CONCEPTO 02 DE 2023
(marzo 14)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
| PARA: | jfajardo@sena.edu.co, Jaime Marin Fajardo Daza, Subdirector E, Centro Internacional de Producción Limpia Lope – Regional Nariño - 529536 |
| DE: | Martha Bibiana Lozano Medina - Coordinadora Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa – Dirección Jurídica - 1-0014 |
| ASUNTO: | Concepto comisión de servicios, viáticos, gastos de transporte - sedes de trabajo |
Mediante comunicación electrónica sin radicar de fecha 9 de marzo de 2023 solicita concepto sobre la programación de instructores para trabajar en otro centro de formación diferente a su centro de trabajo.
De igual manera, pregunta si un instructor tiene como sede de trabajo la ciudad de Pasto y va a impartir formación profesional a un corregimiento del mismo municipio de Pasto que queda a 20 kilómetros, trabajando las 6,4 horas/día en formación, tiene derecho a medio día de viáticos?
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
1o. El Decreto 1426 de 1998 “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos públicos del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA”.
“ARTICULO 1o. DEL CAMPO DE APLICACION. Las disposiciones contenidas en el presente decreto regirán para los empleados públicos que desempeñan las funciones propias de los diferentes empleos del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA.
“ARTICULO 2o. DE LA CLASIFICACION DE LOS EMPLEOS. Según la naturaleza general de sus funciones, la índole de sus responsabilidades y los requisitos para su desempeño, los empleos públicos del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se clasifican en los siguientes niveles jerárquicos:
e). Instructor:
Comprende los empleos cuyas funciones principales consisten en impartir formación profesional, desempeñar actividades de coordinación académica de la formación e investigación aplicada”.
“ARTICULO 4o. DEL NIVEL DE INSTRUCTOR. La nomenclatura, clasificación y el sistema salarial de evaluación por méritos para los instructores del SENA, será fijado por decreto separado.
Mediante el Decreto 1424 de 1998 se estableció el sistema salarial de evaluación por méritos para los Instructores del Servicio Nacional de Aprendizaje-Sena.
“ARTICULO 1o. DEL CAMPO DE APLICACION. Las disposiciones contenidas en el presente decreto regirán para los empleados públicos pertenecientes al grupo ocupacional de Instructores, que desempeñan las funciones propias de su empleo en el Servicio Nacional de Aprendizaje-Sena.
“ARTICULO 2o. DEL GRUPO DE OCUPACIONAL DE INSTRUCTOR. El grupo ocupacional de Instructor comprende los empleos cuyas funciones principales consisten en impartir formación profesional, desempeñar actividades de coordinación académica de la formación e investigación aplicada”. (Negrillas y subrayado fuera de texto)
2o. Los empleados públicos en servicio activo pueden ser objeto de movimientos en la planta de personal de la respectiva entidad. Al respecto, el Decreto 1083 de 2015, modificado por el Decreto 648 de 2017, establece:
“ARTÍCULO 2.2.5.4.1 Movimientos de personal. A los empleados que se encuentren en servicio activo se les podrá efectuar los siguientes movimientos de personal:
1. Traslado o permuta.
2. Encargo.
3. Reubicación
4. Ascenso.
Por su parte, el artículo 2.2.5.5.1 del precitado Decreto 1083 de 2015 establece:
“ARTÍCULO 2.2.5.5.1 SITUACIONES ADMINISTRATIVAS. El empleado público durante su relación legal y reglamentaria se puede encontrar en las siguientes situaciones administrativas:
1. En servicio activo.
2. En licencia.
3. En permiso.
4. En comisión.
5. En ejercicio de funciones de otro empleo por encargo.
6. Suspendido o separado en el ejercicio de sus funciones.
7. En periodo de prueba en empleos de carrera.
8. En vacaciones.
9. Descanso compensado”.
3o. Acorde con lo anterior, la comisión es una situación administrativa consagrada en el Decreto ley 2400 de 1968 y que actualmente se encuentra regulada en el Decreto 1083 de 2015 (artículos 2.2.5.5.21 a 2.2.5.5.39).
El artículo 22 del Decreto ley 2400 de 1968 dispone:
“ARTÍCULO 22. A los empleados se les podrá otorgar comisión para los siguientes fines: para cumplir misiones especiales conferidas por sus superiores; para seguir estudios de capacitación; para asistir a reuniones, conferencias, seminarios y para realizar visitas de observación que interesen a la administración y que se relacionen con el ramo en que presten sus servicios; para ejercer las funciones de un empleo de libre nombramiento y remoción cuando la comisión recaiga en un funcionario escalafonado en carrera.
