el manual de funciones del Cargo de Director Territorial Código 42 grado 07, establecido mediante la Resolución 495 del 27 de junio de 2007, consagra como una de las funciones esenciales del cargo:

“13. Ordenar y controlar los gastos que se ocasionen por la ejecución de los diferentes proyectos y orientar y controlar el adecuado uso de los activos”.

Por su parte el artículo 26 de la Ley 80 de 1993 establece:

“Artículo 26.- Del Principio de Responsabilidad. En virtud de este principio:

Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato.

Los servidores públicos responderán por sus actuaciones y omisiones antijurídicas y deberán indemnizar los daños que se causen por razón de ellas.

Las entidades y los servidores públicos, responderán cuando hubieren abierto licitaciones o concursos sin haber elaborado previamente los correspondientes pliegos de condiciones, términos de referencia, diseños, estudios, planos y evaluaciones que fueren necesarios, o cuando los pliegos de condiciones o términos de referencia hayan sido elaborados en forma incompleta, ambigua o confusa que conduzcan a interpretaciones o decisiones de carácter subjetivo por parte de aquellos. […]

Las actuaciones de los servidores públicos estarán presididas por las reglas sobre administración de bienes ajenos y por los mandatos y postulados que gobiernan una conducta ajustada a la ética y a la justicia.

¹⁷  Visible  a  índice  2  de  Samai  Consejo  de  Estado  54001-23-33-000-2014-00436-01  /  archivo  zip

«ED_ACTUACIONE_54001233300020140043(.ZIP) NROACTUA 2» / archivo pdf «002Anexos.pdf» / Ff 148 a 202.

La responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección será del jefe o representante de la entidad estatal quien no podrá trasladarla a las juntas o consejos directivos de la entidad, ni a las corporaciones de elección popular, a los comités asesores, ni a los organismos de control y vigilancia de la misma.

Los contratistas responderán cuando formulen propuestas en las que se fijen condiciones económicas y de contratación artificialmente bajas con el propósito de obtener la adjudicación del contrato.

Los contratistas responderán por haber ocultado al contratar, inhabilidades, incompatibilidades o prohibiciones, o por haber suministrado información falsa.

Los contratistas responderán y la entidad velará por la buena calidad del objeto contratado”.

Encuentra este Despacho que al cargo de Director Territorial Código 42 grado 07, le ha sido impuesto el deber de ordenar y controlar los gastos que se ocasionen por la ejecución de los diferentes proyectos y orientar y controlar el adecuado uso de los activos.

El deber de control enunciado, impone la obligación a los Directores Territoriales de velar por una correcta administración, inversión o gasto de los recursos públicos asignados a su territorial, de tal modo que se evite el gasto desmedido o injustificado de los mismos.

En materia contractual esta obligación conlleva además, el deber de velar porque los recursos públicos sean correctamente invertidos bajo criterios de responsabilidad, transparencia y objetividad, y consecuentemente el deber de exigir de los contratistas el cumplimiento del objeto contractual, el correcto uso de anticipos, o como en el caso que nos ocupa el reintegro o reembolso de los dineros públicos que han sido pagados en exceso o indebidamente, así dicho pago se haya realizado por error propio de la administración.

En este punto es importante recalcar, que la normatividad sea legal o administrativa, contempla supuestos y obligaciones de carácter general dentro de los cuales deben enmarcarse las conductas desplegadas por los investigados, en este caso dentro de un proceso disciplinario. Así entonces, el deber de ordenación y control de gasto, implica en sí mismo, deberes adicionales como los enunciados en líneas anteriores.

En efecto los Directores Territoriales como ordenadores del gasto deben velar por la protección y control de los recursos públicos asignados a su territorial de tal modo, que Si por error o por conductas antijurídicas le son entregados recursos públicos a particulares que no debían ser entregados, deben exigir el reintegro inmediato de dichos dineros, incluso judicialmente.

Así entonces, se observa en el presente caso que el Director Territorial Norte de Santander, OSWALDO MARTÍNEZ ANDRADE, quien al suscribir cada una de las actas de liquidación de los contratos respectivos tuvo pie o conocimiento de la obligación que tenían los contratistas de restituir los dineros pagados indebidamente, sólo requirió formalmente al contratista José Alberto Peña Toloza el reintegro die estos dineros (contratista que sólo reintegro la totalidad de los dineros pasados diez meses de la liquidación del contrato), sin hacer lo propio con los demás contratistas a quienes solo requirió verbalmente. En efecto el disciplinado como ordenador y controlador del gasto tenía el deber de velar por la efectiva protección de los recursos públicos, de tal modo que resulta reprochable el hecho de que dineros públicos hayan estado en poder de particulares indebidamente por más de seis meses sin que se hayan llevado labores diligentes para su recuperación en un menor tiempo.

En efecto el incumplimiento de un deber se produce no sólo cuando el funcionario no realiza labores tendientes a su observancia, sino también cuando despliega acciones que

no resultan eficaces o idóneas de tal modo que el deber encomendado no es atendido. Es así como este despacho evidencia, que si bien el funcionario MARTÍNEZ ANDRADE, solicitó verbalmente a los contratistas el reintegro de los dineros, dicha acción no fue eficaz pues como quedó probado, los dineros sólo se restituyeron más de seis meses después desde la liquidación de los contratos, por lo cual se hace evidente la falta de diligencia del disciplinado, pues una vez advertida la no atención por parte de los contratistas a su solicitud, debió en todo caso, requerirlos formalmente y, en apoyo con el secretario-abogado de la Territorial, iniciar las reclamaciones judiciales o extrajudiciales a las que hubiere lugar para la restitución inmediata de los dineros, que cabe anotar, eran públicos, es decir, dineros destinados a la satisfacción de las necesidades públicas y al cumplimiento de los deberes del Estado, por lo cual resulta reprochable que hubiesen estado por más de seis meses en poder de particulares indebidamente sin llevar a cabo esa especial función y sin generar interés alguno.

Por lo anterior, este despacho encuentra probada la falta de diligencia del disciplinado, pues en el momento de advertir la mora en los contratistas en la restitución de dineros, debió llevar a cabo labores que resultasen efectivas para la restitución inmediata de los dineros.

Así entonces este despacho encuentra probado con grado de certeza que el funcionario OSWALDO MARTÍNEZ ANDRADE omitió sus deberes funcionales de controlar los gastos ocasionados en desarrollo de los proyectos de la territorial, pues los mismos sólo fueron reintegrados pasados diez meses respecto de José Peña Toloza y seis meses respecto de los demás contratistas desde la liquidación de cada uno de los contratos, lo cual implicó que recursos de orden público estuviesen en poder de particulares por este término sin que debieran estarlo.

De igual forma la Ley 80 de 1993, Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, ha establecido como uno de los principios fundamentales de los servidores públicos y de los ordenadores del gasto, el de responsabilidad según el cual los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución de contrato. De igual forma establece que las actuaciones de los servidores públicos estarán presididas por las reglas sobre administración de bienes ajenos y por los mandatos y postulados que gobiernan una conducta ajustada a la ética y a la justicia.

En virtud del principio de responsabilidad con base en el cual los funcionarios públicos tienen el deber de proteger los derechos de la Entidad, buscando el cumplimiento de los fines del contrato y desarrollando su actuación bajo los parámetros de administración de los bienes ajenos, era obligación del Director Territorial Norte de Santander, Oswaldo Martínez Andrade, como ordenador y por tanto controlador del gasto, proteger los derechos de la Entidad en este caso patrimoniales, exigiendo el reintegro o reembolso inmediato de los dineros pagados en exceso a los contratistas, y en caso de que éstos no lo hicieren, buscar los medios necesarios para obtener el reembolso sea extrajudicial o judicialmente. Si bien, los contratistas, fueron enterados de su deber de reintegrar los dineros al momento de firmar las actas de liquidación de los respectivos contratos, no lo hicieron de manera inmediata ante lo cual el Director Territorial debió exigir dicho reintegro mediante gestiones eficaces y eficientes tendientes a tal fin, pues en efecto, las llamadas telefónicas y las reuniones que sostuvo no constituyeron en ningún momento un requerimiento formal ni eficaz.

En mérito de lo expuesto, encuentra este Despacho que el mencionado funcionario como ordenador y CONTROLADOR DEL GASTO violó las normas contenidas en el artículo 26 de la Ley 80 de 1993 y en el Manual de funciones del Cargo de Director Territorial código 42 grado 07, establecido mediante la Resolución 495 del 27 de junio de 2007 al no cumplir diligentemente con sus deberes de responsabilidad y control de los gastos ocasionados en la Dirección Territorial Norte de Santander en virtud de los contratos 1224, 1225,1228, 1223 y 1226 de 2011 por lo cual es disciplinariamente responsable.

En consecuencia se proferirá fallo sancionatorio en contra del Funcionario OSWALDO MARTÍNEZ ANDRADE.

CALIFICACIÓN DE LA FALTA.

Según lo previsto en el artículo 42 de la Ley 734 de 2002, las faltas se clasifican en gravísimas, graves y leves. A su turno el artículo 43 ibídem establece: “...se determinará si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes criterios: El grado de culpabilidad; la naturaleza esencial del servicio; el grado de perturbación del servicio; la jerarquía y mando que el servidor público tenga en la respectiva institución; la trascendencia social de la falta o el perjuicio causado; las modalidades y circunstancias en que se cometió la falta, que se apreciarán teniendo en cuenta el cuidado empleado en su preparación, el nivel de aprovechamiento de la confianza depositada en el investigado o de la que se derive de la naturaleza del cargo o función, el grado de participación en la comisión de la falta, si fue inducido por superior a cometerla, o si la cometió en estado de ofuscación originado en circunstancias o condiciones de difícil prevención y gravedad extrema debidamente comprobadas; los motivos determinantes del comportamiento; cuando la falta se realice con la intervención de varias personas, sean particulares o servidores públicos ...”. [sic].

Los criterios señalados en el artículo 43 de la Ley 734 de 2002, son parámetros que sirven para establecer la gravedad o levedad de la falta generada en la violación de normas disciplinarias.

De acuerdo con los criterios referidos en el artículo 43 de la Ley 734 de 2002, la falta cometida por Oswaldo Martínez Andrade contemplada en el cargo único, se califica como GRAVE en razón a: El grado de culpabilidad en la comisión de la falta. El funcionario OSWALDO MARTÍNEZ ANDRADE, conociendo los deberes funcionales propios de su cargo, incumplió sus deberes de responsabilidad y control de los gastos ocasionados en la Dirección Territorial Norte de Santander en virtud de los contratos 1224, 1225,1228, 1223 y 1226 de 2011 al no exigir de manera formal, diligente y efectiva a los contratistas José Alberto Peña Toloza, Luis Gustavo Cárdenas Gamboa, Yecson Hugo Carrillo Díaz, José Alberto Miranda Peña y Alba Nelly Arévalo el reintegro inmediato de los dineros pagados en exceso. Respecto de la naturaleza esencial del servicio y el grado de perturbación del mismo. De los hechos no se puede deducir afectación a la naturaleza del servicio y que el mismo se haya perturbado, toda vez que los servicios a cargo del IGAC, se continuaron prestando. Empero, el despacho estima que la falta es grave en atención al hecho de que recursos de orden público estuvieron en poder de particulares por más de seis meses sin que debieran estarlo. Respecto del criterio relativo a la jerarquía y mando que el servidor público tenga en la entidad. El señor Oswaldo Martínez Andrade, identificado con C.C. No. 13.455.800, para la fecha de los hechos y actualmente ostenta el cargo de Director de la Territorial Norte de Santander del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, Código 0042 Grado 07, el cual pertenece al nivel directivo de la Entidad por lo que tiene jerarquía y mando. En cuanto a la trascendencia social de la falta se infiere que la eventual falta no tuvo trascendencia frente a los funcionarios de la Entidad. Respecto del perjuicio causado, considera el despacho la existencia de un perjuicio en contra del IGAC, fundamentado en el hecho de que recursos públicos de la Entidad estuvieron en manos de particulares por más de seis meses sin que debieran estarlo. En efecto, en tratándose de recursos públicos, es decir, de recursos que involucran el interés general y cuya destinación implica el cumplimiento de los Fines del Estado, resulta perjudicial no sólo para la Entidad sino para el Estado, el hecho que los mismos estuviesen en poder de particulares y no en las arcas de la nación para la ejecución de las políticas públicas.

Con relación a las modalidades y circunstancias en que se cometieron las faltas, se analiza lo siguiente: La confianza derivada de la naturaleza del cargo o función: Las funciones ejercidas en razón del cargo de Director Territorial, se basan en la confianza generada en su idoneidad, conocimientos y experiencias en las actividades a cargo de la Territorial, confianza que presume un buen ejercicio de la función asignada y por lo mismo

un resultado óptimo de la misma. Sobre el grado de participación en la comisión de la falta, Oswaldo Martínez Andrade, como Director Territorial Norte del Santander, en virtud del principio de responsabilidad y de sus deberes funcionales era directamente responsable del control de los gastos que se ocasionaran por la ejecución de los diferentes proyectos en la Territorial Norte de Santander, en este caso los referentes a los contratos 1224, 1225, 1228, 1223 y 1226 de 2011.

