DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - Implica el deber de las autoridades de comunicar la iniciación de un procedimiento administrativo / DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - Derechos de los interesados
La Sala precisa que el debido proceso administrativo consagrado en el Código Contencioso Administrativo, comprende un mínimo de garantías que incluyen el deber que tienen las autoridades de comunicar la iniciación de un procedimiento administrativo-art. 28 CCA.-; y de adoptar las decisiones habiendo dado a los interesados la oportunidad de expresar sus opiniones y presentar pruebas y controvertirlas –arts 34 y 35 CCA Por tanto, como lo ha dicho la Corte Constitucional , las normas citadas implican que “toda actuación administrativa deberá ser el resultado de un proceso en el que la persona tuvo la oportunidad de expresar sus opiniones así como de presentar las pruebas que demuestren su derecho, con plena observancia de las disposiciones procesales que lo regulen”.
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 28 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 34 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 35
NOTA DE RELATORIA: Sobre el debido proceso administrativo se cita la sentencia de la Corte Constitucional T-521 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
APRENDICES - Multa del Sena al incumplir cuota / DEBIDO PROCESO EN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - Observancia en multa por incumplimiento en contratación de aprendices / ACTA DE COMPROMISO
La afirmación que se hace en la parte motiva de la Resolución N° 0948 del 24 de agosto de 2000 sobre la revisión de los registros de control de cumplimiento de contratación que se llevan en la Oficina de Promoción y Contratación de Aprendices y Técnicos, demuestra que ante el hallazgo de esa información en las oficinas del SENA, esta entidad dio por probado el incumplimiento por parte del empleador de su obligación de contratar aprendices y no adelantó un procedimiento administrativo en que se brindara a la empresa la oportunidad de dar explicaciones, como hubiera podido ser la existencia del Acta de Compromiso firmada por el SENA Regional Valle y HARINERA DEL VALLE S.A. o cualquier otra que ésta hubiese considerado válida, independientemente de que tal explicación hubiese sido acogida o no. Adicionalmente, aunque el SENA afirma que tuvo en cuenta el Acta de Compromiso en tanto no impuso sanción alguna por el año 1997, es evidente que desconoció la existencia del punto quinto del acta citada donde, como se dijo, se estableció que “Posteriormente se concertará con la empresa la fecha en que se dará cumplimiento a los cupos que queden faltando de la cuota asignada en la Resolución 585 de 1996…”.
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA / PRINCIPIO DE BUENA FE / SENA - Acta de compromiso / CONTRATACION DE APRENDICES - Sanción por incumplimiento / DEBIDO PROCESO - Observancia
Al respecto, se observa que el accionante funda la violación del principio de confianza legítima por parte de la entidad accionada en el desconocimiento de lo acordado en el Acta de Compromiso antes mencionada y que, a su juicio, no fue reconocido por la entidad demandada en la Resolución N° 0948 del 24 de agosto de 2000 por la cual se impuso una multa a HARINERA DEL VALLE S.A. Esta circunstancia se relaciona con el principio de confianza legítima que se funda a su vez en el principio de buena fe (Constitución Política artículo 83). De hecho observa la Sala que el “Acta de Compromiso” en la forma en que fue redactada dio al demandante razones objetivas para pensar que el aumento del número de aprendices hasta llegar a cumplir la cuota de 19 se realizaría previa concertación con el SENA, conforme al compromiso que ésta entidad firmó conjuntamente con HARINERA DEL VALLE S.A. Al respecto cabe anotar que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional: “…sustento esencial de la democracia y factor insustituible del Estado de Derecho es la certidumbre fundada del ciudadano en la palabra oficial. Si ésta pierde credibilidad, se afecta de manera grave la convivencia y se deslegitiman en sumo grado las futuras acciones de las autoridades públicas. A la luz de la Constitución, la práctica del principio de la buena fe genera obligaciones en cabeza del Estado y de los particulares. Por ello, la administración resulta vinculada, además de la Constitución y la ley, por los compromisos que ella misma contrae voluntariamente”. Concluye la Sala que la decisión adoptada por el a quo no puede ser mantenida, pues la entidad demandada no logró desvirtuar los cargos de violación del debido proceso, el derecho de defensa y la confianza legítima. Por el contrario, en la contestación de la demanda, manifiesta que el que se haya requerido o no a la empresa es circunstancial, y que independiente de eso, en nuestro Estado de Derecho no es necesario requerir a alguien para que cumpla una disposición que sabe tiene el deber de cumplir, y que es claro que el “Acta de Compromiso” era temporal y que después de 1998 debía ajustarse a los actos administrativos que establecían la obligación legal que tenía con la Regional Valle del servicio Nacional de Aprendizaje, cosa que no se desprende del acta citada.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 83
NOTA DE RELATORIA: Se cita la sentencia de la Corte Constitucional T-985 de 2004, M.P. Humberto Sierra Porto.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
Bogotá D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil diez (2010)
Radicación número: 76001-23-31-000-2001-00935-01
Actor: HARINERA DEL VALLE S.A.
Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
Referencia: APELACION SENTENCIA
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la actora 28 de febrero de 2005, proferida por la Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos del Valle del Cauca, Quindío, Cauca y Nariño, que negó las pretensiones de la demanda.
I-. ANTECEDENTES
I.1-. La sociedad HARINERA DEL VALLE S.A., obrando a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., el 6 de marzo de 2001 presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauc, para que mediante sentencia, se decretara la nulidad de (i) la Resolución N° 0948 del 24 de agosto de 2000, proferida por la Directora del Servicio Nacional de Aprendizaje Regional Valle, por medio de la cual se impone una multa a la sociedad HARINERA DEL VALLE S.A.,y (ii) del Acto Ficto, Silencio Administrativo Negativo que la confirmó.
Que a título de restablecimiento del derecho se de validez al Acta de Compromiso suscrita entre el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE –SENA- y la sociedad HARINERA DEL VALLE S.A., el 20 de enero de 1997, donde ambas partes acordaron dar cumplimiento a lo que allí se consagraba, lo cual ha desconocido el SENA al imponer la sanción a HARINERA DEL VALLE S.A.
Solicitó también que en el evento de que la multa se cobrase por el SENA durante el trámite de la demanda, se ordenara la devolución de la suma pagada con su valor actualizado al igual que el pago del lucro cesante.
I.2. En apoyo de sus pretensiones señala, en síntesis, los siguientes hechos:
1.-El 2 de julio de 1996 el SENA Regional Valle, expidió la Resolución 0585 en la cual asignó a la empresa HARINERA DEL VALLE S.A. una cuota de 19 aprendices.
2.- La empresa HARINERA DEL VALLE S.A. interpuso recurso de reposición contra la Resolución 0585 de 1996 en el cual se señalaba que se estaba incrementando un 238% de la cuota de aprendices concertada con el SENA a mediados de 1995.
3.- Mediante Resolución N° 1079 del 24 de septiembre de 1996, el SENA Regional Valle, resolvió el recurso y dejó en firme la Resolución 0585 de 1996.
4.- El 4 de enero de 1997 el SENA Regional Valle por medio de su Director suscribió con la sociedad HARINERA DEL VALLE S.A. un “ACTA DE COMPROMISO”, donde se acordó que la citada sociedad empezaría a dar cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución 0585 de 1996 con la contratación de ocho aprendices, según concertación con el Director Regional del SENA, y que posteriormente se concertaría el cumplimiento a los cupos que quedaran faltando de la cuota asignada de la Resolución 585 de 1996.
5.- HARINERA DEL VALLE S.A. cumplió el compromiso de contratar los 8 aprendices y solicitó en varias ocasiones a la entidad que se le revisara la cuota de aprendices.
6. El 26 de enero de 2001 la Directora del SENA Regional Valle, mediante la Resolución N° 0012 fija una cuota de 10 trabajadores alumnos a la HARINERA DEL VALLE S.A.
6.- El 24 de agosto de 2000 mediante Resolución N° 0948 la Directora del SENA Regional Valle impuso a HARINERA DEL VALLE S.A. una multa por valor de $77.056.747.oo por incumplimiento de la cuota de aprendices impuesta en la Resolución 0585 de 1996.
7.- A la fecha de la imposición de la multa la empresa no había sido requerida por el SENA para concertar la fecha en que se daría cumplimiento a los cupos establecidos mediante la Resolución 0585 de 1996.
8.- La empresa HARINERA DEL VALLE S.A. el 8 de septiembre de 2000 interpuso recurso de reposición contra la Resolución 0948 del 24 de agosto de 2000, habiéndose producido el silencio administrativo negativo el 8 de noviembre de 2006.
