EDUCACIÓN / CONTRATO DE APRENDIZAJE - Empresas obligadas a la vinculación de aprendices / EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO - No está obligada a contratar aprendices / CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO - No se aplica a las empresas industriales y comerciales
Los actos acusados impusieron multa a la actora de $172'936.104.oo por cuanto incumplió la obligación, como empleador, de contratar aprendices del SENA, durante los períodos de octubre a diciembre de 1999; enero a diciembre de 2000 y enero a marzo de 2001. Conforme al Acuerdo núm. 34 de 15 de enero de 1999, contentivo del Estatuto Orgánico de la actora, ésta es una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden Municipal; y de acuerdo con el artículo 16, ibídem, la regla general es que quienes prestan sus servicios en dicha entidad son TRABAJADORES OFICIALES y por excepción son empleados públicos. Conforme se precisó en la sentencia consultada y en el alegato de conclusión del Ministerio Público ante esta Corporación, la Sala dentro del expediente núm. 5555, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola, reiterada en sentencia de 3 de marzo de 2005 (Expediente 00021 de 3 de marzo de 2005, consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), se pronunció frente al mismo punto de derecho que es objeto de controversia en esta oportunidad, en la medida en que allí se tuvo en cuenta que la naturaleza de la entidad respecto de la cual se hizo la exigencia de contratar aprendices, como ocurre en este caso, era la de Empresa Industrial y Comercial del Estado por lo que, en consecuencia, debe vincular en su planta de personal trabajadores oficiales; y conforme a los términos del artículo 123 constitucional, si los servidores públicos, entendidos como los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, “…ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”, no se observa cómo pueda una empresa industrial y comercial del Estado contratar aprendices, cuyas funciones dependerán de un contrato individual especial de trabajo, cuando su finalidad no se ajusta al ejercicio de la función pública.
NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 25 de mayo de 2000, Radicación CE-SEC1-EXP2000-N5555, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola; y 3 de marzo de 2005, Radicación 11001-03-24-000-2002-00021-01, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 123
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
Bogotá, D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil nueve (2009)
Radicación número: 76001-23-31-000-2001-05356-01
Actor: EMCALI EICE ESP
Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE
Referencia: Consulta de la sentencia de 21 de enero de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca
Se decide el grado jurisdiccional de consulta de la sentencia de 21 de enero de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I-. ANTECEDENTES
I.1-. La sociedad EMCALI EICE E.S.P., a través de apoderada, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, tendiente a que, mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones:
1ª: Son nulos los artículos 1º a 3o de la Resolución 0198 de 18 de abril de 2001, por la cual la Directora del SENA- Regional Valle del Cauca- le impuso una multa a la actora en su calidad de empleador, por $172'936.104.oo; y la Resolución 0697 de 4 de julio de 2001, que resolvió negativamente el recurso de reposición interpuesto.
2ª. Que como consecuencia de la declaración anterior y, a título de restablecimiento del derecho, se ordene al SENA no aplicar la multa impuesta en las mencionadas Resoluciones.
I.2-. La actora apoya sus pretensiones, básicamente en que el SENA Regional VALLE la sancionó, conforme a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 119 de 1994, porque supuestamente cumplió de manera parcial la cuota o número mínimo de aprendices y técnicos que le correspondía, siendo que dentro de los empleadores obligados a contratar no se encuentra la Empresa Industrial y Comercial del orden Municipal como lo es la demandante.
I.3-. A juicio de la actora se quebrantó el Decreto 2838 de 1969, reglamentario de la Ley 188 de 1959, en el sentido de que estas disposiciones subrogaron los artículos 81 a 83 del C.S.T., parte individual, no aplicable a las relaciones entre la Administración Pública y sus servidores, como expresamente lo señalan los Decretos 2663 y 3743 de 1950, adoptados como legislación permanente por la Ley 141 de 1961.
Destaca, igualmente, que los artículos 3º y 4º del C.S.T., no son aplicables a las entidades del Estado.