Respecto de si fue inducido por superior para cometer la falta, se infiere del análisis del expediente, que en la comisión de la falta endilgada a Oswaldo Martínez Andrade, no hubo inducción de parte de su superior para cometerla. Dada la naturaleza se colige que la falta no pudo haber sido cometida en estado de ofuscación originado en circunstancias o condiciones de difícil prevención y gravedad extrema debidamente comprobadas.

Respecto de los motivos determinantes. Este Despacho considera que la falta perpetrada por el señor Oswaldo Martínez Andrade, tuvo origen en la ausencia de diligencia y eficacia generadora de la responsabilidad a título de culpa.

ANÁLISIS DE LA CULPABILIDAD

De las pruebas obrantes en el expediente disciplinario, no se demuestra la intención de violar las normas disciplinarias, por lo tanto no se vislumbra dolo en la conducta del disciplinado, pero del acervo probatorio se puede concluir con certeza que el funcionario Oswaldo Martínez Andrade, incurrió en culpa por violación a sus deberes funcionales y a la ley, pues en el proceder del citado funcionario hubo culpa grave por inobservancia del cuidado necesario y diligencia que debía imprimir a sus actuaciones como Director Territorial Norte de Santander y en especial como ordenador y controlador del gasto.

En consecuencia se considera que la falta cometida por el funcionario Oswaldo Martínez Andrade lo fue a título de culpa grave.

ILICITUD SUSTANCIAL

Por la naturaleza de la conducta cometida por el disciplinado, se concluye que el señor OSWALDO MARTÍNEZ ANDRADE, afectó su deber funcional y por esta vía la función pública sin justificación, al incumplir sus deberes de responsabilidad y control de los gastos ocasionados en la Dirección Territorial Norte de Santander en virtud de los contratos 1224, 1225, 1228, 1223 y 1226 de 2011 al no exigir mediante medios formales y eficaces a los contratistas José Alberto Peña Toloza, Luis Gustavo Cárdenas Gamboa, Yecson Hugo Carrillo Díaz, José Alberto Miranda Peña y Alba Nelly Arévalo, el reintegro inmediato de los dineros pagados en exceso y no realizar gestiones tendientes a recuperar dicho dinero. Con la conducta descrita en el cargo único, se atentó sin justificación alguna contra el deber funcional cuyo objetivo es el cumplimiento de los fines del Estado previstos en el artículo 2 de la Constitución Política de Colombia y por ende contra el buen funcionamiento del Estado. El artículo 209 de la Constitución Política de Colombia, establece: “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado...”. El artículo 22 de la ley 734 de 2002, prevé: “Garantía de la función Pública.- El sujeto disciplinable, para salvaguardar la moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia que debe observar en el desempeño de su empleo, cargo o función, ejercerá los derechos, cumplirá los deberes, respetará las prohibiciones y estará sometido al régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, establecidos en la constitución Política y en las leyes”. La función administrativa se desarrolla con fundamento, entre otros, en el principio de responsabilidad y al no obrar OSWALDO MARTÍNEZ ANDRADE con responsabilidad se

atentó contra el buen funcionamiento del Estado, configurándose la ilicitud sustancial».

[sic].

En audiencia del 8 de abril de 2014 el demandante sustentó su recurso de apelación con los siguientes argumentos:

«EN CUANTO AL CARGO ÚNICO IMPUTADO

En cuanto al cargo imputado en la audiencia verbal adelantada en mi contra, las normas presuntamente infringidas no guardan ninguna relación con el cargo imputado pues del análisis del artículo 23 de la Ley 734 de 2002 se establece que constituyen falta disciplinaria las conductas que conllevan a incumplimiento de los deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, lo cual no se configura, no fue probado en el expediente que hubiesen sido trasgredidos de mi parte. Por otra parte al remitir a los numerales 1 y 2 del artículo 34 de la Ley 734 de.2002, el mismo establece como deber de todo servidor público cumplir y hacer cumplir “...los manuales de funciones...” pero si detallamos la Resolución 495 de 2007 que contempla las funciones esenciales del Director Territorial, no existe alguna que se me pueda endilgar como violada, pues el numeral 13 que aducen los cargos a ordenar y controlar los gastos que se ocasionen en los diferentes proyectos de la Territorial, hace referencia es a la planeación de los diferentes proyectos que se deben ejecutar y a la distribución controlada de los recursos destinados a cada uno de ellos, para tal fin se realiza con anticipación el plan de gestión anual, determinando responsabilidades en los coordinadores de proyectos y en los supervisores de las actividades contractuales, ya que las múltiples ocupaciones que el cargo de Director Territorial implica hace imposible el control directo de las misma, cada actividad ejecutada está previamente planeada, tasada, calculada e incluso es controlada por el nivel central del instituto, pero ello no indica que no puedan presentarse situaciones en su desarrollo que alteren la planeación como en el caso que nos ocupa, pues los compromisos derivados del Convenio suscrito con el INCODER fueron organizados por el nivel central para ejecutar en el mes de Diciembre de 2011 con el apremio de ejecutar dentro de la vigencia que finalizaba y bajo la presión y las limitaciones de tiempo que el proceso de la Actualización de la Formación Catastral del Municipio de San José de Cúcuta realizado en el año 2011 impuso para este servidor ya que, como es ampliamente conocido durante el año 2012 se recibieron cerca de 9000 solicitudes de revisión de avalúo las cuales en esa época se radicaban e ingresaban al despacho del Director Territorial quien daba la respuesta inicial a cada peticionario indicándole el radicado asignado e informándole del correspondiente traslado al funcionario responsable del Área de Conservación para el trámite respectivo de acuerdo a lo normado en la Resolución 070 de 2011, paralelo a lo cual el Director Territorial se vio obligado a atender personalmente a los cientos de usuarios que diariamente llegaban a la oficina exigiendo atención personal por parte del suscrito, contando dentro de estos usuarios a Concejales de la ciudad de Cúcuta, Diputados, dirigentes de gremios y asociaciones comunales y cívicas e incluso parlamentarios de la región. Sumado a todo lo anterior también se hizo obligatoria la participación en múltiples reuniones diarias atendiendo invitaciones de gremios de la ciudad y Juntas de Acción Comunal. Toda esta actividad durante el año 2012 en torno a las explicaciones sobre el Proceso de Actualización Catastral ejecutado el año anterior, demandó ingentes esfuerzos de este Director Territorial que incluso hacia mediados del año 2012 le originaron graves quebrantos de salud al presentársele una enfermedad diagnosticada por los médicos como Neuralgia del Nervio Trigésimo que entre otras cosas aparte de un fuerte y permanente dolor en la cara le ocasionó, por efectos del medicamento formulado (oxcarbasepina), afectación de la lucidez mental, náuseas, perdida del sueño, pérdida del apetito lo que derivó en perdida de ocho kilos de peso en un lapso de dos meses. Esta situación de salud quedo plenamente consignada en la historia clínica que reposa en la IPS Fundación Medico Preventiva.

Por último en cuanto al principio de responsabilidad que contempla el artículo 26 de la Ley 80 de 1993, el mismo tiene por finalidad que el servidor público busque el cumplimiento de los fines de la contratación y ejerza una correcta vigilancia de la ejecución del mismo, en este sentido al ordenar la contratación de las actividades, determinar un funcionario responsable de supervisar la correcta ejecución del mismo y ejercer control y vigilancia mediante la solicitud de informes y reuniones, se dio estricto cumplimiento al espíritu del principio de responsabilidad toda vez que al funcionario encargado de la Dirección Territorial de la Entidad le es muy dispendioso por sus múltiples ocupaciones y funciones estar encima de cada contratista para controlar sus actividades.

Existen pruebas allegadas y practicadas en el desarrollo de la investigación que demuestran que el Director Territorial utilizó mecanismos de presión hacia los contratistas mediante cobro persuasivo para lograr la devolución de los dineros y tampoco puede desconocerse que si bien los dineros públicos estuvieron en manos de particulares por un término, dicha situación quedo plenamente demostrada que no se originó a causa de una acción u omisión del Director Territorial sino por el contrario fue solo su actuar el que logró antes de finalizar la vigencia el reintegro total de los dineros en plena consonancia con el compromiso consignado en cada una de las respectivas Actas de Liquidación. Con su accionar este Director Territorial protegió y salvaguardó los recursos del Instituto evitando detrimento patrimonial, y en consecuencia con ello no hubo afectación del servicio ya que como está demostrado los dineros que se pagaron por exceso a los contratistas fueron restituidos totalmente.

CON RESPECTO A LA CALIFICACIÓN DE LA FALTA

Se califica la presunta falta como grave, de manera objetiva, sin realizar un verdadero análisis de los elementos disciplinarios que deben reunirse para determinar dicha calificación, pues quedó demostrado que el funcionario fallador realizó un análisis netamente objetivo de la presunta falta disciplinaria, ya que en ninguna parte del proceso existe prueba que conduzca a la certeza que se analizaron y consideraron probatoriamente los elementos subjetivos de la conducta del disciplinado, los cuales son parte integral de la falta disciplinaria porque al ser valorados los elementos subjetivos de la conducta probatoriamente puede llegarse demostrar que el disciplinado pudiera estar cobijado con una causal justificante de antijuricidad o bajo una causal de eximente de culpabilidad, dejando de esta manera desprovisto de una verdadera defensa al imputado.

La calificación de la falta como grave es errónea porque no se cumplen los parámetros enunciados en el artículo 43 de la Ley 734 de 2002 como se puede extraer de las páginas 22 y 23 del auto de fecha 25 de Noviembre de 2013 por el cual se decide sobre la calificación del procedimiento a seguir en el proceso disciplinario, lo cual me permito describir a continuación:

Con relación al grado de culpabilidad en la comisión de la falta, el disciplinado sí realizó las gestiones correspondientes para lograr el reintegro de los dineros cancelados en exceso y para tal fin:

En cada una de las actas de liquidación de los contratos se dejó constancia de las sumas de dinero que quedaban adeudando los contratistas y que debían reintegrarse, inmediatamente a la entidad, lo cual implica que en definitiva los dineros pagados en exceso quedaban amparados ya que estas actas firmadas por los contratistas prestan mérito ejecutivo y poder lograr su recaudo a través del cobro coactivo etapa siguiente al cobro persuasivo que eficazmente logro el disciplinado.

El disciplinado sí realizó permanentes requerimientos como lo reconocen los mismos contratistas implicados en sus declaraciones, cuándo hacen referencia al acoso verbal a través de medio telefónico y las reuniones que realizó el Director Territorial.

Con relación al parámetro de la naturaleza esencial: del servicio y su grado de perturbación el análisis de la página 22 del auto antes mencionado concluye que no se puede deducir afectación ni perturbación del servicio con la conducta.

En cuanto a la trascendencia social el mismo documento concluye que la conducta no tuvo trascendencia frente a los funcionarios de la entidad.

Con respecto al perjuicio causado considero que no existió por cuanto los dineros cancelados en exceso fueron devueltos por los contratistas y no se causó detrimento patrimonial a la entidad.

Con respecto a las modalidades y circunstancias en que se cometieron las faltas, las mismas no implican ninguna responsabilidad disciplinaria para este servidor, ya que el hecho generador de la falta no fue causado por acción u omisión del Director Territorial y por el contrario el disciplinado si realizó los pasos adecuados para lograr el reintegro eficaz de los dineros por medio del cobro persuasivo reflejado en las múltiples exigencias telefónicas y reuniones que lograron su objetivo con el reintegro de los dineros adeudados por cada contratista antes de finalizar la vigencia 2012.

Del análisis anteriormente descrito de los parámetros establecidos en el artículo 43 para determinar la calificación de la falta, podemos colegir claramente que no se cumplen en su mayoría las exigencias de esta norma para calificar la conducta como grave y a lo sumo podría determinarse como leve.

CON RESPECTO A LA CULPABILIDAD

En cuanto a la culpabilidad del Director Territorial el artículo 13 de la Ley 734 de 2002 establece que las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa, por tanto atribuir la falta a título de culpa grave esta por fuera de lo que establece la ley y taxativamente el artículo, ya que no cabe atribuirle a la falta un título de culpa grave ello lo hace atípico e ilegal.

