CONCEPTO 5 DE 2024
(junio 14)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
Bogotá D.C.
Señor
(...)
Coordinador de Formación Profesional Integral y SNFT
Regional Huila
E-mail: margote@sena.edu.co
Ciudad
| Asunto: | Respuesta comunicación remitida mediante correo electrónico de fecha 14 de junio de 2024. |
Respetado Señor, reciba un cordial saludo.
El Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos de la Dirección Jurídica de la Dirección General del SENA, se permite dar respuesta a la comunicación del asunto remitida mediante la dirección electrónica margote@sena.edu.co, a través de la cual solicitó se informe:
“(…) 1. Un certificado, título o diploma por medio del cual la República de Colombia y en su nombre el SENA se pronuncia reconociendo que una persona ha culminado y aprobado un plan de estudios y por lo tanto otorga dicho título, certificado o diploma ¿es considerado un acto administrativo?
2. Si un título y/o un certificado expedido por el SENA es considerado un acto administrativo, ¿de conformidad con el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo, estos pueden modificarse total o parcialmente, por cualquiera de las causales allí enumeradas, y dicha modificación solamente debe ser ordenada por la autoridad que lo emitió, mediante otro acto administrativo que ordene modificar el respectivo certificado o diploma?. Si fuere así ¿Qué acto administrativo debe expedirse? ¿Un acta? ¿Una resolución? ¿o basta con expedir un nuevo certificado o diploma modificado? (…)”.
En virtud de lo anterior, a continuación, se presenta el análisis correspondiente.
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Con el fin de realizar el análisis jurídico correspondiente, se tendrán en cuenta las siguientes sentencias y disposiciones normativas:
- Constitución Política
- Sentencia C-620 de 2004 proferida por la Corte Constitucional
- Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”
- Concepto 204181 de 2022 expedido por el Departamento Administrativo de la Función Pública
- Sentencia de 5 de octubre de 2009 proferida por el Consejo de Estado
- Sentencia de fecha 16 de septiembre de 2010 proferida por el Consejo de Estado
- Sentencia de 20 de marzo de 2014 proferida por el Consejo de Estado
- Ley 30 de 1992 “Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”
- Ley 115 de 1994 “Por la cual se expide la ley general de educación”
- Ley 749 de 2002 “Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica, y se dictan otras disposiciones”
- Estatuto de Formación Profesional Integral del SENA
- Decreto 1072 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo”
- Resolución 1590 de 2019 expedida por el SENA
ANÁLISIS JURÍDICO
I. De los actos administrativos, su clasificación y correcciones de forma.
El acto administrativo se define como una declaración unilateral de voluntad realizada por la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa, con efectos jurídicos a nivel general y/o particular.
Para el Consejo de Estado, el acto administrativo es “una manifestación de voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicio de funciones administrativas que produce efectos jurídicos de carácter general, mixto o particular, sometido a la Constitución y a la ley y cuyo control jurisdiccional corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
La clasificación de los actos administrativos es esencial para comprender su alcance e implicaciones legales de su aplicación. Una de las clasificaciones más relevantes es la que distingue entre actos administrativos de carácter general y de carácter particular.
Los actos administrativos de carácter general son aquellos que se dirigen a una pluralidad indeterminada de destinatarios y tienen un efecto impersonal, estableciendo normas o directrices que deben ser observadas por todos aquellos que se encuentren en la situación prevista por el acto. La Corte Constitucional mediante la Sentencia C-620 de 2004 sostuvo que los actos administrativos de carácter general “son aquellos en los que los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y concreta, y por lo tanto versados a una pluralidad indeterminada de personas; es decir, a todas aquellas que se encuentren comprendidas en tal parámetro. Puede existir un acto general que se dirija a algunas pocas personas o a ninguna en particular”.
Por otro lado, los actos administrativos particulares se dirigen a una o varias personas determinadas, estableciendo o modificando situaciones jurídicas concretas. Estos actos tienen un carácter específico y directo, afectando de manera inmediata los derechos u obligaciones de los destinatarios.
La jurisprudencia y la doctrina han considerado que los actos administrativos de carácter particular “son aquellos actos administrativos de contenido particular y concreto, que producen situaciones y crean efectos individualmente considerados. (…) El principio general en cuanto a la publicidad de los actos administrativos de carácter particular, es su notificación personal. Lo anterior, con el propósito de que se haga oponible dicho acto al ciudadano o a los ciudadanos, destinatarios de este”.