En su criterio, las obligaciones que se imponen a los empleadores particulares se encuentran definidas en la primera, segunda y tercera parte del Código y la Jurisprudencia ha sido clara en cuanto a la no aplicación a los Trabajadores Oficiales, como es el caso de Emcali, cuyo régimen legal de sus trabajadores es el previsto en el artículo 5º, inciso 2º, del Decreto 3135 de 1968.
Explica que la Junta Directiva de EMCALI EICE ESP adoptó la estructura orgánica de la entidad y manifestó que la planta de cargos de la misma es la establecida para los trabajadores oficiales y empleados públicos, dentro de los cuales no se encuentra el cargo de APRENDIZ SENA. Por consiguiente, la entidad no está obligada a cumplir las disposiciones que regulan la contratación de aprendices SENA.
Reitera que las relaciones individuales de los servidores públicos no están reguladas por el C.S.T., sino por normas especiales como: La ley 6ª de 1945; el Decreto 2127 de 1945; la Ley 171 de 1961; los Decretos 797 de 1949; 1042 y 1045 de 1978 (trabajadores oficiales); las Leyes 200 de 1995 y 443 de 1998 y los Decretos 2400, 3118 y 3135 de 1968 (empleados públicos).
Que el Decreto 266 de 2000, modificado por el artículo 1º del Decreto Ley 2838 de 1960 (artículo 183 del C.S.T.), se refiere a las empresas obligadas a la contratación de aprendices y dentro de los empleadores no se encuentra la Empresa Industrial y Comercial del orden Municipal.
Indica que se violan los artículos 122 y 123 de la Constitución Política, ya que el cargo de aprendiz no existe en la planta de personal de EMCALI EICE ESP, por lo que, en su criterio, también se incurrió en falsa motivación, dado que las normas en que se fundamentan los actos acusados no son aplicables a las Empresas Industriales y Comerciales del orden Municipal.
I.4.- El SENA al contestar la demanda se opuso a la prosperidad de las pretensiones aduciendo, al efecto, en síntesis, que EMCALI estaba obligada a tener cuota de aprendices en las vigencias respecto de las cuales se impuso la sanción.
II-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA CONSULTADA
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las súplicas de la demanda, basado, en esencia, en los siguientes argumentos:
Que de acuerdo con el inciso 1º del artículo 17 de la Ley 142 de 1994, las Empresas de Servicios Públicos tienen la naturaleza jurídica de sociedades por acciones, cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas, combustible, telefonía fija pública básica conmutada y telefonía local móvil en el sector rural.
Que según el parágrafo primero de este artículo “las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional cuyos propietarios no deseen que su capital esté representado en acciones, deberán adoptar la forma de Empresa Industrial y Comercial del Estado”. Que ello quiere decir que las empresas de servicios públicos se rigen por las reglas del Código de Comercio sobre sociedades anónimas, de acuerdo con lo dispuesto en la misma norma y su naturaleza se gobierna por el derecho privado (artículo 19 de la Ley 142 de 1994).
Explica que la naturaleza privada de la actora la corrobora el hecho de que según el artículo 41 ibídem, las personas que presten sus servicios a las empresas de servicios públicos privadas o mixtas tendrán el carácter de trabajadores particulares; estarán sometidas a las normas del C.S.T. y a lo dispuesto en la Ley 142 de 1994; y las personas que presten sus servicios a aquellas empresas que a partir de la vigencia de la ley se acojan a lo establecido en el parágrafo del artículo 17, se regirán por las normas previstas en el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968.
Estima el a quo que el artículo 1º del Decreto 2838 de 1960 se refiere a los empleadores del sector privado vinculados a las empresas mediante la modalidad del contrato individual de trabajo, no así cuando se trata de trabajadores oficiales, como es el caso de los servidores vinculados a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, cuya naturaleza jurídica es ésta.