Igualmente, es necesario manifestar que en el presente caso, tanto en los cargos como en el fallo impugnado solo se establece la falta disciplinaria con fundamento en la tipicidad de la conducta y en ningún momento se analiza ni se prueba con el acervo probatorio que debe hacerse con los factores subjetivos que influyeren en el disciplinado para proceder como presuntamente lo hizo y por tanto no se analizaron los eventos de antijuricidad y de culpabilidad que provienen del ámbito interno y mental del disciplinado, los cuales al no ser analizados dejando solo la contemplación de los elementos que componen la tipicidad de la conducta, ello constituye un FALLO DE RESPONSABILIDAD OBJETIVA, circunstancia que está proscrita de todo el ordenamiento jurídico colombiano y desencadena una flagrante desventaja para el disciplinado ante un claro abuso de la posición dominante que ejerce en este caso la administración como ente fallador.

Ya que entre muchos otros factores subjetivos que afectaron al disciplinado debe tenerse en cuenta la presión y coacción a la cual se vio sometido como consecuencia de los resultados del proceso de Actualización de la información Catastral del municipio de Cúcuta en el año 2011 que trajo resultados caóticos y enfrentamientos con las autoridades civiles, medios de comunicación y habitantes del municipio que debió sortear solo el Director territorial como cabeza visible de la Territorial.

ATIPICIDAD DE LA CONDUCTA

No se configuró en la presenta actuación ningún tipo de daño a la Entidad por cuanto los dineros fueron reintegrados en su totalidad y no hubo afectación del servicio y el nivel central por medio de la Subdirección de Geografía y Cartografía que acompañó este proyecto, desde el primer momento que detectaron las anomalías en los pagos hechos a los contratistas y la elaboración de las Actas de Liquidación pudo haber dado inicio a los procesos coactivos contra los contratistas.

CONFIGURACIÓN DE CAUSALES DE EXCLUSIÓN DE RESPONSABILIDAD NO TENIDAS EN CUENTA EN EL FALLO IMPUGNADO

Como consecuencia de un fallo de responsabilidad objetiva plasmado en el documento hoy recurrido, se desconocieron factores subjetivos que afectaron mi conducta y la exoneran de responsabilidad disciplinaria con fundamento en lo estipulado en el artículo 28 de la Ley 734 de 2002 cuando describe las siguientes causales de exclusión de responsabilidad disciplinaria:

FUERZA MAYOR POR INSUPERABLE COACCIÓN AJENA

Representadas en todas las actuaciones que producto de los resultados del proceso de Actualización de la Formación del municipio de Cúcuta en el año 2011 y el descontento generalizado de sus habitantes debí asumir como cabeza visible de la Entidad en Norte de Santander y que demandó de mi parte una atención del 100% de las actividades a atender reclamos, contestaciones, reuniones y el acoso permanente aunado a la coacción ejercida por el Alcalde, el Concejo Municipal y los medios de comunicación». [sic].

Mediante fallo disciplinario de segunda instancia del 28 de abril de 2014, proferido por el director general del IGAC, se modificó la sanción disciplinaria impuesta al demandante, imponiéndole la de amonestación escrita, al considerar que por los hechos investigados el actor había incurrido en una falta disciplinaria leve y no grave¹⁸. Sobre particular argumentó:

«En primer lugar, el disciplinado MARTÍNEZ ANDRADE manifiesta que las normas presuntamente infringidas no guardan relación con el cargo imputado, pues el numeral 13 de la Resolución 495 de 2007 que contempla el Manual de Funciones sobre “ordenar y controlar los gastos que se ocasionen en los diferentes proyectos de la territorial” se refiere a la planeación de los proyectos de ejecución y a la distribución controlada de los recursos destinados a cada uno de ellos, por lo cual se realiza el plan de gestión anual con determinación de responsabilidades en los coordinadores de los proyectos y en los supervisores de las actividades contractuales, y por lo mismo, estima que el cargo endilgado no se encuentra probado. En este sentido esta dirección considera que dicho argumento es parcialmente cierto en la medida que además de la interpretación sugerida por el memorialista; dicho deber incluye el de vigilar los recursos asignados a la dirección territorial, más aún cuando el momento de suscribir las actas de liquidación de los pluricitados contratos el disciplinado adquirió plena conciencia de la necesidad de desplegar gestiones efectivas tendientes a recuperar los dineros pagados en exceso a los distintos contratistas; razón por la cual se reprocha su proceder.

Al respecto, debe reiterarse que desde el comienzo del procedimiento disciplinario referenciaron las normas que se vulneraron con su acción o su omisión, pues en su condición de Jefe de la Dirección Territorial debía velar por el correcto funcionamiento de esta y en el caso de marras; una vez conocida la situación debía desplegar las gestiones necesarias para obtener la recuperación de los recursos asignados a la territorial de suerte que tales reembolsos no se pospusieran poniendo en grave riesgo el erario público. Así las cosas probada como está la falla no puede alegarse válidamente que esa situación no fue producto del incumplimiento de sus deberes, configurando una falta disciplinaria en los términos del artículo 23 del estatuto disciplinario.

En este sentido, no puede considerarse el argumento según el cual, cada actividad a cargo de la Dirección Territorial está previamente planeada, tasada, calculada e incluso es controlada por el nivel central del Instituto, pues lo cierto es que tal planteamiento sugiere que las funciones asignadas a la Territorial, y concretamente al Director de esta

¹⁸  Visible  a  índice  2  de  Samai  Consejo  de  Estado  54001-23-33-000-2014-00436-01  /  archivo  zip

«ED_ACTUACIONE_54001233300020140043(.ZIP) NROACTUA 2» / archivo pdf «002Anexos.pdf» / Ff 205 a 233.

Territorial, carecerían de sentido en la medida en que todo sería controlado desde el nivel central. Al respecto, este Despacho se aparta de la apreciación del recurrente en la medida en que la función principal de cada Dirección Territorial es velar por la correcta ejecución de las actividades que le corresponden al IGAC dentro del ámbito de jurisdicción de cada una de ellas.

De otra parte, el memorialista expresa que hubo apremio para ejecutar la actualización catastral de la vigencia 2011, resolver las solicitudes de revisión de avalúos durante el 2012, lo que implicaba responder muchas peticiones, atender usuarios públicos y privados y participar en reuniones; lo que le demandaba muchos esfuerzos. Tales argumentos no son de recibo para exonerarle de responsabilidad en el presente caso, pues en calidad de Director de la Territorial contaba con amplias facultades para apoyarse en su equipo de trabajo y avanzar organizadamente en las tareas a cargo de la Dirección, cometido que finalmente no se cumplió dando lugar a la comisión de la falta disciplinaria que ocupa la atención de este Despacho. No obstante lo anterior, estos aspectos si serán considerados a efectos de calificar la falta y graduar la pena impuesta al disciplinado.

Del mismo modo el señor MARTÍNEZ ANDRADE cuestionó que se le hubiera sancionado al amparo de un régimen de responsabilidad objetiva, esto es sin evaluar el carácter subjetivo de su actuación. Al respecto, como bien lo analizó el a quo, la falta consistió en desatender sus funciones legales, en la medida en que dicha inobservancia permitió que la recuperación de los dineros pagados en exceso se postergara más tiempo de lo esperado sin que existiera un medio efectivo de coerción tendiente a presionar jurídicamente a los contratistas beneficiarios de dichos pagos, haciendo que en la práctica la devolución de los dineros quedara sujeta al arbitrio de los contratistas. No obstante ese análisis, esta dirección estima que una vez advertida la situación al momento de suscribir las actas de liquidación de los contratos el investigado procedió a hacer los requerimientos que el a quo reconoce en su providencia y que finalmente, permite deducir que la omisión por la cual se reprocha al señor MARTÍNEZ ANDRADE, no fue absoluta; y por lo mismo, tal circunstancia debe ser reconocida al momento de calificar la falta.

Sobre el punto, debe considerarse que aunque el memorialista pretende la revocatoria de la sanción impuesta, tal decisión se torna improcedente pues la falta se encuentra demostrada y por lo mismo, resulta sancionable su proceder, toda vez que el reproche gravita sobre la mediana efectividad de las medidas desplegadas para obtener la recuperación de los dineros pagados en exceso por la recuperación territorial, pago que valga la pena reconocer en estos momentos, tuvo como soporte el cuestionable recibo a satisfacción y orden de pago suscrita por el supervisor de los contratos […]. Cosa distinta es que el señor MARTÍNEZ ANDRADE, una vez advertida la situación, esto es, una vez suscritas las actas de liquidación iniciara los correspondientes procesos de cobro coactivo y judicial que permitieran establecer la idoneidad de las medidas desplegables, hipótesis que no se configuro en el sub judice, de suerte que la recuperación de los dineros no necesariamente obedeció al requerimiento escrito y demás requerimientos telefónicos, por demás reconocidos en el expediente.

Finalmente el recurrente cuestiona la calificación con GRAVE de la falta por la cual se le sancionó. Frente a este argumento es preciso recordar que en lo pertinente la Ley 734 de 2002, establece:

“Artículo 50. Faltas graves y leves. Constituye falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en la ley.

La gravedad o levedad de la falta se establecerá de conformidad con los criterios señalados en el artículo 43 de este código”.

Vista la remisión anterior, el artículo 43 del Estatuto Disciplinario establece:

“Artículo 43. Criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta. Las faltas gravísimas están taxativamente señaladas en este código. Se determinará si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes criterios:

El grado de culpabilidad.

La naturaleza esencial del servicio.

El grado de perturbación del servicio.

La jerarquía y mando que el servidor público tenga en la respectiva institución.

La trascendencia social de la falta o el perjuicio causado.

Las modalidades y circunstancias en que se cometió la falta, que se apreciarán teniendo en cuenta el cuidado empleado en su preparación, el nivel de aprovechamiento de la confianza depositada en él investigado o de la que se derive de la naturaleza del cargo o función, el grado de participación en la comisión de la falta, si fue inducido por un superior a cometerla, o si la cometió en estado de ofuscación originado en circunstancias o condiciones de difícil prevención y gravedad extrema, debidamente comprobadas.

Los motivos determinantes del comportamiento.

Cuando la falta se realice con la intervención de varias personas, sean particulares o servidores públicos.

La realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta grave.”.

De cara a los anteriores preceptos y como se analizó en precedencia, al amparo del principio de responsabilidad previsto en el artículo 26 de la Ley 80 de 1993, se reitera que en el sub e examine se censura el incumplimiento de un deber establecido pues más que controvertir la decisión, en la práctica se constituye en una confesión de la falta disciplinaria. En esta hipótesis, si el supervisor de un contrato estima que no cuenta con herramientas que le permitan verificar el adecuado cumplimiento, de un contrato, tiene que exponer tal situación ante sus superiores con el fin de obtener las herramientas necesarias para adelantar la evaluación que le fue encomendada, que no proceder a certificar -sin comprobación de ninguna clase-, que los trabajos realizados se entregaban a satisfacción, pues como se demostró, tales trabajos no reunían los requisitos exigidos para que el reconocimiento económico pactado contractualmente tuviera lugar; al punto que uno de los contratistas debió reembolsar la totalidad de los dineros que le fueron pagados con base en las actas de supervisión.

En este sentido, no puede considerarse el argumento según el cual, cada actividad a cargo de la dirección territorial “está previamente tasada, calculada e incluso es controlada por el nivel central del instituto”, pues lo cierto es que tal planteamiento sugiere que las funciones asignadas a la territorial, y concretamente al director de esta territorial, carecerían de sentido en la medida en que todo sería controlado desde el nivel central. Al respecto, este despacho se aparta de la apreciación del recurrente en la medida en que la función principal de cada dirección territorial es velar por la correcta ejecución delas actividades que le corresponden al IGAC dentro del ámbito de jurisdicción de cada una de ellas.

La falta puede ser catalogada como leve, por las siguientes razones: i) respecto del grado de culpabilidad, se encuentra probado y reconocido, en el proceso que el memorialista sí desplegó gestiones tendientes a la recuperación de los dineros pagados en exceso, aunque tales gestiones no tuvieran la efectividad deseada.

Respecto del grado de perturbación de servicio, se considera que las gestiones desplegadas aunque no fueron las más eficaces sí lograron que se recuperaran los dineros pagados en exceso.

Respecto de las circunstancias en que se cometió la falta se estima que al tratarse de una omisión esta estuvo rodeada de factores laborales que aunque no son de recibo como eximente de responsabilidad, tal como se había enunciado, finalmente son

considerados en lo tocante a la relevancia que dichas circunstancias tuvieron para que se materializara la omisión censurada». [sic].

Memorando 6016 del 21 de abril de 2014 expedido por Oswaldo Martínez Andrade por medio del cual presentó renuncia al empleo de director territorial del IGAC de Norte de Santander, ante el director general de la entidad¹⁹.

Resolución 0397 del 30 de abril de 2014, expedida por el director general del IGAC, por la cual se aceptó la renuncia presentada por Oswaldo Martínez Andrade a partir del 20 de mayo de 2014²⁰.