I.3. A juicio de la actora se quebrantaron los artículos 2, 6, 209, 83, 29, de la Constitución Política; 62 y 69, del C.C.A.; además de que el acto se expidió con falsa motivación y desconocimiento del derecho de defensa.
Explicó el alcance del concepto de la violación, así:
1.- El principio de buena fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política se vulnera porque el SENA debió reconocer y respetar los efectos del acta de compromiso suscrita entre el Director del SENA Regional Valle y HARINERA DEL VALLE S.A., pues el derecho que nació para esta a partir de la firma del acuerdo debía ser respetado por el Estado.
Al desconocer el acto bilateral suscrito el 20 de enero de 1997, en cuyo desarrollo HARINERA DEL VALLE S.A. actuó de buena fe, se quebrantó el principio de confianza legítima y la prohibición de “venir contra los propios actos”
2. Al expedir la Resolución sancionatoria se vulneró el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, pues en ningún momento se requirió a HARINERA DEL VALLE S.A. para que hiciera valer sus derechos y expresara sus opiniones.
3. El SENA Regional Valle, desconoce el artículo 69 del C.C.A. al revocar con el acto demandado una actuación que contenía una decisión de la administración que afectaba los intereses de un particular, y que no podía desconocerse sin adelantar una actuación administrativa cuya existencia y objeto debió ser comunicado a HARINERA DEL VALLE S.A.
4. El acta de compromiso contenía una decisión de la administración que estaba en firme y que implicaba una modificación a lo dispuesto en la Resolución 0585 de 1996, atemperándose lo que en ésta se había dispuesto, por lo cual el SENA no podía unilateralmente desconocer el acta de compromiso firmada por la entidad y que amparaba a la empresa en el ejercicio del derecho que se le había concedido.
5. La Resolución 0948 de 2000 no fue motivada y con ella no solo se desconoció el derecho que HARINERA DEL VALLE S.A. tenía en razón del acta de compromiso firmada con el Director del SENA, sino que se le impidió ejercer su derecho de defensa.
I.4.- El SENA Regional Valle al contestar la demanda se opuso a la prosperidad de las pretensiones aduciendo, en esencia, que:
1. No se configuró el silencio administrativo negativo, por cuanto mediante la Resolución 1331 del 27 de diciembre de 2000, notificada el 18 de abril de 2001 a la apoderada de HARINERA DEL VALLE S.A., se resolvió el recurso de reposición por ésta interpuesto confirmando en su totalidad la Resolución 0948 de 2000.
2. La argumentación de la parte actora se funda en un Acta de Compromiso que era temporal, pero nada dice sobre la Resolución demandada. Además no es cierto que se haya desconocido el acta pues se respetó que para el año de 1997 debía empezar a cumplirse con la cuota de 8 aprendices.
3. El SENA en ningún momento desconoció el plazo inicial que el Director había dado a la empresa para la contratación de los aprendices, pero es claro que era temporal y que después de 1998 debía atemperarse a los actos administrativos que establecían la obligación legal que tenía con la Regional Vallle del servicio Nacional de Aprendizaje.
4. El Acta de Compromiso es un documento de menor valor que la Resolución 0585 de 1996 por lo cual no podía revocarla o modificarla. Además en ese mismo documento se contempla la temporalidad del acuerdo y su sujeción a la Resolución mencionada.
5. El que se haya requerido o no a la empresa es circunstancial, se hizo verbalmente, pero independiente de eso, en nuestro Estado de Derecho no es necesario requerir a alguien para que cumpla una disposición que sabe tiene el deber de cumplir.
II.-FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA
El a quo resolvió denegar las pretensiones de la demanda, para lo cual Para ello razonó, principalmente, de la siguiente manera:
El demandante centra su defensa en el hecho de que el SENA al momento de imponer la sanción no tuvo en cuenta el Acta de Compromiso de 20 de enero de 1997, desconociendo al mismo tiempo que la Resolución 0585 del 2 de julio de 1996, confirmada por la Resolución N° 1079 del 24 de septiembre de 2006, se encuentra debidamente ejecutoriada.
En lugar de demandar las citadas resoluciones ante el contencioso por no hallarse conforme con el número de aprendices asignado, la empresa buscó llegar a un acuerdo con el SENA que dio lugar al compromiso del 20 de enero de 1997, “acta esta que era de carácter transitorio, pues no se puede pretender que dicho acuerdo que produce efectos interpartes vaya en contravía de un acto administrativo que se encontraba en firme”.