Trae a colación precedentes jurisprudenciales de la Sección Primera de esta Corporación (sentencia de 25 de mayo de 2000, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola), que precisan que el contrato de aprendizaje, propio de las relaciones del derecho individual del trabajo, no se aplica a los trabajadores oficiales de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, pues la clasificación de sus servidores se hará en sus estatutos, conforme al artículo 5o del Decreto 1848 de 1969.
III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El señor Agente del Ministerio Público, en su vista de fondo se mostró partidario de que se confirme la sentencia consultada porque, en su criterio, antes de la entrada en vigencia de la Ley 789 de 2002, que es el caso de las multas impuestas a la actora, no era obligación para las Empresas Industriales y Comerciales vincular aprendices del SENA.
IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Los actos acusados impusieron multa a la actora de $172'936.104.oo por cuanto incumplió la obligación, como empleador, de contratar aprendices del SENA, durante los períodos de octubre a diciembre de 1999; enero a diciembre de 2000 y enero a marzo de 2001.
Conforme al Acuerdo núm. 34 de 15 de enero de 1999, contentivo del Estatuto Orgánico de la actora, ésta es una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden Municipal (folio 46); y de acuerdo con el artículo 16, ibídem, la regla general es que quienes prestan sus servicios en dicha entidad son TRABAJADORES OFICIALES y por excepción son empleados públicos (folio 48 vuelto).
Conforme se precisó en la sentencia consultada y en el alegato de conclusión del Ministerio Público ante esta Corporación, la Sala dentro del expediente núm. 5555, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola, reiterada en sentencia de 3 de marzo de 2005 (Expediente 00021 de 3 de marzo de 2005, consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), se pronunció frente al mismo punto de derecho que es objeto de controversia en esta oportunidad, en la medida en que allí se tuvo en cuenta que la naturaleza de la entidad respecto de la cual se hizo la exigencia de contratar aprendices, como ocurre en este caso, era la de Empresa Industrial y Comercial del Estado por lo que, en consecuencia, debe vincular en su planta de personal trabajadores oficiales; y conforme a los términos del artículo 123 constitucional, si los servidores públicos, entendidos como los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, “… ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”, no se observa cómo pueda una empresa industrial y comercial del Estado contratar aprendices, cuyas funciones dependerán de un contrato individual especial de trabajo, cuando su finalidad no se ajusta al ejercicio de la función pública.
Dada la similitud de la materia en discusión, la Sala se remite a lo ya expuesto para reiterarlo.
Al efecto, dijo la Sala en la mencionada sentencia de 25 de mayo de 2000:
“....IV. 3. El análisis de fondo
Estima el recurrente que a los servidores del Instituto no le son aplicables las normas del Código Sustantivo del Trabajo, por así disponerlo el artículo 4º de esa codificación. En efecto, dice el artículo 4º así: “Servidores públicos. Las relaciones de derecho individual del trabajo entre la administración pública y los trabajadores de ferrocarriles, empresas, obras públicas y demás servidores del estado, no se rigen por este código sino por los estatutos especiales que posteriormente se dicten”. En el mismo orden de ideas, el artículo 3º, ibídem, prescribe: “Relaciones que regula. El presente código regula las relaciones de derecho individual del trabajo de carácter particular y las de derecho colectivo del trabajo, oficiales y particulares”.
La Sala comparte dicho criterio de no sometimiento de la relación laboral de los trabajadores oficiales al Código Sustantivo del Trabajo porque el vínculo del Estado con sus servidores es de naturaleza diferente a la relación laboral que rige entre particulares, pues en aquél está de por medio el interés público, mientras que ésta pone en juego el interés privado. Desde la propia promulgación de la legislación laboral en el año de 1950 se hizo salvedad, pues el estatuto laboral fue concebido, de acuerdo con su artículo 1º, con la finalidad de “… lograr la justicia en las relaciones que surgen entre patronos y trabajadores…”, lo que indicaba que las relaciones entre el estado y sus servidores quedaban excluidas de dicha regulación jurídica.