Petición del 18 de julio de 2014 presentada por Oswaldo Martínez Andrade ante el director general del IGAC en el que señaló que se le había violado el derecho al debido proceso dentro del proceso disciplinario con radicado 001864-13 y que fue conminado a renunciar en contra de su voluntad²¹.

Contrato de prestación de servicios 1223/2011, celebrado entre la Dirección Territorial del IGAC de Norte de Santander y Alba Nelly Arévalo²².

Contrato de prestación de servicios 1224/2011, celebrado entre la Dirección territorial del IGAC de Norte de Santander y Luis Gustavo Cárdenas Gamboa²³.

Contrato de prestación de servicios 1225/2011, celebrado entre la Dirección Territorial del IGAC de Norte de Santander y Yecson Hugo Carrillo²⁴.

Contrato de prestación de servicios 1226/2011, celebrado entre la Dirección Territorial del IGAC de Norte de Santander y José Alberto Peña Toloza²⁵.

Contrato de prestación de servicios 1228/2011, celebrado entre la Dirección Territorial del IGAC de Norte de Santander y José Alberto Miranda Peña²⁶.

Acta de liquidación del contrato 1223 de 2011, del 2 de abril de 2012²⁷.

Acta de liquidación del contrato 1224 de 2011, del 2 de abril de 2012²⁸.

Acta de liquidación del contrato 1225 de 2011, del 2 de abril de 2012²⁹.

Acta de liquidación del contrato 1228 de 2011, del 2 de abril de 2012³⁰.

¹⁹ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / archivo zip

«ED_ACTUACIONE_54001233300020140043(.ZIP) NROACTUA 2» / archivo pdf «002Anexos.pdf» / Ff 148 a 202.

²⁰ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 260.

²¹ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 271.

²² Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 362 a 370.

²³ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 90 a 98.

²⁴ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 186 a 194.

²⁵ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 270 a 282.

²⁶ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 445 a 453.

²⁷ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 558 a 561.

²⁸ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 122 a 125.

²⁹ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 116 a 119.

³⁰ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 551 a 554.

Acta de liquidación del contrato 1226 de 2011, del 3 de enero de 2012³¹.

Recibo de caja 16-777-3 del 22 de octubre de 2012, expedido por el IGAC con sello de procesado del día 23 de octubre de 2012³².

Recibo de caja 16-777-4 del 22 de octubre de 2012, expedida por el IGAC con sello de procesado del 23 de octubre del 2012³³.

Recibo de caja 16-777-8 del 17 de diciembre de 2012, expedido por el IGAC con sello de procesado del 29 de diciembre de 2012³⁴.

Recibo de caja 16-777-9 del 17 de diciembre de 2012, expedido por el IGAC con sello de procesado del 29 de diciembre de 2012³⁵.

Memorando 6016 del 28 de noviembre de 2012 proferido por el director territorial del IGAC de Norte de Santander, por medio del cual se indica que el contratista José Alberto Peña Toloza reintegró la suma debida al IGAC en diferentes fechas del año 2012, siendo la última el 27 de noviembre de 2012³⁶.

Resolución 425 del 27 de junio de 2007, proferida por el IGAC, en el cual se establecen las funciones del empleo de director territorial de la entidad³⁷.

Testimonio rendido por Tadeo Pinzón Rincón³⁸:

«(..) PREGUNTADO: Quiero ponerle de presente al declarante el folio 657 del plenario el cual corresponde al Acta de Interventoría 2248 del contrato 1223 de 2011 con Alba Nelly Arévalo Vergel para que le diga al Despacho si la misma fue elaborada por Ud. Como interventor de dicho contrato y si la forma que allí aparece es la que acostumbra usar en sus actos públicos y privados (se le pone de presente). CONTESTÓ: Sí esta acta corresponde y esa es mi firma. PREGUNTADO. Dígale al Despacho no obstante a parecer dentro del acta puesta de presente que la vigencia era del 7 de diciembre de 2011 al 31 de diciembre del 2011 con igual término de ejecución, en qué fecha fue elaborada la misma. CONTESTÓ: La fecha de elaboración fue el 19 de diciembre de 2011 y la misma se pasó sin fecha de expedición teniendo en cuenta el requerimiento realizado por la administración de que dichos pagos se deberían realizar máximo el 26 o 27 de diciembre y se entregó en esa fecha para que hiciera turno dentro de muchas otras actas que se debían presentar al área financiera de la territorial. PREGUNTADO: De acuerdo con su respuesta anterior, dígale al Despacho si podemos decir si para el 19 de diciembre de 2011 las actas de interventoría reposaban en la Pagaduría de la Dirección Territorial, CONTESTÓ: Sí de acuerdo a la fecha de recibido». [sic].

Testimonio rendido por María Victoria Patiño dentro del proceso disciplinario³⁹:

³¹ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 296 a 299.

³² Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 550.

³³ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 556.

³⁴ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 564.

³⁵ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 570.

³⁶ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 575.

³⁷ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 688.

³⁸ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 1135 a 1136.

³⁹ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 1137 a 1139.

«(...) PREGUNTADO: Dígale al Despacho las actividades o funciones desempeñadas por Ud. durante el periodo en que laboró para la Pagaduría de la Dirección Territorial de Norte de Santander. CONTESTÓ: Dentro del área de Pagaduría me desempeñé como auxiliar administrativo realizando actividades de contestación de oficios, realización de informes, realizar giros para pagos de contratistas y labores de archivo. PREGUNTADO: De acuerdo con su respuesta dígale al Despacho si recuerda el trámite dado al contrato 1223 suscrito con Alba Nelly Arévalo Vergel. CONTESTÓ: En relación a la cuenta preguntada de dicha señora, se le dio el mismo tratamiento igual a las demás cuentas recibidas en el área, consistente en: recibirla, relacionarla en la carpeta de control, pasarla al área de contabilidad, recibirla nuevamente y girarla por el módulo hacendaria, que era lo que me correspondía ahí en el área. PREGUNTADO: En cuanto a la verificación de requisitos de las cuentas, dígale al Despacho sí recuerda quien era el responsable de tal verificación. CONTESTÓ: Como eran tantas cuentas ahí entre todos nos colaboramos con todas las personas de la dependencia y como estábamos sobre el tiempo teníamos que darle trámite inmediato a todas las cuentas. (...)». [sic].

Testimonio rendido por Fabricio Coronel Duarte dentro del proceso disciplinario⁴⁰:

«(...) PREGUNTADO: De acuerdo con su respuesta anterior, le voy a poner de presente el acta de supervisión del contrato 1223 de 2011 para que informe el despacho si la reconoce como de las elaboradas por usted de acuerdo con las funciones acabadas de señalar. CONTESTÓ. Cuando yo llegué a la sede LA RIVIERA el funcionario JORGE MANUEL SIERRA TOSCANO era el supervisor del contrato. PREGUNTADO. Dígale al Despacho si usted tenía conocimiento de cómo era el trámite para el pago de una cuenta y si existía la posibilidad de que una cuenta fuera cancelada sin la existencia del acta de supervisión. CONTESTÓ.-Para todas las cuentas que fueron tramitadas en la sede de la Riviera, se elaboraron las respectivas actas las cuales fueron pagadas posteriormente. Si no existía acta de supervisión ni anexos de las actas no se pagaban. (…)» [sic].

Testimonio rendido por Luz Marina Valero Romero dentro del proceso disciplinario⁴¹:

«(...) PREGUNTADO: Dígale al Despacho en qué dependencias ha prestado sus servicios y en condición de qué durante su vinculación con el IGAC para los meses de noviembre y diciembre de 2011. CONTESTÓ: Área de Pagaduría, auxiliar de oficina, estuve vinculada por contrato. PREGUNTADO. Manifieste al Despacho qué funciones desempeñaba en esa dependencia para esa época. CONTESTÓ. Cuando llegan las cuentas nos encargamos con Leydy de revisar el acta de supervisión que tuviera sus respetivos anexos. Cuando llegaban las órdenes de pago de contabilidad, las procesábamos en el SIIF para darle apoyo a MAYRA. PREGUNTADO. Se le pone de presente el acta de interventoría 1245 del contrato 1223 de 2011 que aparece a folio 657 del plenario para que le diga al despacho si corresponde a las actas revisadas en la época para tramite de pago de las mismas. Se deja la constancia que se pone de presente al declarante el documento. CONTESTÓ. Sí, esas actas eran pero venían sin fecha y luego el supervisor le colocaba la fecha. PREGUNTADO. Dígale al despacho si la firma que aparece en la parte inferior derecha del acta puesta en su consideración corresponde a la forma como se recibió la correspondencia en pagaduría de la T, Norte de Santander y si para esa fecha laboró como contratista o funcionaria la contratista LEYDY CAÑAS. CONTESTÓ. Sí corresponde. Para esa fecha laboró Leydy Cañas [...]». [sic].

Testimonio rendido por Alba Nely Arévalo dentro del proceso disciplinario⁴²:

⁴⁰ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 1141 a 1142.

⁴¹ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 1143 a 1144.

⁴² Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 1157 a 1158.

«(...) PREGUNTADO: Después de ejecutado el contrato suyo se detectó que los valores cancelados a Ud por parte del Instituto resultaron superiores a los valores ejecutados, cuénteme cual fue el procedimiento que se siguió para que Ud reintegrara esos dineros, aclarando cual funcionario del Instituto le indicó el procedimiento a seguir, quien le indicó el Banco y el número de la Cuenta en la que debía hacer la consignación correspondiente. CONTESTÓ. Pues el procedimiento fue el siguiente, después del acta de liquidación, cuando salió el saldo a favor del Instituto, el funcionario que me pidió el reintegro de ese dinero fue el doctor Oswaldo Martínez, el medio telefónico, me hizo varias llamadas pero en el momento no tenía el dinero, pues todavía no había ejecutado ningún contrato y apenas tuve el dinero vine acá a la oficina, me reuní con el doctor Oswaldo, él me dio el número de la cuenta a la cual debería ser consignado y un formato de consignación entonces hice la consignación y vine y traje el recibo acá y acá me dieron un acta de recibo en la cual quedaba paz y salvo, y eso fue todo, no me acuerdo muy bien pero eso fue como a mitad del año 2012 (...)». [sic].

Testimonio rendido por José Alberto Miranda Peña dentro del proceso disciplinario⁴³:

«(...) PREGUNTADO: Después de ejecutado el contrato suyo se detectó que los valores cancelados a Ud por parte del Instituto resultaron superiores a los valores ejecutados, cuénteme cual fue el procedimiento que se siguió para que Ud, reintegrara esos dineros, aclarando cual funcionario del Instituto le indicó el procedimiento a seguir, quien le indicó el Banco y el número de la Cuenta en la que debía hacer la consignación correspondiente. CONTESTÓ. Yo me acuerdo muy bien que en ese entonces nos dieron unos predios para medir, y se hizo la negociación en base a esas medidas que tenían los predios y pues con base en lo que se midió se pudo observar que las áreas tomadas por nosotros, me refiero a los cadeneros y auxiliares, me di cuenta que el área era inferior a las contratadas, con base a eso el doctor OSWALDO MARTÍNEZ me llamo insistentemente para reintegrar esos dineros, inclusive tuve que venir acá para que el doctor Oswaldo me regalara el número de la cuenta para consignar, eso fue como en febrero creo, yo en el momento no pude reintegrar el dinero porque ya lo había invertido en otros negocios, cuando lo reuní, no recuerdo el mes en que consigné, ya luego de eso ya tenía un cargo público entonces no volví por acá sino hasta ahora que me llaman. PREGUNTADO: Finalmente y a manera de conclusión, pregunto si hubo constantes y reiterados requerimientos verbales a través de llamadas telefónicas y entrevistas personales para que Ud reintegrara los recursos mencionados. CONTESTÓ: Sí, como lo mencioné, sino que yo a veces trataba de evadirlo por lo que no tenía la plata. (...).». [sic].

Testimonio rendido por Yecson Hugo Carrillo Díaz dentro del proceso disciplinario⁴⁴:

«(...) PREGUNTADO: Después de ejecutado el contrato suyo se detectó que los valores cancelados Ud por parte del Instituto resultaron superiores a los valores ejecutados, cuénteme cual fue el procedimiento que se siguió para que Ud reintegrara esos dineros, aclarando cual funcionario del instituto le indicó el procedimiento a seguir, quien le indicó el Banco y el número de la Cuenta en la que debía hacer la consignación correspondiente. CONTESTÓ. Pues a mí me indicó el procedimiento para devolver los dineros el doctor Oswaldo aquí presente, el me indicó el número de la cuenta donde debía devolver el dinero. Yo le dije a él pues que el dinero no lo tenía ya por lo que yo gaste en otros contratos de trabajo pero cuando estuviera bien económicamente devolvería ese dinero. Como tres veces me cito, hablamos telefónicamente y yo le expliqué que tuviera paciencia y finalmente devolví el dinero pero no recuerdo bien cuando hice la consignación(...).». [sic].

⁴³ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 1159 a 1160.