De lo anterior, es importante señalar que la distinción entre actos administrativos de carácter general y de carácter particular tiene una gran relevancia práctica y jurídica, en tanto, determina los requisitos de motivación, la publicidad del acto y las vías de impugnación disponibles para los administrados. Los actos generales suelen requerir una justificación más amplia y están sujetos a procesos de consulta o participación pública, debiendo estar respaldados por un análisis general y abstracto de la situación que pretenden regular. En cambio, los actos particulares exigen una motivación específica que explique las razones concretas del acto y cómo afecta a los destinatarios.
Resulta oportuno señalar que, los actos administrativos de carácter general o de carácter particular pueden ser susceptibles de corrección por errores de forma. Para tal efecto, la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, en su artículo 45 dispuso:
“Artículo 45. Corrección de errores formales. En cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte, se podrán corregir los errores simplemente formales contenidos en los actos administrativos, ya sean aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras. En ningún caso la corrección dará lugar a cambios en el sentido material de la decisión, ni revivirá los términos legales para demandar el acto. Realizada la corrección, esta deberá ser notificada o comunicada a todos los interesados, según corresponda”.
En ese orden, el Departamento Administrativo de la Función Pública mediante Concepto 204181 de 2022, indicó:
“(…) el tratadista Luis Enrique Berrocal Guerrero, en su libro “Manual del Acto Administrativo” (editorial Librería del Profesional, Bogotá, 2001, Págs. 268 y siguientes) señala: corrección material del acto: Se presenta cuando el acto es modificado por errores materiales en su formación y trascripción, los cuales pueden ser de escritura, de expresión, numéricos, etc., y que no implica extinción ni modificación esencial del acto.
Los errores que dan lugar a esta corrección son los que se presentan en la parte resolutiva del acto, (...) y se hará en otro acto administrativo, que se integra al que es objeto de corrección. Sus efectos en el tiempo son retroactivos.”
En atención a lo expuesto, de oficio o de parte, mediante otro acto administrativo se podrán corregir errores formales contenidos en actos administrativos, sin que ello, afecte su fondo o esencia.
II. De los actos administrativos particulares de contenido académico.
Conforme las definiciones señaladas en el acápite anterior, la jurisprudencia ha sostenido en reiteradas ocasiones que un acto académico por sí solo no constituye un acto administrativo.
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección primera, en sentencia de 5 de octubre de 2009, señaló “los actos académicos no constituyen acto administrativo y por lo mismo escapan al control jurisdiccional, con excepción de aquellos que dentro del servicio de educación superior implican ejercicio de función administrativa en virtud de la delegación que el Estado les ha hecho de dicha función, verbigracia las decisiones concernientes al otorgamiento de títulos, en tanto en cuanto implican ejercicio de la función de policía administrativa en relación con las profesiones y oficios, respecto de los cuales la ley podrá exigir título idoneidad, como expresión o medio del control, inspección y vigilancia del Estado a que están sujetos”. (Subrayado y negrilla fuera de texto)
Bajo el mismo orden, dicha Corporación mediante sentencia de 20 de marzo de 2014, sostuvo “se distingue entre actos meramente académicos, que escapan al control jurisdiccional, como sería, por ejemplo, los relacionados con una evaluación académica; y actos académicos, que tiene el carácter de administrativos, por ser consecuencia del cumplimiento de una función administrativa – la de educación-, pues son expedidos por las instituciones de educación superior, sean públicas o privadas, en virtud de la delegación que el Estado les ha hecho de dicha función”.
En razón a lo expuesto, los actos académicos correspondientes a fijación de calendario estudiantil, exámenes de admisión, horarios de clases, llamamiento a lista, cuestionarios de exámenes, calificaciones, grados y todos los demás que no pretendan acreditar el título del programa que se cursó no constituyen un acto administrativo.
Se resalta que, los actos académicos que acreditan y certifican una profesión u oficio, en efecto, corresponden a actos administrativos de contenido particular, como quiera que, además de generar un efecto individual y concreto, son emitidos en cumplimiento de la función pública de educación.
III. Del derecho a la educación superior y los programas ofrecidos por el SENA.
El artículo 67 de la Constitución Política consagra la educación, en los siguientes términos:
“La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura // La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente. (…)”
Asimismo, el citado artículo le impuso al Estado la obligación de regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos.
Bajo dicho orden, el Legislador mediante la Ley 30 de 1992, estableció que la educación superior es un servicio público inherente a la finalidad social del Estado. En consecuencia, reguló y clasificó las instituciones de educación superior, así: a) instituciones técnicas profesionales; b) instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y, c) universidades. Se precisa que, el artículo 213 de la Ley 115 de 1994, también incluyó en esa categoría a las instituciones tecnológicas.