Así mismo, debe tenerse presente que patrono y trabajador regulan su relación laboral por medio del contrato de trabajo, en donde las partes son más o menos libres de determinar el contenido de dicha regulación, mientras que cuando se trata de trabajadores oficiales, a pesar de que su régimen jurídico se aproxime al propio de los trabajadores privados, es diferente, pues el servicio público, sea de carácter administrativo o de carácter comercial, le imprime a esa relación unas connotaciones particulares, que no le permiten a esas dos categorías ser confundidas.
De otra parte, el contrato de aprendizaje constituye una modalidad del contrato de trabajo, regulada por el código de la materia, por lo que, aun cuando las reglamentaciones originales hayan sido subrogadas por la Ley 188 de 1959, ellas deben ser consideradas pertenecientes al Código Sustantivo del Trabajo. Esa subrogación no tuvo el alcance de sustraer la materia propia del contrato de aprendizaje del derecho individual del trabajo, que, como ya se dijo, no gobierna las relaciones entre el estado y sus servidores. De manera que las obligaciones que el código le impone en esa materia a los empleadores particulares no cobija a las entidades públicas frente a los trabajadores oficiales, por lo que, cuando el artículo 1º del Decreto 2838 de 1960 habla de “Los empleadores de todas las actividades…”, como obligados a contratar aprendices, se está refiriendo naturalmente a los empleadores del sector privado que desarrollan actividades en los distintos campos. De no ser así, habría que concluir que las normas sobre aprendizaje, modalidad del contrato individual de trabajo, no son coherentes con lo dispuesto en los artículos 3º y 4º del código de la materia.
Finalmente, la Sala anota que los distintos aspectos de la reglamentación del contrato de aprendizaje, relativos a la capacidad para celebrarlo, que la ley establece en 14 años; las estipulaciones esenciales del contrato en materia de salario, condiciones de trabajo y cuantía y condiciones de la indemnización; obligaciones especiales del aprendiz; obligaciones especiales del empleador y duración del contrato, muestran con claridad que esta clase de contratos, propio de las relaciones de derecho individual del trabajo, no es aplicable a los trabajadores oficiales de las empresas industriales y comerciales del estado, pues la clasificación de sus servidores se hará en sus “estatutos”, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5º del decreto 1848 de 1969.
IV. 4. La Resolución Núm. 0278 de 17 de marzo de1986
Mediante la Resolución Núm. 0278 de 17 de marzo de 1986, el SENA asignó al ISS la obligación de contratar una cuota nacional de ciento ochenta (180) aprendices, cuyo incumplimiento generó la imposición de la multa que se controvierte en este proceso.
Esa resolución olvidó que, de acuerdo con el artículo 40 del Decreto 3130 de 1968, vigente para la época de producción de dicha resolución, “La creación, supresión y fusión de cargos en los establecimientos públicos y en las empresas industriales y comerciales del Estado se hará conforme a sus estatutos. Esta función se cumplirá teniendo en cuenta las normas sobre clasificación y remuneración de empleos vigentes para el organismo y el equilibrio del respectivo presupuesto”. De manera que los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del estado estaban por obligación legal condicionadas por la clasificación y remuneración de empleos hechos en sus propios estatutos, los que naturalmente les impedían contratar aprendices, en los términos del Código Sustantivo del Trabajo.
De otra parte, de acuerdo con los términos del artículo 123 constitucional, si los servidores públicos, entendidos como los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, “… ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”, no se observa cómo pueda una empresa industrial y comercial del Estado contratar aprendices, cuyas funciones dependerán de un contrato individual especial de trabajo, cuya finalidad no se ajusta al ejercicio de la función pública.
Dicha resolución resulta así inaplicable por ser contraria al artículo 123 de la Constitución Política.
Siendo ello así, los actos acusados resultan pasibles de juzgamiento frente a las normas invocadas en la demanda y, como se ha visto, contrarios a ellas....
Las anteriores consideraciones, que la Sala prohíja en esta oportunidad, conducen a la confirmación de la sentencia consultada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
CONFÍRMASE la sentencia consultada.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 14 de diciembre de 2009.
MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Presidenta
MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