⁴⁴ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 1161 a 1162.

Testimonio rendido por Leydy Carolina Cañas dentro del proceso disciplinario⁴⁵:

«(...) PREGUNTADO: Dígale al Despacho en que dependencias ha prestado sus servicios y en condición de qué durante su vinculación con el IGAC. CONTESTÓ: En pagaduría como auxiliar administrativo, en el Área de Pagaduría, yo era auxiliar de oficina, estuve vinculada por contrato. PREGUNTADO. Manifieste al despacho qué funciones desempeñaba en esa dependencia para esa época. CONTESTÓ. Era la encargada de recibir las cuentas de cobro y revisar que vinieran con los documentos de salud, pensión, acta interventoría. PREGUNTADO. Se le pone de presente el acta de interventoría 1245 del contrato 1223 de 2011 que aparece a folio 657 del plenario para que le diga al despacho si corresponde a las actas revisadas en la época para el trámite de pago de las mismas. Se deja constancia que se pone de presente al declarante el documento. CONTESTÓ. Si, el acta es igual y ese es mi revisado. (…)». [sic].

Testimonio rendido por Alba Nelly Arévalo dentro del proceso disciplinario⁴⁶:

«(...) PREGUNTADO: Después de ejecutado el contrato suyo se detectó que los valores cancelados a Ud por parte del Instituto resultaron superiores a los valores ejecutados, cuénteme cual fue el procedimiento que se siguió para que Ud reintegrara esos dineros, aclarando cuál funcionario del Instituto le indicó el procedimiento a seguir, quien le indicó el Banco y el número de la Cuenta en la que debía hacer la consignación correspondiente. CONTESTÓ. Pues el procedimiento fue el siguiente, después del acta de liquidación, cuando salió el saldo a favor del Instituto, el funcionario que me pidió el reintegro de ese mismo dinero fue el doctor Oswaldo Martínez, el medio telefónico, me hizo varias llamadas pero en el momento no tenía el dinero, pues todavía no había ejecutado ningún contrato y apenas tuve el dinero vine acá a la oficina, me reuní con el doctor Oswaldo, él me dio el número de la cuenta a la cual debería ser consignado y un formato de consignación entonces hice la consignación y vine y traje el recibo acá y acá me dieron un acta de recibido en la cual quedaba paz y salvo, y es fue todo, no me acuerdo muy bien pero eso fue como a mitad del año 2012 (...)». [sic].

Testimonio rendido por José Alberto Miranda Peña dentro del proceso disciplinario⁴⁷:

«(...) PREGUNTADO: Después de ejecutado el contrato suyo se detectó que los valores cancelados a Ud por parte del Instituto resultaron superiores a los valores ejecutados, cuénteme cual fue el procedimiento que se siguió para que Ud reintegrara esos dineros, aclarando cuál funcionario del Instituto le indicó el procedimiento a seguir, quien le indicó el Banco y el número de la cuenta en la que debía hacer la consignación correspondiente. CONTESTÓ. […] en ese entonces nos dieron unos predios para medir, y se hizo la negociación en base a esas medidas que tenían los predios y pues con base en lo que se midió se pudo observar que las áreas tomadas […], con base a eso el doctor OSWALDO MARTÍNEZ me llamo insistentemente para reintegrar esos dineros, inclusive tuve que venir acá para que el doctor Oswaldo me regalara el número de la cuenta para consignar, […]. PREGUNTADO: Finalmente y a manera de conclusión, pregunto si hubo constantes y reiterados requerimientos verbales a través de llamadas telefónicas y entrevistas personales para que Ud reintegrara los recursos mencionados. CONTESTÓ: Sí. (...)». [sic].

⁴⁵ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 1155 a 1156.

⁴⁶ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 1157 a 1158.

⁴⁷ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 1161 a 1162.

Testimonio rendido por José Alberto Miranda Peña dentro del proceso disciplinario⁴⁸:

«(...) PREGUNTADO: Los hechos materia de la investigación se relacionan con posibles inconsistencias en el recibo por parte del Supervisor del contrato señor Tadeo Pinzón, de los contratos a que se han hecho alusión que fueron ejecutados en el mes de diciembre de 2011, sírvase aclarar al despacho, si las observaciones hechas a los productos de contratistas de la Territorial Norte de Santander, se refieren concretamente a los originados en los contratos mencionados del mes de diciembre de 2011. CONTESTÓ. Los contratistas incumplieron todos los plazos que pactaron con el ingeniero José Manuel Rosado (Coordinador Territorial Norte de Santander), por lo tanto hasta finales mes de marzo la Dirección Territorial remitió todos los productos, veintisiete (27), para coordinar los levantamientos topográficos, por eso a partir de esa fecha de dos de abril de 2012, evidenció la falta de informes de control de calidad, por parte del señor José Alberto Peña Toloza y la falta de gestión por parte del personal de la Territorial en este caso de supervisor del contrato señor Tadeo Pinzón. (...)

(...) No se puede decir que todo fue entregado a satisfacción, porque nunca se entregó un informe de control de calidad que soportara que los productos cumplían con las especificaciones técnicas, sin embargo yo como profesional especializada, remitía tutoriales y documentos didácticos donde les ilustraba donde se encontraban las falencias en la presentación de los trabajos, por tal motivo mi primera comisión a la ciudad de Cúcuta, fue el doce (12) de junio de 2012, con motivo de recibir los productos finales con los respectivos informes de calidad; como soporte de esto tengo el Acta 001 de fecha 12 de junio de 2012, suscrita por el Ingeniero Oswaldo Martínez, Director territorial Luis Gustavo Cárdenas Topógrafo, Carlos Alberto Peña (en representación de su esposa Alba Nelly (contratista mencionada), Yecson Hugo Carrillo, Omar Rodríguez, quien actuó en representación de Jorge Alberto Toloza; en esta acta se firmaron compromisos los cuales todos fueron incumplidos (se adjunta copia en tres (3) folios más a la presente diligencia). Desde el 9 de julio de 2012, le presenté a la ingeniera Floralba Espejo (Interventora del convenio IGAC-INCODER, que los 27 productos finales no presentaban informe de control de calidad por lo tanto dejaba a su decisión (de ella), si los mismos se podrían entregar o no al INCODER. En mi informe final para liquidar mi contrato de prestación de servicios, indiqué siempre que los 27 productos no se le había anexado el respectivo control de calidad que avala la precisión completitud y presentación de los productos finales, por lo tanto se le solicitó al Director territorial Ing. Oswaldo Martínez y al Ing. Tadeo Pinzón, tomar las medidas correctivas necesarias. Con esto que se quiso? que no sea aprobaran las actas, que no se pagara por un servicio que el señor Toloza no había cumplido o que se presionara a este contratista para que cumpliera con su objeto contractual. Quiero aclara (sic) que todos los contratistas topógrafos, realizaron los levantamientos topográficos asignados pero el control de calidad, avala o no dicho levantamiento y para este caso no cumplían con las especificaciones técnicas, pero posteriormente con las previsiones que yo realice en el año 2012 se subsanaron esas falencias, anotando que mi función no era revisar era la de coordinar, pero teníamos que llevar a buen término el contrato suscrito con el INCODER y a todos el personal (Marco Tulio, William León, Floralba Espejo), nos tocó apoyar a la Territorial Norte de Santander en estos temas, para cumplir con los compromisos pactados con el INCODER(...)». [sic].

Testimonio rendido por José Alberto Miranda Peña dentro del proceso disciplinario⁴⁹:

«Dentro de los hechos objeto materia de investigación, está el relacionado con la presunta irregularidad en cuanto a las actas de interventoría expedidas por el funcionario de la Dirección Territorial Norte de Santander Tadeo Pinzón Rincón, con fecha de expedición

⁴⁸ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 1182 a 1183.

⁴⁹ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 1232 a 1233.

del treinta (30) de diciembre de 2011, en relación con los contratos suscritos por los señores señorita Milena Rodríguez Morera y el Ingeniero William León, por ese inconveniente, porque el supervisó que contrataron no cumplió. Eso así es lo que me acuerdo más o menos. (...)». [sic].

Oficio 5542012EE8129 del 20 de junio de 2012, emitido por el demandante, en calidad de director territorial de Norte de Santander del IGAC por medio del cual Oswaldo Martínez requirió por escrito al contratista José Alberto Peña Toloza para que reintegrara las sumas de dinero que resultaron a favor del IGAC en el acta de liquidación del respectivo contrato⁵⁰.

3.3.3. Análisis sustancial de la Sala

A.   En cuanto a la tipicidad

En relación con el primer problema jurídico, la Sala parte de los hechos probados relevantes para su resolución. En efecto, está acreditado que Oswaldo Martínez Andrade fue nombrado como director territorial del IGAC – Dirección Territorial Norte de Santander mediante Resolución 0424 del 15 de junio de 2011, empleo en el cual ejercía funciones de dirección y coordinación administrativa durante la época en que ocurrieron los hechos que dieron lugar al proceso disciplinario.

Asimismo, se estableció que durante el año 2011, la Dirección Territorial Norte de Santander del IGAC celebró los contratos de prestación de servicios 1223, 1224, 1225, 1226 y 1228, relacionados con actividades de levantamientos topográficos, los cuales, una vez liquidados, arrojaron saldos a favor de la entidad, derivados de pagos superiores a los valores finalmente ejecutados.

Con ocasión de tales circunstancias, la Oficina de Control Interno Disciplinario del IGAC abrió proceso disciplinario contra el demandante bajo el radicado 001864-13, al considerar que, en su calidad de director territorial, habría incumplido sus deberes funcionales al no gestionar de manera inmediata el reintegro de los recursos públicos pagados indebidamente a los contratistas. Dicho trámite se inició formalmente mediante auto del 20 de agosto de 2013, por medio del cual la secretaria general y coordinadora de Control Interno Disciplinario a nivel nacional avocó conocimiento, ordenó la apertura de indagación preliminar y decretó la práctica de pruebas.

Dentro del material probatorio recaudado, el tribunal valoró de manera especial el acta de inspección administrativa practicada los días 11 y 12 de septiembre de 2013, en la cual se dejó constancia de la existencia de oficios suscritos por el propio demandante, dirigidos a los contratistas, mediante los cuales les solicitó el reintegro de los dineros a favor del IGAC, indicó el número de la cuenta bancaria para efectuar las consignaciones y realizó seguimiento a dichas devoluciones. En esa misma diligencia se verificaron recibos de consignación efectuados durante los meses de junio, julio y noviembre de

⁵⁰ Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 54001-23-33-000-2014-00436-01 / Ff 469.

2012, así como comprobantes de caja expedidos por la entidad, que daban cuenta del reintegro efectivo de los recursos por parte de los contratistas.

De igual forma, fueron apreciados los testimonios rendidos dentro del proceso disciplinario, en los cuales varios contratistas y funcionarios de la Dirección Territorial coincidieron en señalar que Oswaldo Martínez Andrade realizó requerimientos reiterados, tanto verbales como escritos, para que se procediera a la devolución de los dineros, suministró la información necesaria para efectuar las consignaciones y efectuó seguimiento a dicho trámite, aun cuando algunos contratistas manifestaron no contar con los recursos de manera inmediata.

No obstante lo anterior, mediante fallo disciplinario de primera instancia del 7 de abril de 2014, la autoridad disciplinaria declaró responsable al demandante de falta grave cometida a título de culpa grave, al considerar que no había actuado con la diligencia debida en la recuperación de los recursos públicos, imponiéndole sanción de suspensión por el término de un mes. Dicha decisión fue modificada en segunda instancia, mediante fallo del 28 de abril de 2014, en el cual el director general del IGAC recalificó la conducta como falta leve y sustituyó la sanción por una amonestación escrita.

Es importante precisar, que de acuerdo con el artículo 50 de la Ley 734 de 2002

«[c]onstituye falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en la ley». De manera tal que en el presente caso, al actor se le sancionó por incurrir en la falta leve de incumplir el deber establecido en el numeral 1 del artículo 34 de la referida normativa, y por desconocer la prohibición señalada en el numeral 1 del artículo 35 del estatuto disciplinario.

Ahora bien, el numeral 1 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, señala que «[s]on deberes de todo servidor público: 1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente.».

Por su parte, el numeral 1 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, establece que

«[a] todo servidor público le está prohibido: 1. Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo.».

En ese sentido, para el IGAC el deber que el demandante incumplió fue el consignado en el de «[o]rdenar y controlar los gastos que se ocasionen por la ejecución de los diferentes proyectos y orientar y controlar el adecuado uso de los activos»,

establecido como una de las funciones del empleo de Director Territorial Código 42 grado 07, contenido en la Resolución 495 del 27 de junio de 2007.