El carácter de instituciones de educación superior otorgado a las instituciones técnicas profesionales y a las instituciones tecnológicas fue ratificado por la Ley 749 de 2002. De acuerdo con su naturaleza, el artículo 23 de la Ley 30 de 1992 establece que las mismas pueden ser de carácter estatal u oficial, privadas y de economía solidaria.
Cabe resaltar que la Ley 30 de 1992 estableció que algunas entidades de carácter público que presten el servicio de educación superior continuarían funcionando, para lo cual dispuso el artículo 137:
“Artículo 137. La Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), el Instituto Tecnológico de Electrónica y Comunicaciones (ITEC), el Instituto Caro y Cuervo, la Universidad Militar Nueva Granada, las Escuelas de Formación de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que adelanten programas de Educación Superior y el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), continuarán adscritas a las entidades respectivas. Funcionarán de acuerdo con su naturaleza jurídica y su régimen académico lo ajustarán conforme lo dispuesto en la presente ley (…)”.
Para el caso que nos ocupa, la Ley 119 de 1994 dispuso que el SENA es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio e independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio del Trabajo, cuya misión, según el artículo 2 de la Ley 119 consiste en “cumplir la función que le corresponde al Estado de intervenir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos; ofreciendo y ejecutando la formación profesional integral, para la incorporación y el desarrollo de las personas en actividades productivas que contribuyan al desarrollo social, económico y tecnológico del país”.
En concordancia a las referidas disposiciones, así como lo sostenido por el Consejo de Estado en la Sala de Consulta y de Servicio Civil mediante la sentencia de fecha 16 de septiembre de 2010, el SENA ofrece programas de educación superior en la modalidad de formación tecnológica y técnica profesional, cuyo régimen académico se rige por lo dispuesto en la Ley 30 de 1992 y la Ley 749 de 2002. Sin perder de vista que, conforme su naturaleza jurídica, misión y objetivos contemplados en la Ley 119, no constituye una institución de educación superior y por lo tanto, no está obligada a cumplir con los requisitos de este tipo de entidades.
IV. De la función de expedir títulos y certificados de los programas que imparte el SENA.
El numeral 10 del artículo 4 de la Ley 119 de 1994 estableció que es función del SENA, expedir títulos y certificados de los programas y cursos que imparta o valide, dentro de los campos propios de la formación profesional integral, en los niveles que las disposiciones legales le autoricen.
De igual forma, el Estatuto de Formación Profesional Integral del SENA, adoptado a través del Acuerdo 008 del 20 de marzo de 1997 y sus respectivas modificaciones, en el numeral 3.2.2. Capítulo 3 - El Proceso de la Formación Profesional, dispuso que: “El Sena forma desde los niveles de calificación más bajos hasta los más altos de acuerdo con la estructura organizativa del sector productivo y certifica los aprendizajes logrados en el proceso de formación”.
Bajo la misma línea, el Decreto 1072 de 2015 en su artículo 2.2.6.2.2.1. estableció que “Los niveles de formación, titulación, acreditación, homologación, validación, certificación y reconocimiento del Servicio Nacional de Aprendizaje, (SENA), dentro de los campos de la Formación Profesional Integral, que se enmarcan en la educación no formal, serán autónomos, sin sujeción a registros o convalidaciones de otras autoridades o instituciones educativas y sólo requieren para su expedición y validez, que estén incluidos en el estatuto de la Formación Profesional Integral que adopte el Consejo Directivo Nacional del Organismo”.
En atención a lo anterior, se precisa que el artículo 1 de la Resolución 1590 de 2019, contempló:
“Artículo 1. El SENA por intermedio de los Centros de Formación Profesional expedirá los siguientes documentos académicos: títulos, actas de grado, certificados de formación, certificado final de aprobación, certificado final de notas, certificado de aprobación de acciones de formación complementaria, certificados de aprobación de programas relacionados con protección contra caídas en trabajo en alturas, constancias de participación para los eventos de divulgación tecnológica y constancias de estudio de formación titulada y complementaria para los aprendices en formación o con condicionamientos de no finalización por retiro voluntario, cancelación o aplazamiento en el proceso de Formación Profesional Integral (…)”.
Así las cosas, los Centros de Formación del SENA en uso de sus facultades, mediante actos administrativos de contenido particular otorgan títulos o certificados a los aprendices que culminan satisfactoriamente el proceso de formación profesional integral y a las personas que demuestran su competencia laboral en el Proceso de Evaluación y Certificación para el Trabajo.