El Gobierno reglamentará las condiciones, términos y procedimientos para conceder comisiones.
PARÁGRAFO. En ningún caso podrá conferirse comisión para ejercer funciones que no sean propias de la administración pública”.
El mencionado Decreto 1083 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública”, prevé:
“ARTÍCULO 2.2.5.5.21 COMISIÓN. El empleado se encuentra en comisión cuando cumple misiones, adelanta estudios, atiende determinadas actividades especiales en sede diferente a la habitual o desempeña otro empleo, previa autorización del jefe del organismo. La comisión puede otorgarse al interior del país o al exterior.
“ARTÍCULO 2.2.5.5.22 CLASES DE COMISIÓN. Las comisiones pueden ser:
1. De servicios.
2. Para adelantar estudios.
3. Para desempeñar un cargo de libre nombramiento y remoción o de periodo, cuando el nombramiento recaiga en un empleado con derechos de carrera administrativa.
4. Para atender invitaciones de gobiernos extranjeros o de organismos internacionales”.
Sobre la comisión de servicios, el artículo 2.2.5.5.25 del Decreto 1083 de 2015, modificado por el artículo del Decreto 648 de 2017, establece:
“ARTÍCULO 2.2.5.5.25 COMISIÓN DE SERVICIO. La comisión de servicios se puede conferir al interior o al exterior del país, no constituye forma de provisión de empleos, se otorga para ejercer las funciones propias del empleo en un lugar diferente al de la sede del cargo, cumplir misiones especiales conferidas por los superiores, asistir a reuniones, conferencias o seminarios, realizar visitas de observación que interesen a la administración y que se relacionen con el ramo en que presta sus servicios el empleado.
Esta comisión hace parte de los deberes de todo empleado, por tanto, no puede rehusarse a su cumplimiento”.
“ARTÍCULO 2.2.5.5.26 DURACIÓN DE LA COMISIÓN DE SERVICIOS.
(…)
La comisión de servicios al interior se otorgará hasta por el término de treinta (30) días hábiles, prorrogable por razones del servicio y por una sola vez hasta por treinta (30) días hábiles más.
No estará sujeta al término antes señalado la comisión de servicio que se otorgue para cumplir funciones de inspección o vigilancia y las que por su naturaleza exijan necesariamente una duración mayor, a juicio del nominador.
Queda prohibida toda comisión de servicio de carácter permanente”.
“ARTÍCULO 2.2.5.5.27 DERECHOS DEL EMPLEADO EN COMISIÓN DE SERVICIOS. El empleado en comisión de servicios en una sede diferente a la habitual tendrá derecho al reconocimiento de la remuneración mensual que corresponde al cargo que desempeña y al pago de viáticos y, además, a gastos de transporte, cuando estos últimos se causen fuera del perímetro urbano. El valor de los viáticos se establecerá de conformidad con los lineamientos y topes señalados en el decreto anual expedido por el Gobierno nacional.
Cuando la totalidad de los gastos que genere la comisión de servicios sean asumidos por otro organismo o entidad no habrá lugar al pago de viáticos y gastos de transporte. Tampoco habrá lugar a su pago cuando la comisión de servicios se confiera dentro de la misma ciudad.
Si los gastos que genera la comisión son asumidos de forma parcial por otro organismo o entidad, únicamente se reconocerá la diferencia”. (Negrillas fuera de texto)
4o. COMISIONES DE SERVICIO EN EL SENA
Con arreglo a lo previsto en las normas legales antes invocadas, en el SENA mediante Resolución 2838 de 2016, modificada por las Resoluciones 1313 de 2017 y 903 de 2022, se reglamentaron las comisiones de servicio, pago de viáticos y gastos de transporte.
Así, el artículo 1o consagra las siguientes definiciones:
“1.3. SEDE DE TRABAJO. Para efectos de la presente Resolución, las sedes de trabajo, se encuentran determinadas en la Resolución 2191 de 1991[1]y demás normas que la modifiquen, aclaren, adicionen o complementen.
“1.4. COMISIÓN DE SERVICIOS. Es la designación que se hace, por el funcionario competente, a un Servidor Público vinculado con la Entidad, para ejercer temporalmente las funciones propias de su cargo, cumplir funciones especiales conferidas por los superiores, asistir a reuniones, conferencias o seminarios, realizar visitas de interés para la Entidad, desarrollar las actividades inherentes al cumplimiento de los planes, programas y proyectos del SENA, en un lugar diferente al de su sede habitual de trabajo.
