CONCEPTO 17483 DE 2026
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
1-0020
Bogotá, D. C.
Doctora
XXXXX
| Asunto: | Respuesta a 01-9-2026-011805 - Participación en eventos recreativos de bienestar social (Fiesta de fin de año) |
Cordial saludo.
Damos respuesta al radicado 01-9-2026-011805, mediante el cual se solicita un concepto jurídico en los siguientes términos:
"De manera atenta me permito escalar la siguiente solicitud de concepto jurídico, en torno a la interpretación y alcance de la norma para consentir la participación de acompañante diferente a integrantes del grupo familiar del funcionario para eventos de Bienestar, como la fiesta de fin de año."
Lo anterior, en atención a la inconformidad manifestada por un servidor público frente a una respuesta emitida por esa Coordinación, sobre el mismo asunto.
Dicho esto, no permitimos dar respuesta de la siguiente manera:
I. ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
De conformidad con el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 1755 de 2015:
"Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución."
II. PROBLEMA JURÍDICO
De acuerdo con la solicitud presentada, se identifica el siguiente problema jurídico:
¿Existe fundamento normativo en el Plan de Bienestar Social del SENA para la realización de eventos denominados "fiestas de fin de año" y, en caso de otros eventos institucionales programados dentro de las acciones de bienestar, es procedente autorizar la participación de acompañantes distintos al grupo familiar definido en la Resolución No. 1-174 de 2024?
III. MARCO NORMATIVO
1. Decreto 1567 de 1998 "Por el cual se crea el Sistema nacional de capacitación y el Sistema de estímulos para los empleados del Estado"
El artículo 20 establece: "Bienestar Social. Los programas de bienestar social deben organizarse a partir de las iniciativas de los servidores públicos, como procesos permanentes orientados a crear, mantener y mejorar las condiciones que favorezcan el desarrollo integral del empleado, el mejoramiento de su nivel de vida y el de su familia; así mismo deben permitir elevar los niveles de satisfacción, eficacia, eficiencia, efectividad e identificación del empleado con el servicio de la entidad en la cual labora. Parágrafo. Tendrá derecho a beneficiarse de los programas de bienestar social todos los empleados de la entidad y sus familias."
2. Decreto 1083 de 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública"
El artículo 2.2.19.6.10 dispone: "Bienestar. Con los programas institucionales de bienestar se buscará intervenir en las áreas de calidad de vida laboral (...) para atender las necesidades de protección, ocio, identidad y aprendizaje del empleado y su familia, con el propósito de mejorar sus niveles de salud, recreación y cultura."
3. Decreto 1068 de 2015 "por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público"
En vista de que la consulta hace referencia a "fiestas de fin de año", es pertinente aclarar, para los efectos de este análisis y posteriores conclusiones y respuesta, que en el marco de los planes de bienestar y estímulos, que se desarrollan según las normas especiales aplicables a la materia, no está prevista la realización de ese tipo de eventos. En efecto, se debe establecer en primera medida, que por disposiciones que se enmarcan en los planes de austeridad en el gasto, la realización de fiestas, conmemoraciones, agasajos y otros eventos de idéntica naturaleza con cargo a recursos públicos, se encuentran restringidos. Respecto de las medidas de austeridad del gasto público los siguientes artículos del Decreto 1068 de 2015 establecen de manera expresa:
"Artículo 2.8.4.1.2. Medidas para las entidades territoriales. Las entidades territoriales adoptarán medidas equivalentes a las aquí dispuestas en sus organizaciones administrativas."
"Artículo 2.8.4.6.3. Celebración de recepciones, fiestas, agasajos o conmemoraciones. Está prohibida la realización de recepciones, fiestas, agasajos o conmemoraciones de las entidades con cargo a los recursos del Tesoro Público.
Se exceptúan de la anterior disposición, los gastos que efectúen el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y los gastos para reuniones protocolarias o internacionales que requieran realizar los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Comercio Exterior y de Defensa Nacional y la Policía Nacional, lo mismo que aquellas conmemoraciones de aniversarios de creación o fundación de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional cuyo significado, en criterio del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, revista particular importancia para la historia del país."
4. Resolución No. 1-174 de 2024
En esta Resolución se establecen directrices para el Sistema de Estímulos y el Plan de Bienestar Social e Incentivos del SENA, cuyo objetivo general es, según el artículo 1: "Generar condiciones y estrategias de bienestar laboral para los servidores públicos que contribuya al mejoramiento de su calidad de vida y, a su vez, se refleje en el aumento de su productividad, tanto a nivel individual como grupal."
Dentro de los conceptos aplicables al Sistema de Estímulos y Programas de Bienestar Social e Incentivos del SENA, que se definen en el artículo 3o, es pertinentes resaltar que el literal a) establece como beneficiarios:
"El servidor público y/o integrante del grupo familiar de este, que resulte favorecido o reciba una prestación en programas de bienestar e incentivos y descuentos económicos, según aplique."