A partir de este marco fáctico probado, la Sala aborda el análisis jurídico en cuanto a la tipicidad. Sobre el particular se observa, que el reproche disciplinario se estructuró sobre la premisa de que el demandante no inició oportunamente acciones judiciales o extrajudiciales para la recuperación de los recursos. Sin embargo, los hechos demostrados en el expediente evidencian que el investigado sí adelantó gestiones administrativas concretas, orientadas a lograr el reintegro de los dineros, las cuales culminaron con la devolución efectiva de los mismos durante el año 2012. Pese a ello, los fallos disciplinarios no explicaron de manera suficiente por qué tales actuaciones resultaban disciplinariamente inadmisibles ni identificaron con precisión el deber funcional que imponía, en las circunstancias específicas del caso, la obligación de acudir necesariamente a mecanismos judiciales o extrajudiciales.

Es importante señalar que los fallos disciplinarios no precisaron cuales eran los caminos legales que el demandante debió seguir y que omitió. Aun así, la Sala entiende que el IGAC se refería a que los artículos 98 y 99 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los artículos 823 y siguientes del Estatuto Tributario – Decreto 624 de 1989 –, le permitían al demandante como representante legal de la Dirección Territorial de Norte de Santander del IGAC, iniciar un procedimiento administrativo de cobro coactivo contra los contratistas para ejecutar el cobro de los dineros adeudados, o en su defecto, la exigencia de las pólizas que amparaban los contratos. Pero además de ello, no es claro si el inicio de tal procedimiento administrativo hubiese sido tan efectivo como para obtener el reintegro material de los dineros en menos tiempo.

En línea con lo expuesto, el demandante también tenía a disposición otros mecanismos de índole judicial, como el inicio de un posible proceso ejecutivo, de conformidad con los artículos 297 y 298 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los artículos 430 y siguientes del Código General del Proceso. Aspecto que tampoco fue precisado en los fallos disciplinarios. Sin embargo, como bien lo señaló el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en la sentencia de primera instancia, cualquiera que hubiese sido el mecanismo jurídico a elegir, estos contienen etapas dentro de sus procedimientos que deben garantizarse, el respeto del derecho al debido proceso, con oportunidad para el ejecutado de hacer uso de las prerrogativas que materializan el ejercicio del derecho a la defensa, como presentar excepciones, interponer recursos, ejecutar las posibles medidas de embargo, realizar las posibles diligencias de remate, incluso celebrar acuerdos de pago.

De manera tal que, en virtud del agotamiento de estos mecanismos con las etapas que resulten aplicables, no es claro y cierto que hubiesen resultado más efectivos que las gestiones administrativas de cobro hechas por el demandante, pues, eventualmente hubieran conllevado incluso más tiempo del que demoraron los contratistas en reintegrar los dineros.

Así pues, en vista de estas circunstancias que pone de presente la Sala, las cuales no se pueden obviar y que en efecto, debieron ser motivadas por la autoridad disciplinaria

al momento de justificar su consideración de inefectividad sobre el medio empleado por el demandante, lo cierto es que no se puede castigar el hecho de que haya acudido en primer lugar a la persuasión verbal con la mayoría de los contratistas, a través de llamadas telefónicas y de reuniones personales, con el fin de obtener en el menor tiempo posible el reintegro de los dineros, la cual como quedó vista en el proceso disciplinario tuvo efecto al lograr el reintegro de estos dineros sin haber pasado un tiempo significativo.

Aquellas medidas de persuasión verbal a las que acudió el demandante, generaron que los contratistas reintegraran las sumas de dinero en las siguientes fechas:

El contratista José Alberto Miranda Peña reintegró la suma debida al IGAC el día 23 de octubre de 2012, es decir, poco más de 6 meses después de suscrita el acta de liquidación del contrato.

La contratista Alba Nelly Arévalo Vergel reintegró la suma debida al IGAC el día 23 de octubre de 2012, es decir, poco más de 6 meses después de suscrita el acta de liquidación del contrato.

Los contratistas Luis Gustavo Cárdenas y Yecson Hugo Carrillo, reintegraron las sumas debidas al IGAC el día 29 de diciembre de 2012, es decir, poco más de 8 meses después de suscritas las actas de liquidación de los respectivos contratos.

El contratista José Alberto Peña Toloza reintegró la suma debida al IGAC en diferentes fechas del año 2012, hizo la mayoría de consignaciones en los meses de junio y julio. El dinero lo devolvió por completo el 27 de noviembre de 2012, es decir, más de 10 meses después de suscrita el acta de liquidación del contrato, aunque con la muestra de voluntad de pagar pasados 6 meses después de liquidado el contrato.

Estas medidas adoptadas por el demandante son perfectamente válidas como primera opción a agotar, ya que como quedó visto, tuvieron efecto porque lograron el reintegro de los dineros adeudados por los contratistas, que si bien, no cancelaron de inmediato, sí lo hicieron pasado un tiempo no tan significativo de entre 6 a 10 meses después de suscritas las actas de liquidación de los respectivos contratos.

Los periodos señalados no resultan relevantes si se tiene en cuenta que de conformidad con el artículo 817 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 53 de la Ley 1739 de 2014, la acción de cobro coactivo prescribe en el término de 5 años, contados a partir de la ejecutoria del acta de liquidación contractual, ocurriendo lo mismo en el ámbito del proceso ejecutivo, en el que de conformidad con el artículo 164, numeral 2, literal k, de la Ley 1437 de 2011, «cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de 5 años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida».

Así las cosas, para esta Sala, la conducta del demandante no constituye incumplimiento a sus deberes funcionales de controlar y administrar con diligencia los recursos públicos de la entidad pública que gerenciaba, por cuanto el medio empleado para obtener el cobro de los dineros declarados a favor de la entidad, no fue inadecuado como primera opción y terminó siendo efectivo, por lo que, respecto de los fallos disciplinarios demandados se configura la causal de nulidad de infracción en las normas en que debería fundarse, al no adecuarse la conducta investigada a una falta disciplinaria de conformidad con los artículos 23 y 50 de la Ley 734 de 2002.

Adicionalmente, porque el supuesto mayor grado de efectividad que en consideración de la autoridad disciplinaria tenían los mecanismos jurídicos administrativos y judiciales procedentes, no fue motivado ni explicado dentro de los actos administrativos demandados, lo que da lugar a la configuración de las causales de nulidad de expedición en forma irregular y de falta de motivación.

Además de ello, la Sala considera que el IGAC, al efectuar el juicio de tipicidad no tuvo en cuenta que las oportunas y efectivas gestiones administrativas adelantadas por el demandante, tendientes a la recuperación de los dineros adeudados por los contratistas se enmarcan en las siguientes normas y principios de la contratación estatal:

El artículo 3, inciso 1, de la Ley 80 de 1993 que regula «los fines de la contratación estatal», establece que «los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines».

Por su parte, el articulo 4 de la Ley 80 de 1993 que señala «los derechos de las entidades estatales», preceptúa que para la consecución de los fines de que trata el artículo anterior, las entidades estatales:

«2. Adelantarán las gestiones necesarias para el reconocimiento y cobro de las sanciones pecuniarias y garantías a que hubiere lugar.

[…]

6. Adelantarán las acciones conducentes a obtener la indemnización de los daños que sufran en desarrollo o con ocasión del contrato celebrado.

9. Actuarán de tal modo que por causas a ellas imputables, no sobrevenga una mayor onerosidad en el cumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista. Con este fin, en el menor tiempo posible, corregirán los desajustes que pudieren presentarse y acordarán los mecanismos y procedimientos pertinentes para precaver o solucionar rápida y eficazmente las diferencias o situaciones litigiosas que llegaren a presentarse».

Asimismo, la Sala resalta que el artículo 23 de la Ley 80 de 1993, señala que «[l]as actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal se desarrollarán con arreglo a los principios de transparencia, economía y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la función administrativa. Igualmente, se aplicarán en las mismas las normas que regulan la conducta de los servidores públicos, las reglas de

interpretación de la contratación, los principios generales del derecho y los particulares del derecho administrativo.».

El artículo 25 de la Ley 80 de 1993 determina, que en virtud del principio de economía «se adoptarán procedimientos que garanticen la pronta solución de las diferencias y controversias que con motivo de la celebración y ejecución del contrato se presenten».

El artículo 60 de la Ley 80 de 1993 dispone que «[e]n el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.».

En ese orden de ideas, la Sala encuentra que el demandante al gestionar de manera directa la recuperación de los recursos públicos, buscó someter esa controversia o divergencia a la solución de manera rápida e inmediata, pues, persiguió solucionar en forma ágil, rápida y directa la problemática descrita, lo que permitió asegurar el cumplimiento de los diversos fines de la organización estatal (Ley 80, artículo 3), entre los cuales se destacan la preservación de la celeridad y eficiencia (C.P. artículos 1, 2 y 209). El demandante utilizó un mecanismo para consolidar la pronta solución de la controversia, lo que también permite indirectamente velar por una recta y prudente administración de los recursos públicos y evitar el riesgo que envuelve una solución procesal, especialmente, por las demoras que ella comporta.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala considera que la conducta por la cual fue sancionado el demandante es atípica, por lo que, ante la ausencia del elemento principal de la sanción disciplinaria, hay lugar a decretar la nulidad total de los actos demandados. En ese sentido, la Sala se sustrae de estudiar los demás componentes de la responsabilidad disciplinaria. Por consiguiente, en la parte resolutiva de esta providencia se confirmará la sentencia de primera instancia del 13 de mayo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual se declaró la nulidad parcial de los fallos disciplinarios expedidos dentro del proceso disciplinario verbal 00-1864-13 adelantado por el IGAC.

1. Estudio y resolución del segundo problema jurídico
1. El régimen jurídico de la renuncia

De acuerdo con el diccionario de la Real Academia de la Lengua⁵¹, renunciar es el acto de «dimisión o dejación voluntaria de algo que se posee, o del derecho a ello». Desde el punto de vista legal y jurisprudencial ha sido concebida como aquella determinación en la que no cabe duda acerca de la voluntad de quien la suscribe, de cesar en el ejercicio del empleo que se desempeña⁵².

De manera tradicional esta corporación ha señalado sobre el particular, que «… la renuncia es un acto espontáneo y voluntario por excelencia, nacido de la libre facultad

⁵¹ http://lema.rae.es/drae/?val=renuncia.

⁵² Consejo de Estado, sentencia de 23 de enero de 2003, radicación No. 25000-23-25-000-2000- 1405-01.

intrínseca que posee la persona de hacerlo o no hacerlo. Si no cumplen estas condiciones, es indudable que aquélla carece de tales elementos y está, por tanto, viciada y no puede producir los efectos que sufría una dimisión presentada sin coacciones de ninguna especie⁵³.

Desde el punto de vista normativo, el artículo 27 del Decreto 2400 de 1968 señala que:

«Artículo 27. Todo el que sirva un empleo de voluntaria aceptación puede renunciarlo libremente. La renuncia se produce cuando el empleado manifiesta en forma escrita e inequívoca su voluntad de separarse definitivamente del servicio. La providencia, por medio de la cual se acepte la renuncia, deberá determinar la fecha de retiro y el empleado no podrá dejar de ejercer sus funciones antes del plazo señalado, so pena de incurrir en las sanciones a que haya lugar por abandono de cargo. La fecha que se determine para el retiro no podrá ser posterior a treinta (30) días después de presentada la renuncia; al cumplirse este plazo el empleado podrá separarse de su cargo sin incurrir en abandono del empleo. Quedan terminantemente prohibidas y carecerán en absoluto de valor, las renuncias en blanco o sin fecha determinada o que mediante cualesquiera otras circunstancias pongan con anticipación en manos del jefe del organismo la suerte del empleado[...]».

Al examinar la norma en comento, se puede concluir que la renuncia es una forma legítima de desvinculación de la administración pública prevista no solamente para empleados de libre nombramiento y remoción, sino también, para empleados de carrera administrativa.

Por su parte, el artículo 105 del Decreto 1950 de 1973, por el cual se reglamentó el decreto anteriormente mencionado, estableció que el retiro del servicio y la cesación en las funciones de un empleo público se produce, entre otras causas, por la renuncia regularmente aceptada.

A su turno, el artículo 110 ibídem, estableció que todo el que sirva a un empleo de voluntaria aceptación, puede renunciarlo libremente, mientras que el artículo 111 prevé, que esa renuncia se produce sólo cuando así lo manifiesta por escrito en forma inequívoca y voluntariamente el empleado. Así mismo señaló en los artículos siguientes que:

«Articulo 113. Presentada la renuncia, su aceptación por la autoridad competente se producirá por escrito y en la providencia correspondiente deberá determinarse la fecha en que se hará efectiva, que no podrá ser posterior a treinta (30) días de su presentación. Vencido el término señalado en el presente artículo sin que se haya decidido sobre la renuncia, el funcionario dimitente podrá separarse del cargo sin incurrir en abandono del empleo, o continuar en el desempeño del mismo, caso en el cual la renuncia no producirá efecto alguno.