“1.5. VIÁTICOS. Es la suma diaria destinada a atender los gastos de manutención y alojamiento del comisionado de conformidad con la Resolución de escala de viáticos para la correspondiente vigencia fiscal.
1.6. GASTOS DE TRANSPORTE. Se entiende por gastos de transporte el valor necesario para cubrir el desplazamiento de los comisionados en cumplimiento del objeto conferido y para el desarrollo de funciones específicas.
Para el caso de los comisionados, estos gastos deben ser especificados dentro de la comisión.
El ordenador del gasto autorizará la comisión y dará traslado al Grupo de Presupuesto o quien haga sus veces en las Direcciones Regionales o Centros de Formación Profesional Integral dentro del término señalado en la circular que expida la Secretaría General…”
La misma Resolución 2838 de 2016 en su artículo 3o regula lo concerniente a la duración de las comisiones y su otorgamiento:
“Artículo 3o. DURACIÓN DE LAS COMISIONES. El acto administrativo que confiere la comisión, deberá expresar su duración, la cual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 80 del Decreto 1950 de 1973, artículo 65 del Decreto ley 1042 de 1978 y el artículo 2.2.5.10.22 del Decreto 1083 de 2015, no podrá exceder de treinta (30) días calendario de manera continua, prorrogables por una sola vez hasta por treinta (30) calendario, sin interrupción alguna, más cuando fuere necesario por la naturaleza especial de las acciones que deban desarrollarse previa autorización expresa e individual del Director General…”
“ARTÍCULO 4o ORDENACIÓN DEL GASTO Y PAGO DE COMISIONES. Para otorgar comisiones deberá existir un acto administrativo (Orden de Viaje) debidamente firmada por el Ordenador del Gasto respectivo, en la cual se indique el objeto, lugar de la comisión, número de días, fechas de inicio y finalización y el valor total de los viáticos a reconocer”.
5o. En relación con el reconocimiento de viáticos, el artículo 6o de la Resolución 2838 de 2016, modificada por la Resolución 903 de 2022, establece:
“ARTÍCULO 6o. RECONOCIMIENTO DE VIATICOS. Tendrán derecho a su reconocimiento los servidores públicos que deban cumplir una comisión de servicios fuera de su sede habitual de trabajo.
PARÁGRAFO 1. En el caso de convenios firmados por el SENA con otros organismos, los gastos de alojamiento, manutención y transporte se liquidarán y pagarán conforme se establezca en el respectivo convenio; éstos se reconocerán a las personas no vinculadas directamente con el SENA.
PARÁGRAFO 2. Cuando la duración de la comisión corresponda a un día fuera de su sede habitual de trabajo y para el cumplimiento del objeto de la comisión no se requiera pernoctar en el lugar de la comisión, se reconocerá una suma equivalente al 50% del valor fijado para un día de viáticos al sitio de la comisión.
Las comisiones de servicio cuyo sitio de destino se encuentre ubicado a 50 km o menos de la sede de trabajo no incluirán pernoctada; si la comisión debe durar más de un día, el comisionado debe regresar cada día a la ciudad donde se encuentra su sede de trabajo y se liquidará y pagará el viatico con el 50% del valor fijado para un día. Se exceptúa de este párrafo las sedes de trabajo que a pesar de estar ubicadas a 50 km o menos de la sede habitual del comisionado, no es posible el retorno del servidor público por causa justificada, tales como limitaciones de transporte, programación de actividades (horarios), dificultades en las vías de acceso, problemas de seguridad y orden público, entre otras, la cual debe anotarse expresamente en el acto administrativo que otorga la comisión.
En ningún caso podrán pagarse viáticos cuando se trate de comisión de estudios”. (Negrillas y subrayado fuera de texto)
Sobre el tema del reconocimiento de viáticos, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección Segunda, en Sentencia del 19 de abril de 2007, radicación No. 25000-23-25-000-1998-02115-01(3549-04), C.P. Jesús María Lemos Bustamante, expresó:
“En nuestro ordenamiento jurídico el viático es considerado como un estipendio, un factor salarial que tiene por finalidad cubrir los gastos de manutención, alojamiento y transporte en que incurre el servidor público por el cumplimiento de sus funciones fuera de su sede habitual de trabajo, sin sufrir por ello mengua en su patrimonio. Así los viáticos tienden a compensar los gastos que causa a un empleado o trabajador el desplazamiento temporal del lugar donde trabaja para ir a otro sitio donde tiene que soportar costos adicionales de alojamiento y alimentación principalmente”.