En lo concerniente al grupo familiar, se debe tener en cuenta que el literal f) del mismo artículo lo define e integra así:
"f. Grupo familiar. Se entenderá por familia: 1. Cónyuge o compañero(a) permanente. 2. Hijos e hijastros hasta los veinticinco (25) años que acrediten dependencia económica. 3. Hijos mayores de veinticinco (25) años discapacitados, siempre que se cuente con el respectivo certificado. 4. Personas menores de edad a cargo del servidor público, situación acreditada mediante documento público, acto administrativo, sentencia judicial o instrumento legal. 5. Padres del empleado público, siempre y cuando sea soltero y no tenga hijos."
También debe tenerse presente que este literal dispone que "para determinar la población objeto del plan de bienestar, la Dirección General y las Regionales consultarán la información registrada por los servidores públicos activos correspondientes a su grupo familiar en el aplicativo Kactus o el que disponga la Entidad." Así mismo, para verificar la conformación e información del grupo familiar, se prevé la solicitud de documentación, y este grupo se hace extensivo a otras personas cuando existe "acto administrativo o sentencia judicial emitido por la autoridad competente - ICBF o comisaría de familia o juzgado, en el cual se evidencie el vínculo con el servidor público".
IV. ANALISIS JURÍDICO
1. Delimitación normativa expresa de beneficiarios y prohibición de agasajos
La normativa citada es clara en señalar que los programas de bienestar social y las acciones desarrolladas en el marco de lo regulado mediante la Resolución 1-174 de 2024, están dirigidos a los servidores públicos y sus familias, dentro del concepto de beneficiarios aplicables al Sistema.
Esto es, a su vez, desarrollo de disposiciones superiores como el Decreto 1567 de 1998, que reconoce expresamente que "tendrá derecho a beneficiarse de los programas de bienestar social todos los empleados de la entidad y sus familias", delimitando de manera expresa el ámbito subjetivo del beneficio.
En concordancia, la Resolución No. 1-174 de 2024 precisa quiénes son beneficiarios del sistema, circunscribiéndolos al servidor público y a su grupo familiar en los términos definidos, bajo la condición de que el vínculo con el servidor público debe ser verificado documentalmente, del modo que establece la misma Resolución.
En tales términos, no se contempla dentro del marco normativo la extensión de tales beneficios a terceros ajenos al grupo familiar, incluso cuando es aplicable la "extensión del grupo familiar".
De otra parte, es imperativo precisar que la Resolución No. 1-174 de 2024 no contempla, dentro de su estructura programática ni en sus líneas de acción, la realización de eventos sociales bajo la denominación de "fiestas", por lo que la solicitud del peticionario en el sentido de "autorizar la participación de acompañantes distintos al grupo familiar" a este tipo de eventos, no tiene sustento ni cabida dentro de las disposiciones de dicha Resolución, su objetivo general o sus objetivos específicos. En el ordenamiento jurídico colombiano, la administración pública se rige por el principio de legalidad del gasto, el cual prescribe que las autoridades solo pueden disponer de recursos para fines expresamente autorizados por la Constitución y la ley, por lo cual es aplicable a este análisis lo citado en materia de austeridad en el gasto, específicamente la prohibición de realizar fiestas, conmemoraciones, agasajos o recepciones.
Sobre el particular, el artículo 2.8.4.1.2 del Decreto 1068 de 2015 y el artículo 18 del Decreto 199 de 2024 establecen una prohibición taxativa para sufragar gastos destinados a recepciones, fiestas, agasajos o conmemoraciones con cargo al erario. En consecuencia, cualquier interpretación que pretenda encuadrar un evento institucional como una "fiesta de fin de año" carece de objeto jurídico, toda vez que se trata de una actividad proscrita por las normas de austeridad.
2. Participación y asistencia a eventos recreativos o de bienestar
Los eventos recreativos y de bienestar institucionales que se encuentran enmarcados dentro del Plan de Bienestar Social, se financian con recursos públicos asignados a dicho sistema y se ejecutan de conformidad con las normas aplicables a estos.
En la medida en que la asistencia a las actividades programadas en el marco del Sistema de Estímulos y del Plan de Bienestar Social e Incentivos del SENA constituye una forma de acceso a un programas, planes y actividad institucionales financiadas con recursos públicos, sus destinatarios, es decir, sus beneficiarios, se limitan a los definidos normativamente.
En tal sentido, permitir la participación de personas no previstas en la norma implicaría extender el beneficio más allá del marco jurídico vigente.
3. Principio de legalidad del gasto público
En el derecho público colombiano rige el principio de legalidad, conforme al cual las autoridades solo pueden actuar dentro del marco de sus competencias y con fundamento en norma expresa.
En materia presupuestal, ello implica que los recursos públicos únicamente pueden destinarse a los fines y sujetos expresamente autorizados.