Articulo 114. La competencia para aceptar renuncias corresponde a la autoridad nominadora.

Articulo 115. Quedan terminantemente prohibidas y carecerán en absoluto de valor las renuncias en blanco, o sin fecha determinada, o que mediante cualquiera otra

⁵³ Consejo de Estado, sentencia de 10 de junio de 1992, expediente No. 4068.

circunstancia pongan con anticipación en manos de la autoridad nominadora la suerte del empleado.

Articulo 116. La presentación o la aceptación de una renuncia no constituye obstáculo para ejercer la acción disciplinaria en razón de hechos que no hubieren sido revelados a la Administración, sino con posterioridad a tales circunstancias. Tampoco interrumpen la acción disciplinaria ni la fijación de la sanción».

Es importante señalar, que el literal d) del artículo 41 de la Ley 909 de 2004 dispone: «[c]ausales de retiro del servicio. El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos: (...) d) Por renuncia regularmente aceptada.»

En este mismo sentido, el Decreto 1083 de 2015 dispuso:

«Artículo 2.2.11.1.3. Renuncia. Toda persona que sirva un empleo de voluntaria aceptación puede renunciarlo libremente en cualquier tiempo.

La renuncia se produce cuando el empleado manifiesta por escrito, de forma espontánea e inequívoca, su decisión de separarse del servicio.

Si la autoridad competente creyere que hay motivos notorios de conveniencia pública para no aceptar la renuncia, deberá solicitar el retiro de ella, pero si el renunciante insiste deberá aceptarla.

La renuncia regularmente aceptada la hace irrevocable.

Presentada la renuncia, su aceptación por la autoridad competente se producirá por escrito, y en el acto administrativo correspondiente deberá determinarse la fecha en que se hará efectiva, que no podrá ser posterior a treinta (30) días de su presentación.

Vencido el término señalado en el presente artículo sin que se haya decidido sobre la renuncia, el servidor dimitente podrá separarse del cargo sin incurrir en abandono del empleo, o continuar en el desempeño del mismo, caso en el cual la renuncia no producirá efecto alguno.

La competencia para aceptar renuncias corresponde al jefe del organismo o al empleado en quien éste haya delegado la función nominadora.

Quedan terminantemente prohibidas y carecerán en absoluto de valor las renuncias en blanco, o sin fecha determinada, o que mediante cualquiera otra circunstancia pongan con anticipación en manos de la autoridad nominadora la suerte del empleado.

La presentación o la aceptación de una renuncia no constituyen obstáculo para ejercer la acción disciplinaria en razón de hechos que no hubieren sido revelados a la administración, sino con posterioridad a tales circunstancias.

Tampoco interrumpen la acción disciplinaria ni la fijación de la sanción».

Así las cosas, la renuncia requiere de la concurrencia de 5 elementos, que son:

(i) facultad otorgada por la ley al empleado para manifestarle a la entidad su deseo de separarse del servicio y terminar su relación laboral; (ii) manifestación de retiro, que debe ser libre, voluntaria y espontánea por parte del funcionario; (iii) aceptación por la autoridad competente, a partir de la cual produce efectos jurídicos la solicitud; (iv) decisión de la administración al respecto, que debe producirse dentro de los 30 días hábiles siguientes a la presentación de la manifestación, y (v) aceptación de la renuncia, que la hace irrevocable.

En este orden de ideas, el elemento esencial que caracteriza la renuncia como causal de retiro del servicio es la voluntariedad. En efecto, para que esta resulte jurídicamente válida, debe reunir de manera concurrente determinadas condiciones que

permitan concluir que la decisión del servidor público obedece a una manifestación libre y consciente de su voluntad.

En cuanto a la voluntariedad de la renuncia, es uno de los principales elementos de la figura de la dimisión. La Sala lo califica como esencial, al ser la voluntariedad inescindible y connatural a esta figura jurídica, por cuanto sin ella, se desnaturaliza la misma. Debe tratarse, entonces, de una voluntad libre, vale decir, querida, deseada, exenta de cualquier tipo de presión o influjo, sometida sólo al libre albedrío de quien la presenta. A falta de estos elementos ésta está viciada y no puede producir los efectos que sufría una dimisión presentada sin coacciones de ninguna especie.

Así, la renuncia debe ser espontánea, esto es, expresión del libre albedrío del servidor, por oposición a aquella que se produce como consecuencia de presiones, sugerencias, inducciones o constreñimientos indebidos que afecten el consentimiento. Igualmente, debe ser individual, en cuanto corresponde a una decisión personal del funcionario y no a una determinación colectiva o producto de influencias externas generalizadas⁵⁴.

De igual forma, debe ser expresa e inequívoca, de modo que refleje con claridad la intención definitiva de separarse del servicio, sin dar lugar a ambigüedades, fórmulas vagas o manifestaciones protocolarias carentes de precisión. Finalmente, debe constar por escrito, como única forma jurídicamente válida de exteriorización de la voluntad, excluyéndose cualquier manifestación verbal⁵⁵.

La renuncia se produce cuando el empleado manifiesta en forma escrita e inequívoca su voluntad de separarse definitivamente del servicio.

En lo que tiene que ver con la aceptación, el Decreto 1950 de 1973 en su artículo 110, establece la posibilidad con que cuenta un servidor público de dejar sus funciones mediante la renuncia regularmente aceptada, la norma precisa para ello, que una vez esta sea puesta en conocimiento de la administración, la autoridad nominadora deberá pronunciarse en relación con su aceptación, dentro de los 30 días siguientes a su presentación, en caso contrario, el servidor público podrá separarse de su empleo, sin incurrir en abandono del cargo o continuar prestando sus servicios, evento en el cual la renuncia presentada no producirá efecto alguno. El acto administrativo por medio de la cual se acepta la renuncia deberá determinar la fecha de retiro y el empleado en ningún caso, podrá dejar de ejercer sus funciones antes del plazo señalado. Así mismo, la renuncia que es regularmente aceptada, se torna como irrevocable.

La renuncia y su aceptación ha sido desde siempre uno de los temas que reiteradamente ha abordado esta corporación, particularmente a través de la Sección Segunda. Así por ejemplo, en sentencia del 18 de diciembre de 1995, expediente 7832, afirmó:

⁵⁴ Villegas Arbeláez, Jairo. Derecho Administrativo Laboral, Tomo I, Novena edición actualizada, Editorial Legis. 2010. Pág. 455.

⁵⁵ Ibídem.

«La renuncia que no es otra cosa que la manifestación de voluntad que hace un servidor público para retirarse del empleo que desempeña, está regulada por el artículo 27 del Decreto 2400 de 1968. De su texto se desprende que todo el que sirva un empleo de voluntaria aceptación, puede renunciarlo libremente y se entiende que la renuncia se produce cuando el empleado manifiesta en forma escrita e inequívoca, su voluntad de separarse definitivamente del servicio.

El artículo 112 del Decreto número 1950 de 1973, establece que la renuncia regularmente aceptada la hace irrevocable; de ello se desprende que la renuncia presentada por parte de un empleado antes de que se expida el acto administrativo que la acepte, es susceptible de retirar dentro de la libertad y voluntariedad de que goza el empleado para retirarse o permanecer en el servicio público.».

En relación a la fecha a partir de la cual se hace efectiva es voluntad del dimitente de separarse de su cargo, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, expediente 25000-23-31- 000-1999-4766-01(3885-02), de 6 de febrero de 2003 señaló:

«En este proceso se debate la legalidad de la Resolución Núm. 60424 de 9 de febrero de 1999, expedida por la Directora General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, que aceptó a partir de la fecha, la renuncia presentada por el Actor del cargo de Jefe de División, Código 2040 Grado 24, de la División De Gestión Humana en la Sede Central. El A-quo, como ya se precisó, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. Esta decisión fue apelada. Armonizando las disposiciones precedentes, se colige que toda persona que desempeñe un cargo de voluntaria aceptación puede libremente renunciarlo, mediante escrito, en el cual conste la fecha de su efectividad. La renuncia a términos de los artículos 27 del Dcto. 2400 de1968, 10 del Dcto. R 1950 de 1973 y 51 del Dcto. 407 de 1994, se produce cuando existe una manifestación escrita, inequívoca y espontánea del empleado en la que consigna su voluntad de hacer dejación de su cargo. Del contenido del inciso 3 del artículo 113 del Dcto. 2400 de 1968, en armonía con el artículo 113 del Dcto. 1950 de 1973, y los artículos 49 y 51 del Dcto. 407 de 1994., se infiere que la administración no puede aceptar una renuncia con efectos a partir de una fecha diferente de la que señale el empleado en aquella, dado que el retiro del servicio se produce por la voluntad de éste, y no por decisión unilateral de la administración. Así las cosas, en el evento de que la entidad nominadora acepte una renuncia a partir de una fecha anterior a la que aparece consignada en el correspondiente escrito, ello implica una modificación unilateral de la voluntad del dimitente en cuanto al señalamiento de la fecha de dejación del cargo. En el escrito de la renuncia aquel plasmó en forma clara e inequívoca la voluntad libre y espontánea de hacer dejación de su cargo; haciendo de esta manera improcedente ordenar, a título de restablecimiento del derecho, el reintegro al mismo. Empero y a título de restablecimiento debe sí la administración reconocer y pagar los salarios y prestaciones a que haya lugar, dejados de devengar ente el 9 de febrero de 1999, día en que efectivamente se le aceptó la renuncia y el 1 de marzo de 1999, fecha ésta indicada en el escrito de su renuncia, como lo dispuso el a quo, en el fallo apelado».

La Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 15 de marzo de 2007, expediente 7477, señaló:

«La Sección Segunda de esta Corporación ha señalado que toda persona que sirva un cargo de voluntaria aceptación puede renunciarlo libremente, lo cual implica que la renuncia debe provenir del funcionario y que la manifestación escrita que él haga sobre el tópico ha de ser inequívoca, vale decir que no exista duda de que desea desvincularse del servicio, que se encuentra claro su propósito de retirarse del cargo que desempeña, por motivos que el empleado no está obligado a explicar y que sólo a él interesan. Conforme a la anterior comunicación la Sala considera que la actora obró con plena libertad y sin haber sido sometida a inducción o coacción alguna por parte del Tribunal Superior de Cartagena, que viciara su manifestación de voluntad. La circunstancia mencionada en la carta de renuncia, que la dimisión se debió a que no fue prorrogada su licencia, no afecta la validez

de su manifestación de voluntad por cuanto la negativa del Tribunal se fundamentó en claras razones legales, como se indicó en el acápite anterior. (...) una vez la renuncia es aceptada adquiere el carácter de irrevocable, cosa que ocurrió con la expedición del Acuerdo No.66, el acto de aceptación de renuncia se ajustó a las exigencias de ley. Es cierto el argumento sostenido por la demandante en el sentido de que , como lo expresó en su escrito de apelación. En consecuencia, aun admitiendo la tesis de la demandante de que su retractación de la renuncia se presentó antes de que le fuera notificada la aceptación de la misma por parte del Tribunal Superior, lo cierto es que la dimisión había adquirido carácter irrevocable por efecto del artículo 122 del Decreto 1660 de 1978 y, por lo tanto, el acto de aceptación de la renuncia había sido adecuadamente expedido».

Los criterios jurisprudenciales expuestos han sido reiterados de manera pacífica por esta Sección, a través de sus 2 subsecciones, de manera reciente, en las siguientes sentencias:

Tabla 2

Subsección A	Subsección B
Fecha de la providencia	Radicación	Fecha de la providencia	Radicación
6  de  marzo  de 2025	25000-23-42-000-2017- 03512-01 (2651-2021)	8 de septiembre de 2025	11001-03-15-000-2025- 03029-01 (AT)
28 de septiembre de dos 2023	25000-23-42-000-2014- 01432-01 (1386-2017)	4 de agosto de 2022	250002342000201605644 01 (3392-2018)
27 de octubre de 2022	25000-23-42-000-2016- 05502-01 (1020-2021)	15 de febrero de 2024	52001-23-33-000-2016- 00274-01(4697-2022)
2 de octubre de 2025	05001-23-33-000-2014- 01212-01 (1445-2025)	3 noviembre de 2022	66001-23-33-000-2015- 00308-01 (5159-2019)
20 de febrero de 2025	25000-23-42-000-2016- 01962-01 (2346-2019)	7 de noviembre de 2025	05001233300020170049201 (2376-2025)
12  de  junio  de 2025	76001-23-33-000-2012- 00249-01 (0963-2021)	12 de diciembre de 2023	25000-23-42-000-2016- 05645-01 (4818-2022)
2 de octubre de 2024	25 000 23 42 000 2014 01375 01 (2331-2021)	1 de junio de 2023	25000-23-42-000-2017- 01674-01 (0066-2021)
30 de marzo de 2023	25000-23-42-000-2014- 01390-01 (1555-2022)	12 de diciembre de 2023	05001-23-33-000-2017- 01732-01 ( 1161-2019)
27 de febrero de 2025	25000-23-42-000-2015- 01981-02 (2264-2021)	22 de septiembre de 2022	25000-23-42-000-2015- 00245-01 (5169-2019)

Fuente: elaboración de la Sala, con la colaboración de la Relatoría del Consejo de Estado

Así las cosas, el que sirve en un empleo de voluntaria aceptación puede renunciarlo libremente, al manifestar en forma escrita e inequívoca su voluntad de separarse definitivamente del servicio. No obstante, el empleado no podrá dejar de ejercer las funciones del empleo antes del plazo señalado por el nominador en el acto administrativo mediante el cual acepta la renuncia, el cual no podrá ser superior a 30 días contados después de presentada la renuncia; so pena de incurrir en las sanciones a que haya lugar por abandono del cargo. Una vez cumplido dicho plazo el empleado podrá separarse del cargo sin incurrir en abandono del mismo.