La Resolución N° 0948 del 24 de agosto de 2000 se expidió por el incumplimiento que hiciera la entidad demandante de lo dispuesto en la Resolución 0585 de 1996, acto administrativo este que goza de presunción de legalidad, por lo cual las peticiones que hiciera el demandante al SENA con el fin de que dicha entidad sostuviera el número de aprendices fijados en la citada acta de compromiso, no son argumentos válidos para pretender que se omitiera por su parte el cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución 0585 de 1996.
La presunción de legalidad del acto demandado no logró desvirtuarse, pues el mismo se encontraba legitimado en un acto administrativo cuya legalidad no fue discutida en su oportunidad.
III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO
La actora fincó su inconformidad, en esencia, en que:
La sentencia tiene como soporte el desconocimiento del Acto Ficto, el cual no fue desvirtuado en la Resolución 1331 de 2000.
Se argumenta que el acta de compromiso tenía carácter temporal pero desconoce el contenido literal de la misma y excede su alcance textual, pues el Acta de Compromiso decía en su punto Quinto:”Posteriormente se concertará con la empresa la fecha en que se dará cumplimiento con los cupos que queden faltando de la cuota asignada en la resolución 585 de 1996 y confirmada por la Resolución N° 1079 del 24 de septiembre de 1996”.
Lo anterior implica, a juicio del recurrente, que “para modificar el acuerdo del Acta de Compromiso, posteriormente debería celebrarse un nuevo acuerdo entre las partes”.
La administración no tiene entre sus atribuciones la de atropellar la confianza del particular mediante actos carentes de razonabilidad que contradigan sus propias actuaciones anteriores, con lo cual se desconoce el principio de confianza legítima.
Se vulneró el derecho al debido proceso que debe respetarse en toda actuación administrativa, al expedir un acto administrativo sancionatorio sin mediación de un procedimiento dentro del cual se permitiera a la entidad sancionada ejercer su derecho de defensa.
La Resolución demandada carece de suficiente motivación al no mencionar el acta de compromiso firmada entre el SENA y HARINERA DEL VALLE S.A.
El hecho de que el SENA mediante la resolución 0012 de 2001 haya fijado en 10 aprendices la cuota para la empresa HARINERA DEL VALLE S.A. demuestra que implícitamente la entidad estatal reconoció que no era proporcional el aumento que se había fijado en la Resolución N° 585 de 1996.
IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO
La Agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente guardó silencio.
V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La controversia implica establecer si se han vulnerado los derechos al debido proceso y la defensa del actor al haberse impuesto una multa sin un procedimiento administrativo que le permitiera exponer sus opiniones, presentar pruebas y controvertir las existentes, así como la confianza legítima creada mediante el “Acta de Compromiso” firmada entre el SENA Regional Valle y HARINERA DEL VALLE S.A. que generó expectativas fundadas en razones objetivas que después se habrían defraudado en tanto se desconocieron las obligaciones que adquirió la autoridad al firmar el Acta citada y establecer en el punto Quinto de la misma que “Posteriormente se concertará con la empresa la fecha en que se dará cumplimiento a los cupos que queden faltando de la cuota asignada en la Resolución 585 de 1996…”
Por la Resolución 0948 del 24 de agosto de 2000 la Directora del SENA, Regional Valle impuso a la actora una multa de $77.056.747.00, por haber incumplido la obligación de contratar diecinueve (19) aprendices, cuota fijada mediante la Resolución N° 0585 de 1996.
Alega la demandante que se vulneró el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, pues en ningún momento se le requirió para que hiciera valer sus derechos y expresara sus opiniones.
El SENA por su parte considera que el que se haya requerido o no a la empresa es circunstancial, y que en nuestro Estado de Derecho no es necesario requerir a alguien para que cumpla una disposición que sabe tiene el deber de cumplir. Además no comprobó que hubiera requerido verbalmente a la demandante como dice haberlo hecho.
La Sala precisa que el debido proceso administrativo consagrado en el Código Contencioso Administrativo, comprende un mínimo de garantías que incluyen el deber que tienen las autoridades de comunicar la iniciación de un procedimiento administrativo-art. 28 CCA.-; y de adoptar las decisiones habiendo dado a los interesados la oportunidad de expresar sus opiniones y presentar pruebas y controvertirlas –arts 34 y 35 CCA
Por tanto, como lo ha dicho la Corte Constitucional , las normas citadas implican que “toda actuación administrativa deberá ser el resultado de un proceso en el que la persona tuvo la oportunidad de expresar sus opiniones así como de presentar las pruebas que demuestren su derecho, con plena observancia de las disposiciones procesales que lo regulen.