En el contexto de este análisis, si la normativa delimita como beneficiarios al servidor público y su grupo familiar, debe entenderse que la administración carece de competencia para ampliar dicho alcance mediante interpretación administrativa, pues ello equivaldría a modificar el alcance subjetivo del acto administrativo vigente. Proceder de forma contraria implicaría una modificación de facto del alcance subjetivo del acto administrativo vigente, lo cual desborda las facultades de ejecución y podría configurar una extralimitación de funciones, dada la inexistencia de una norma habilitante que faculte a la Entidad para sufragar gastos de terceros ajenos a la relación laboral o al núcleo familiar beneficiario de los planes y programas que diseña en el marco del Sistema de Estímulos y del Plan de Bienestar Social e Incentivos del SENA.
4. Sobre la inexistencia de prohibición expresa
El hecho de que no exista una disposición que expresamente prohíba invitar acompañantes libremente escogidos no habilita a la administración para hacerlo, dado que en derecho público no opera el principio de libertad general, sino el de competencia reglada, conforme al cual, debe interpretarse que la delimitación positiva de beneficiarios opera como límite jurídico suficiente.
En este sentido, en materia de Derecho Público, no es aplicable el principio según el cual "lo que no está prohibido está permitido"; por el contrario, rige la competencia reglada, donde la administración solo puede actuar bajo una habilitación normativa previa.
La Resolución No. 1-174 de 2024 establece en su artículo 3, literales a) y f), un listado cerrado de beneficiarios del Sistema de Estímulos, al que solo es aplicable una extensión respecto del grupo familiar, sujeto a la comprobación de un vínculo mediante actos administrativos o decisiones judiciales. La delimitación positiva del grupo familiar (cónyuge, hijos y padres bajo condiciones específicas) actúa como un límite infranqueable para la administración. Autorizar la participación de acompañantes de "libre elección" o terceros sin vínculo legal verificado implicaría:
1. Una extensión analógica del beneficio no autorizada por el legislador delegado.
2. Una eventual desviación de poder al asignar recursos a sujetos no previstos en la norma.
3. El desconocimiento de la destinación específica de los recursos públicos asignados a programas de bienestar.
V. CONCLUSIÓN
Del análisis sistemático del marco normativo aplicable, esta Dirección Jurídica concluye que el Sistema de Estímulos y el Plan de Bienestar Social del SENA se encuentran sometidos al principio de legalidad y a la taxatividad en la destinación del gasto público. En tal virtud, los recursos asignados a dichos programas solo pueden ejecutarse respecto de los sujetos expresamente previstos como beneficiarios en la normativa vigente.
Es pertinente aclara, tanto al peticionario como al Grupo de Formación y Desarrollo del Talento Humano, que en el marco del Sistema de Estímulos y del Plan de Bienestar Social e Incentivos del SENA no se prevé la realización de recepciones, fiestas, agasajos o conmemoraciones, por lo que la aplicación o interpretación de la Resolución 1-174 de 2024 no guarda ninguna relación con "fiestas de fin de año".
Hecha esa aclaración, para el Sistema de Estímulos y del Plan de Bienestar Social e Incentivos del SENA, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 1567 de 1998, el Decreto 1083 de 2015 y la Resolución No. 1-174 de 2024, los beneficiarios se circunscriben al servidor público y a su grupo familiar en los términos definidos de manera expresa. Dicha delimitación constituye un marco de competencia reglada que no admite ampliaciones por vía interpretativa.
Adicionalmente, se reitera que, conforme a las disposiciones de austeridad contenidas en el Decreto 1068 de 2015 y demás normas concordantes, no es jurídicamente procedente sufragar con recursos del Tesoro Público recepciones, fiestas o agasajos que desborden la finalidad institucional de los programas de bienestar. En consecuencia, si al cierre de la vigencia se realizan actividades de carácter administrativo e institucional, que estén orientadas al cumplimiento de fines públicos, debe preverse que estas no pueden concebirse o realizarse como celebraciones de naturaleza social financiadas con recursos estatales.
Por lo anterior, la Entidad carece de habilitación normativa para extender la participación en las actividades de bienestar a acompañantes de libre elección o terceros ajenos al grupo familiar expresamente definidos, toda vez que ello implicaría extender el ámbito subjetivo del beneficio más allá de lo previsto en el acto administrativo vigente y comprometer la correcta destinación de los recursos públicos.
Cualquier modificación en el alcance de los beneficiarios o en la naturaleza de las actividades financiables requeriría una reforma expresa del marco reglamentario correspondiente, previo análisis de viabilidad jurídica y presupuestal.
El presente concepto se emite con carácter general y orientador, con el propósito de unificar la interpretación normativa y armonizar la actuación administrativa dentro del marco de la legalidad vigente, sin que comporte decisión sobre situaciones particulares o concretas.
Cordialmente,
CAROLINA OSPINA VILLEGAS
Coordinadora Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