En ese sentido, la sola existencia de un proceso disciplinario o de una situación laboral adversa no implica, por sí misma, que la renuncia esté viciada, siendo necesario demostrar que la administración ejerció presiones indebidas, amenazas o constreñimientos concretos que anularan la voluntad del servidor.

De igual manera, el nominador no puede suspender los efectos de una renuncia debidamente aceptada ni aceptar la retractación del funcionario a quien ya se le ha aceptado su dimisión, toda vez que las normas anteriormente citadas establecen que una vez aceptada la renuncia la misma se hace irrevocable.

3.4.2. Hechos probados en cuanto al segundo problema jurídico se refiere

En el expediente se encuentra la historia clínica del año 2014, la cual da cuenta de que el actor presentaba patologías de cardiomiopatía isquémica, neuralgia de trigémino y hemorroides⁵⁶, entre otras. A continuación se transcribe un extracto:

«Paciente de 58 años de edad, OSWALDO MARTÍNEZ ANDRADE identificado con C.C.: 13.455.800., el cual presenta los Diagnósticos Clínicos de: Neurología del Trigémino (V Par Craneal), Cardiomiopatía Isquémica, (Síndrome Coronario, Post Cateterismo Cardiaco, Isquemia de la Pared Basal Inferior, Enfermedad de Flujos Lentos), Hiperlipidemia Mixta, Hemorroides Internas de III y IV grado, Hemorroides Externas con otras complicaciones, Estrés Positivo.

Valorado y atendido por médicos general, especialistas teniendo como resultado: A Nivel Sensoriomotor se observan respuestas activas ante el estímulo en interacción con el medio externo; A Nivel Facial: debido a tensiones, estrés y demás alteraciones emocionales por factores psicosociales y laborales la sensibilidad y movimientos en su hemicara derecha se alteran, limitando la realización de movimientos gestuales, articulares, limitando así la comunicación e interacción verbal, debido a la Neuralgia del Trigémino V; A Nivel Neuromuscular se palpa un Tono Muscular Normal, una Fuerza de 3 ya que logra realizar el movimiento completo con gravedad, Amplitud Articular con más de la mitad del movimiento, debido a que su Enfermedad Coronaria, le limita la ejecución de actividades que requieran de esfuerzos y demandas a nivel muscular, complicando así la ejecución de actividades físicas; A Nivel de Coordinación Motora Fina, se evidencia alteración en las habilidades grafo motoras (realizar firma personal), y ejecutar actividades que requieran de habilidad ya que la precisión y la resistencia disminuyen dificultando sus agarres y pinza fina, a su vez el alto nivel de estrés le impide mantener su Coordinación Ojo- Mano y Bimanual y más aún cuando hay dolor en la hemicara derecha; A Nivel de Coordinación Motora Gruesa, la marcha se observa estable sin dificultades, aunque no le es fácil caminar por mucho tiempo, debido a la Enfermedad de Flujos Lentos y el Cateterismo Cardiaco Derecho, A Nivel Cognitivo, el paciente presenta una lentitud y dificultad en el Procesamiento Mental Superior ya que las diversas actividades que ejecuta requieren de orientación, atención, concentración, memoria, inicio y finalización de actividades no se hallan en su máxima disponibilidad, ya que las diferentes patologías y complicaciones Crónicas de salud desencadenadas al Estrés Laboral, le impiden poder tener una disponibilidad activa y funcional en la ejecución de las Actividades de la Vida Diaria, como:

Instrumentales y Productivas; A Nivel Psicosocial (Psicológico): Se observa desinterés, pérdida de voluntad y autonomía en la toma de decisiones, debido a las alteraciones PsicoEmocionales que vivió y que tuvo que padecer por los múltiples factores de Estrés Laboral, afectando así su vida familiar y alterando su Desempeño Ocupacional Funcional; A Nivel Social; las Relaciones Interpersonales, Habilidades de Comunicación e Interacción, en cuanto a contexto familiar, social y cultural, no son ejecutadas de manera continua, ya que hay un Deterioro de Salud, limitando la ejecución de actividades de Ocio

/ Tiempo Libre, que le permitan sentirse satisfecho, debido a que no hay un Estado Integro de Salud que le permitan tener una mejor Calidad de Vida.». [sic].

⁵⁶  Visible  a  índice  2  de  Samai  Consejo  de  Estado  54001-23-33-000-2014-00436-01  /  archivo  zip

«ED_ACTUACIONE_54001233300020140043(.ZIP) NROACTUA 2» / archivo pdf «002Anexos.pdf» / Ff 19 a 143.

3.4.3. Análisis sustancial de la Sala

En lo que respecta al segundo problema jurídico, corresponde a la Sala determinar si la Resolución 0397 del 30 de abril de 2014, mediante la cual el Instituto Geográfico Agustín Codazzi aceptó la renuncia presentada por Oswaldo Martínez Andrade, se encuentra viciada por falta de voluntariedad, en razón del estado de salud del demandante y del contexto administrativo en el que se produjo dicha manifestación de voluntad.

Para resolver este aspecto, la Sala parte del régimen jurídico aplicable a la renuncia, el cual ha sido desarrollado de manera reiterada por esta corporación. Conforme a los artículos 27 del Decreto 2400 de 1968, 105, 110, 111 y siguientes del Decreto 1950 de 1973, así como al literal d) del artículo 41 de la Ley 909 de 2004 y al artículo 2.2.11.1.3 del Decreto 1083 de 2015, la renuncia constituye una forma legítima de retiro del servicio, siempre que provenga de una manifestación escrita, expresa, inequívoca, espontánea y voluntaria del servidor público, y sea regularmente aceptada por la autoridad competente dentro del término legal.

De acuerdo con la jurisprudencia constante del Consejo de Estado, la voluntariedad constituye el elemento esencial de la renuncia. En consecuencia, esta se desnaturaliza cuando se demuestra que la manifestación de voluntad estuvo afectada por coacciones, presiones indebidas, amenazas o constreñimientos concretos, o cuando el estado físico o mental del servidor le impidió comprender el alcance de su decisión. Sin embargo, la Sala considera que la sola existencia de un proceso disciplinario, de un ambiente laboral adverso o de una situación de salud, no basta, por sí misma, para concluir que la renuncia se encuentra viciada, siendo indispensable que tales circunstancias tengan la entidad suficiente para anular o afectar de manera decisiva la autodeterminación del funcionario.

A partir de este marco normativo y jurisprudencial, la Sala examina los hechos probados relevantes del caso concreto. En efecto, está acreditado que Oswaldo Martínez Andrade presentó renuncia al empleo de director territorial del IGAC, la cual fue aceptada mediante la Resolución 0397 del 30 de abril de 2014, fijándose como fecha de retiro del servicio el 20 de mayo de 2014, en cumplimiento de las exigencias formales previstas en la ley.

En cuanto al estado de salud del demandante, la historia clínica incorporada al proceso da cuenta de una secuencia de atenciones médicas previas y continuadas. En efecto, el 30 de mayo de 2012 se le otorgó incapacidad médica por neuralgia del trigémino (diagnóstico G500), con un período de tres días. Posteriormente, el 13 de junio de 2012, 19 de julio de 2012, 3 de agosto de 2012, 25 de septiembre de 2012, 16 de octubre de 2012 y 13 de diciembre de 2012, registró consultas médicas asociadas a la misma patología.

Así mismo, el 21 de febrero de 2013 se consignó consulta por trastorno del sueño, relacionada en el registro clínico con estrés en el trabajo. Más adelante, el 1 de abril de 2013, 14 de mayo de 2013 y 26 de junio de 2013, se efectuaron nuevas consultas

médicas. Consta igualmente que el 8 de julio de 2013 se elaboró un resumen de la historia clínica, en el cual se consignó el diagnóstico de enfermedad isquémica crónica del corazón no especificada (I259), junto con otros hallazgos clínicos, y que el 28 de agosto de 2013 se autorizó procedimiento cardiológico, según los documentos médicos obrantes en el expediente.

Estas atenciones evidencian que el demandante presentaba afecciones de salud de carácter progresivo y prolongado desde el año 2012; sin embargo, de la historia clínica no se desprende que dichas patologías le hubieran generado una incapacidad mental, cognitiva o volitiva que le impidiera comprender el alcance de sus decisiones o manifestar su voluntad de manera consciente y autónoma. Los registros médicos dan cuenta de diagnósticos, tratamientos e incapacidades temporales, pero no consignan estados de inconsciencia, alteraciones cognitivas graves ni pérdida de discernimiento.

De igual forma, aunque la renuncia se produjo en un contexto en el que el demandante había sido objeto de un proceso disciplinario, la Sala considera que dicha circunstancia, aunada a un ambiente laboral adverso o a una situación de salud, no resulta suficiente, por sí sola, para concluir que la manifestación de voluntad estuvo viciada. En efecto, del examen del expediente no se advierte la existencia de pruebas que acrediten presiones directas, amenazas, exigencias indebidas o actuaciones concretas de la administración orientadas a imponer la renuncia como única alternativa para el servidor.

Asimismo, la renuncia fue presentada por escrito, en términos claros e inequívocos, y su aceptación se produjo mediante acto administrativo expedido por la autoridad competente, dentro del término legal y con señalamiento expreso de la fecha de retiro, sin que se advierta irregularidad formal alguna en dicho trámite.

En este orden de ideas, aun cuando la Sala reconoce que el demandante atravesaba por una situación de salud compleja y por un contexto administrativo difícil, lo cierto es que no se probó que tales circunstancias hubieran afectado de manera decisiva la libertad y espontaneidad de su manifestación de voluntad, ni que su consentimiento se encontrara viciado en los términos exigidos por el ordenamiento jurídico.

En consecuencia, la Sala concluye que la Resolución 0397 del 30 de abril de 2014 se ajusta a derecho, razón por la cual no prospera el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y debe confirmarse la sentencia de primera instancia en cuanto negó las pretensiones dirigidas contra el acto de aceptación de la renuncia.

1. Conclusión

De conformidad con el análisis efectuado, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander acertó al declarar la nulidad de los fallos disciplinarios proferidos dentro del proceso verbal de radicado 00-1864-13, al advertir que la conducta atribuida a Oswaldo Martínez Andrade no fue debidamente estructurada como falta y que las decisiones sancionatorias no superó el juicio de tipicidad, razón por

la cual no prospera el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada frente a este extremo.

De igual forma, la Sala encuentra ajustada a derecho la decisión del a quo de negar la nulidad de la Resolución 0397 del 30 de abril de 2014, mediante la cual se aceptó la renuncia del demandante, en tanto no se acreditó que su manifestación de voluntad hubiese estado afectada por vicios del consentimiento derivados de su estado de salud o de presiones indebidas por parte de la administración. En consecuencia, tampoco prospera el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.

2. Costas

La presente providencia acoge el criterio interpretativo mayoritario⁵⁷ de la Subsección sobre el artículo 188 del CPACA, según el cual la norma en cita no presupone la causación automática de costas contra la parte que pierda el litigio, sino que es necesario realizar un juicio de ponderación o valoración subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, por lo tanto, debe verificarse que la parte vencida actuó de mala fe, de manera temeraria o dilatoria, etc. Así las cosas, en esta oportunidad no se condenará en costas, porque no se advierte que la parte demandante haya incurrido en las anteriores conductas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Falla:

Primero. Confirmar la sentencia de primera instancia del 13 de mayo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual se declaró la nulidad parcial de los fallos disciplinarios expedidos dentro del proceso disciplinario verbal 00-1864-13 adelantado por el IGAC, y se negaron las pretensiones dirigidas contra la Resolución 0397 del 30 de abril de 2014.

Segundo. Sin condena en costas en esta instancia.

⁵⁷ La magistrada ponente en cambio considera, que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso–administrativo. (ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas». (iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.». En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14).

Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

ELIZABETH BECERRA CORNEJO

Firmado electrónicamente

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Firmado electrónicamente

JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA

Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial Samai. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx

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