La afirmación que se hace en la parte motiva de la Resolución N° 0948 del 24 de agosto de 2000 sobre la revisión de los registros de control de cumplimiento de contratación que se llevan en la Oficina de Promoción y Contratación de Aprendices y Técnicos, demuestra que ante el hallazgo de esa información en las oficinas del SENA, esta entidad dio por probado el incumplimiento por parte del empleador de su obligación de contratar aprendices y no adelantó un procedimiento administrativo en que se brindara a la empresa la oportunidad de dar explicaciones, como hubiera podido ser la existencia del Acta de Compromiso firmada por el SENA Regional Valle y HARINERA DEL VALLE S.A. o cualquier otra que ésta hubiese considerado válida, independientemente de que tal explicación hubiese sido acogida o no.
Adicionalmente, aunque el SENA afirma que tuvo en cuenta el Acta de Compromiso en tanto no impuso sanción alguna por el año 1997, es evidente que desconoció la existencia del punto quinto del acta citada donde, como se dijo, se estableció que “Posteriormente se concertará con la empresa la fecha en que se dará cumplimiento a los cupos que queden faltando de la cuota asignada en la Resolución 585 de 1996…”.
Al respecto, se observa que el accionante funda la violación del principio de confianza legítima por parte de la entidad accionada en el desconocimiento de lo acordado en el Acta de Compromiso antes mencionada y que, a su juicio, no fue reconocido por la entidad demandada en la Resolución N° 0948 del 24 de agosto de 2000 por la cual se impuso una multa a HARINERA DEL VALLE S.A.
Esta circunstancia se relaciona con el principio de confianza legítima que se funda a su vez en el principio de buena fe (Constitución Política artículo 83).
De hecho observa la Sala que el “Acta de Compromiso” en la forma en que fue redactada dio al demandante razones objetivas para pensar que el aumento del número de aprendices hasta llegar a cumplir la cuota de 19 se realizaría previa concertación con el SENA, conforme al compromiso que ésta entidad firmó conjuntamente con HARINERA DEL VALLE S.A..
Al respecto cabe anotar que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional,
“…sustento esencial de la democracia y factor insustituible del Estado de Derecho es la certidumbre fundada del ciudadano en la palabra oficial. Si ésta pierde credibilidad, se afecta de manera grave la convivencia y se deslegitiman en sumo grado las futuras acciones de las autoridades públicas.
A la luz de la Constitución, la práctica del principio de la buena fe genera obligaciones en cabeza del Estado y de los particulares. Por ello, la administración resulta vinculada, además de la Constitución y la ley, por los compromisos que ella misma contrae voluntariamente
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Concluye la Sala que la decisión adoptada por el a quo no puede ser mantenida, pues la entidad demandada no logró desvirtuar los cargos de violación del debido proceso, el derecho de defensa y la confianza legítima. Por el contrario, en la contestación de la demanda, manifiesta que el que se haya requerido o no a la empresa es circunstancial, y que independiente de eso, en nuestro Estado de Derecho no es necesario requerir a alguien para que cumpla una disposición que sabe tiene el deber de cumplir, y que es claro que el “Acta de Compromiso” era temporal y que después de 1998 debía ajustarse a los actos administrativos que establecían la obligación legal que tenía con la Regional Valle del servicio Nacional de Aprendizaje, cosa que no se desprende del acta citada.
La prosperidad de los cargos anteriores es suficiente para que en esta ocasión se revoque la sentencia de primera instancia y declare la nulidad de las resoluciones acusadas, sin necesidad de entrar a considerar cada uno de los demás cargos formulados en la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone:
DECLÁRASE la nulidad de los actos acusados. Como consecuencia de la declaratoria anterior y a título de restablecimiento del derecho, se declara que no hay lugar al pago de sanciones y en el efecto de haberse hecho efectivas se ordena el reintegro de las sumas pagadas con e correspondiente reajuste, de acuerdo con lo establecido en el artículo 178 del C.C.A.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 21 de octubre de 2010.
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA ELIZABETH GARCÍA G.
Presidente
MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