Es importante recordar que los títulos otorgados por el SENA, conforme al artículo 54 de la Constitución que establece que "Es obligación del Estado y de los empleadores ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran", representan la concreción del cumplimiento de programas técnicos, tecnológicos y complementarios que, buscan el desarrollo económico, científico y social del país, promoviendo una mano de obra calificada y competitiva en el mercado laboral.
CONCLUSIÓN
De acuerdo con los acápites precedentes se tiene que, en cumplimiento de los artículos 54 y 67 de la Constitución, el SENA ofrece programas de educación superior en la modalidad de formación tecnológica y técnica profesional, cuyo régimen académico se rige por lo dispuesto en la Ley 30 de 1992 y la Ley 749 de 2002. No obstante, conforme su naturaleza jurídica, misión y objetivos contemplados en la Ley 119 de 1994, no constituye una institución de educación superior y, por lo tanto, no está obligada a cumplir con los requisitos de este tipo de entidades.
Sin embargo, no debe perderse de vista que, en virtud de su función de ofrecer programas y cursos que imparte dentro de los campos de formación profesional integral, tiene el deber de expedir títulos y certificaciones que acrediten que los aprendices culminaron a cabalidad dicho proceso de formación.
De lo anterior, y conforme lo sostenido por la jurisprudencia nacional, los actos académicos que se emitan para acreditar una profesión u oficio corresponden a actos administrativos de contenido particular, como quiera que se emiten en cumplimiento de una función administrativa, la de educación, en virtud de la delegación que el Estado ha realizado de dicha función.
Así las cosas, el acto administrativo particular y de carácter académico que emita el SENA a fin de acreditar y certificar que un aprendiz culminó satisfactoriamente un programa de formación integral -por su naturaleza- debe regirse por las normas generales contempladas en la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Ahora bien, en relación a los Actos administrativo de carácter particular la Ley 1437 de 2011 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala lo siguiente sobre la revocación directa de los actos administrativos:
“ARTÍCULO 93. CAUSALES DE REVOCACIÓN. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:
1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.
2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.
3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.
(…)
ARTÍCULO 97. REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa.”
Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C – 57 de 2005, Magistrado Ponente, Dr. Jaime Araujo Rentería, señaló:
“Tratándose de la revocatoria parcial o total de aquellos actos que reconocen situaciones de carácter particular y concreto que afecten el interés de su titular, la administración deberá contar con el respectivo consentimiento previo, expreso y escrito del afectado.
La jurisprudencia de esta corporación ha sido clara al establecer que el fundamento para la validez de esta clase de decisiones está en la participación activa del titular del derecho, participación que se evidencia con su consentimiento expreso y por escrito. Si esta no se logra, será necesaria, entonces, su intervención en el proceso judicial o administrativo correspondiente que esta obligado a iniciar el respectivo ente administrativo, para que en ese escenario decida si procede la revocación, modificación o suspensión del acto demandado.
Por tanto, el consentimiento del particular es “un requisito esencial para que, en casos como el que dio origen a esta acción, el instituto acusado pueda modificar o revocar sus actos. La falta de anuencia por parte del titular del derecho no puede tomarse como un simple requisito de forma. Por el contrario, es un requisito sustancial que garantiza principios y derechos en cabeza de este, tales como el de la buena fe, la seguridad jurídica, la confianza legítima, la participación del particular en las decisiones que lo afecten, así como los derechos al debido proceso.
(…)
En concreto, la administración no puede salvo las dos excepciones expuestas en párrafos presentes, revocar unilateralmente un acto sin iniciar previamente una actuación administrativa que en todo momento respete los postulados del derecho al debido proceso administrativo. En el evento en el que la administración no obtenga el consentimiento expreso y escrito del ciudadano, deberá demandar su propia actuación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dentro del término que consagra el Artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.”
De conformidad con lo antes expuesto, un acto administrativo particular y concreto, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, toda vez que la administración debe velar por la seguridad jurídica respetando los postulados del debido proceso administrativo.
En consecuencia, si dicho acto administrativo requiere una corrección formal, según lo contemplado en el artículo 45 de la Ley 1437, deberá realizarse mediante otro acto administrativo que se integra al que es objeto de corrección. Se resalta que dichos errores formales corresponden a errores aritméticos, de transcripción o de digitación y que en todo caso, no pueden modificar la esencia del acto, es decir, el titulo o certificación de un programa de formación integral.
Con toda atención, y manifestando nuestra disposición para cualquier aclaración que considere necesaria.
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora del Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos Dirección Jurídica - Dirección General