6o. El Director General del SENA mediante Resolución 2529 de 2004 efectuó delegaciones en materia de gestión del Talento Humano en la Secretaría General, Directores Regionales y Subdirectores de Centro de Formación:
“ARTÍCULO 3o. Delegar en los Directores Regionales del SENA y Subdirectores de Centro que hagan sus veces, las siguientes funciones:
(...)
11. Otorgar comisiones de servicio a los servidores públicos de la Regional dentro de la misma sede de trabajo, hasta por un término de treinta (30) días, prorrogables por razones del servicio y por una sola vez hasta por treinta (30) días más;
12. Otorgar comisiones de servicio en sede diferente de trabajo, a los servidores públicos de la Regional que desempeñen cargos del nivel directivo y a los servidores públicos del despacho de la Dilección, y ordenar el pago de viáticos o gastos de manutención, conforme a las normas y reglamentos vigentes...”
“ARTÍCULO 4o. Delegar en los Subdirectores de Centro, las siguientes funciones:
(...)
12. Otorgar comisiones de servicio en sede diferente de trabajo, a los servidores públicos del respectivo Centró y ordenar el pago de viáticos o gastos de manutención, conforme a las normas y reglamentos vigentes...”
7o. Mediante Resolución 904 de 2022[2]se determinaron las sedes habituales de trabajo de la Dirección General, Direcciones Regionales y Centros de Formación del SENA, la cual en sus artículos 2 y 3 regula lo concerniente a la asignación de la sede de trabajo, así como la facultad del Secretario General y de los Directores Regionales y Subdirectores de Centro para definir la sede de trabajo de los servidores públicos vinculados a la planta de personal respectiva:
“ARTÍCULO 2o. Cada servidor público del SENA estará asignado a una (1) sola sede habitual de trabajo entre las indicadas en esta Resolución para la respectiva dependencia, Regional o Centro donde labora. En los Centros de Formación o dependencias que tienen varias sedes de trabajo en esta Resolución, se identificará a cuál de ellas pertenece cada uno de sus servidores públicos, cumpliendo con los lineamientos y parámetros que establezca la Secretaría General.
Todos los actos administrativos de nombramiento, reubicación, traslado, encargo, comisiones y conformación de grupos de trabajo que se expidan en el SENA, así como otras novedades de personal que lo requieran, indicarán expresamente la sede de trabajo del(os) respectivo(s) servidor(es) público(s).
“ARTÍCULO 3o. Delegar en los Directores Regionales y en los Subdirectores de Centro, la función de definir mediante Resolución la sede habitual de trabajo de los servidores públicos vinculados a la planta de personal asignada al Despacho de la Regional o al respectivo Centro de Formación Profesional, según el caso, aplicando y cumpliendo los lineamientos y parámetros que establezca para el efecto la Secretaría General del SENA.
Para los servidores públicos adscritos a la planta de personal de la Dirección General, se delega al(a) Secretario(a) General la función de definir la sede habitual de trabajo”.
ANÁLISIS
Tal como atrás quedo indicado, conforme con lo previsto en el artículo 22 del Decreto ley 2400 de 1968 y en los artículos 2.2.5.5.21 y 2.2.5.5.25 del Decreto 648 de 2017, que modificó el Decreto 1083 de 2015, a los empleados públicos se les puede conferir comisiones de servicios para ejercer las funciones propias del empleo en un lugar diferente al de la sede habitual de trabajo o para atender transitoriamente actividades oficiales distintas a las inherentes al empleo de que es titular.
Las comisiones de servicio, por regla general, podrán conferirse hasta por 30 días, prorrogables por razones del servicio y por una sola vez hasta por 30 días más.
Ahora, conforme con la Resolución 2838 de 2016 expedida por el Director General del SENA, tendrán derecho al reconocimiento de viáticos los servidores públicos que deban cumplir una comisión de servicios fuera de su sede habitual de trabajo.
Los viáticos, entendidos como “la suma diaria destinada a atender los gastos de manutención y alojamiento del comisionado” comprenden dos tipos de gastos: “manutención” y “alojamiento” que deben reconocerse y pagarse siempre y cuando los dos se generen y causen como consecuencia del desplazamiento a un lugar diferente de la sede habitual de trabajo.
La misma Resolución 2838 de 2016 en el parágrafo 2o del artículo 6o dispone que “Cuando la duración de la comisión corresponda a un día fuera de su sede habitual de trabajo y que para el cumplimiento del objeto de la comisión no requieran pernoctar en el lugar de la comisión se le reconocerá una suma equivalente al 50% del valor fijado para un día de viáticos al sitio de comisión”.
Pues bien, cuando se trate del desplazamiento de un servidor público para laborar en un lugar diferente a su sitio de trabajo, es necesario tener en cuenta cuál es la sede habitual de trabajo del Instructor.
Para el efecto, se sugiere tener en cuenta lo contemplado en Resolución 904 de 2022, por la cual se determinan las sedes habituales de trabajo de la Dirección General, Direcciones Regionales y Centros de Formación del SENA.
En armonía con lo anterior, y para el caso de las comisiones de servicio, el numeral 1.3. del artículo 1o de la Resolución 2838 de 2016 sobre Sede de Trabajo prevé:
“1.3. SEDE DE TRABAJO. Para efectos de la presente Resolución, las sedes de trabajo, se encuentran determinadas en la Resolución 2191 de 1991* y demás normas que la modifiquen, aclaren, adicionen o complementen”. [*Resolución 904 de 2022]
Conviene anotar que, para el caso de las comisiones de servicio, no hay cambio de sede de trabajo, pues éstas no tienen carácter permanente.
Así pues, procede el otorgamiento de comisión de servicios cuando el servidor público deba desplazarse fuera de su sede habitual de trabajo, lo cual deberá hacerse mediante acto administrativo motivado donde se expresen los motivos, duración y fundamentos para la comisión.
Sobre el particular, la Dirección Jurídica del Departamento Administrativo de la Función Pública en Concepto 201931 de 2022 señaló:
“ (…) Cuando la comisión implique el desplazamiento a un lugar diferente a la sede de trabajo, deberá entenderse como hora de inicio y terminación de la misma, las que se encuentren establecidas en la jornada laboral de la respectiva entidad. Así mismo, se considera que los tiempos y los horarios en que deba desplazarse el funcionario llamado a atender la comisión, deben ser determinados por la administración, pues aquella es quien puede determinar cuántos días son necesarios para el desarrollo de las funciones en comisión. De igual manera, reitera esta Dirección Jurídica que el análisis y decisión es propio de la entidad nominadora en cuanto es la instancia que conoce de manera cierta y documentada la situación particular de su personal, y además, en desarrollo de los principios de la especialización presupuestal y de la autonomía administrativa, constituye el único órgano llamado a producir una declaración de voluntad con efectos vinculantes en el mundo del derecho”.
De otra parte, si se trata de situaciones que impliquen cambios de carácter permanente, deberá examinarse si es procedente tramitar el traslado o reubicación del servidor público a otra sede de trabajo.
CONCLUSIÓN
Tal como antes quedó señalado, tendrán derecho al reconocimiento de viáticos los servidores públicos que deban cumplir una comisión de servicios fuera de su sede habitual de trabajo para el desempeño de sus funciones. Así mismo, tendrán derecho al reconocimiento de los gastos de transporte que se generen desde la sede habitual de trabajo hasta el lugar donde se desarrollará la comisión de servicios.
Teniendo en cuenta lo antes expuesto, para determinar si hay lugar al reconocimiento de viáticos, es necesario examinar si el lugar donde debe desplazarse el instructor para impartir formación profesional hace parte de la sede habitual de trabajo del servidor público, conforme con lo previsto en la Resolución 904 de 2022, la cual establece que cada servidor público del SENA estará asignado a una (1) sola sede habitual de trabajo para la respectiva dependencia, Regional o Centro donde labora.
En caso contrario, si el Instructor debe desplazarse en comisión de servicios a un lugar distinto de su sede habitual de trabajo para cumplir las labores asignadas, así sea a 50 km o menos de la sede de trabajo, pero no requiere pernoctar en el lugar de la comisión, únicamente tiene derecho a que se le reconozca el 50% del valor fijado por un día de viáticos, es decir, ese reconocimiento cubre los gastos de manutención más no de alojamiento.
El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. Lo anterior no sin advertir, que el mismo se encuentra sujeto a las modificaciones legales y jurisprudenciales que se expidan y acojan dentro del asunto.
Cordial saludo,
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora Grupo de Conceptos Jurídicos y
Producción Normativa - Dirección Jurídica
Dirección General
