CONCEPTO 19023 DE 2026
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
1-0020
Bogotá D.C.
| Para: | XXXXX |
| De: | Carolina Ospina Villegas, Coordinadora Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos, cospinav@sena.edu.co |
| Asunto: | Respuesta concepto sobre la viabilidad de suscribir convenios interadministrativos a título gratuito (valor cero) para programas de articulación con la media. |
Fue trasladada a esta Coordinación, la comunicación No. 25-9-2026-005888 de 19 de febrero de 2026, relacionada con la viabilidad de suscribir convenios interadministrativos a título gratuito, en la cual manifiesta:
"(…)
En atención a lo dispuesto en el artículo 33 y 38 de la Ley 996 de 2005, y con fundamento en los lineamientos impartidos mediante la Circular Externa No. 006 de 2025 de la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, de manera respetuosa se solicita emitir concepto jurídico respecto de la siguiente situación:
La entidad tiene la necesidad de suscribir convenios interadministrativos a título gratuito (valor cero) con otras entidades públicas (Instituciones educativas), cuyo objeto consiste en desarrollar programas de articulación con la media, en el marco de sus funciones misionales.
Dichos convenios:
No contemplan transferencia ni ejecución de recursos públicos.
No generan erogación presupuestal.
No implican contratación directa con particulares.
Se limitan a establecer compromisos de cooperación institucional.
De acuerdo con la Circular Externa No. 006 de 2025:
El parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 prohíbe a determinados servidores públicos celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos durante los cuatro (4) meses anteriores a elecciones.
Sin embargo, la misma circular precisa expresamente que la prohibición no resulta aplicable a convenios interadministrativos a título gratuito, en tanto no contemplen ejecución de recursos públicos.
Toda vez que señala lo siguiente "Sin embargo, es importante tener en cuenta que el ámbito de aplicación de la restricción prevista en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 solo se extiende a los convenios interadministrativos en los que se contemple la ejecución de recursos públicos. Esto significa que la prohibición no resulta aplicable a convenios interadministrativos a título gratuito, los cuales pueden celebrarse válidamente durante la vigencia de la mencionada restricción."
En ese orden, se solicita emitir concepto acerca de:
¿Resulta jurídicamente viable suscribir convenios interadministrativos a título gratuito (valor cero), cuyo objeto sea la articulación con la media, durante el periodo de restricción previsto en la Ley 996 de 2005 al no generarse erogación presupuestal?
Lo anterior, con el fin de asegurar que la actuación administrativa se ajuste plenamente al marco normativo vigente y a los principios de legalidad, planeación y responsabilidad.
(…)"
I. ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
La Ley 1437 de 2011 respecto al alcance de los conceptos jurídicos proferidos por las entidades públicas, establece en su artículo 28 que “Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución".
Conforme a lo anterior, los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
II. REFERENCIAS NORMATIVAS
En relación con el objeto de la consulta, se tendrá en cuenta para el análisis: la Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Ley 1474 de 2011, Ley 996 de 2005, Decreto 1082 de 2015 y la Circular Externa 006 de 2025 de la Agencia Nacional de Contratación Colombia Compra Eficiente.
III. ANÁLISIS JURIDICO
La ley 996 de 2005 “Por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones” se establece en los artículos 33 y 38 restricciones en materia de contratación pública y las prohibiciones para los servidores públicos. Al respecto la norma indica:
Artículo 33. Restricciones a la contratación pública. Durante los cuatro (4) meses anteriores a la elección presidencial y hasta la realización de la elección en la segunda vuelta, si fuere el caso, queda prohibida la contratación directa por parte de todos los entes del Estado. (Subrayado y negrilla fuera de texto)
En ese sentido, la prohibición de contratación directa para todos los entes del Estado, prevista en los artículos antes señalados, conduce a revisar la literalidad de los literales “c)” Contratos Interadministrativos” y “g) Cuando no exista pluralidad de oferentes en el mercado” contenidos en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.
En consecuencia, artículo 33 de la Ley de Garantías debe leerse e interpretarse de forma armónica con dicha normativa, de modo que, la restricción durante los cuatro meses anteriores a las elecciones presidenciales abarca cualquier procedimiento que prescinda de la convocatoria pública o que impida la participación de pluralidad de oferentes.
Así las cosas, la restricción de la Ley de Garantías adquiere un carácter absoluto frente a cualquier negocio jurídico cuya modalidad de selección sea la contratación directa. Esto incluye, a los convenios interadministrativos, toda vez que, de acuerdo con la normativa citada y lo dispuesto en el artículo 2.2.1.2.1.4.4. del Decreto 1082 de 2015, la contratación entre entidades estatales se rige imperativamente por esta modalidad.
Ahora bien, la restricción contenida en el parágrafo del artículo 38 de la citada ley dispone lo siguiente:
"(…)
Parágrafo. Los Gobernadores, Alcaldes Municipales y/o Distritales, Secretarios, Gerentes y directores de Entidades Descentralizadas del orden Municipal, Departamental o Distrital, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo
Esta última disposición restringe expresamente la celebración de convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos durante los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones.
Debe distinguirse entre la prohibición del artículo 33, orientada a la modalidad de selección y la del artículo 38, referente a la tipología de los convenios, sin embargo, actualmente tanto convenios interadministrativos, como contratos interadministrativos están restringidos en la medida que la modalidad para su celebración es la contratación directa.
En línea de lo anterior, la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente, en la circular externa 006 de 2025 indicó respecto de las prohibiciones establecidas en materia contractual en la Ley 996 de 2005 “Ley de Garantías Electorales”, lo siguiente:
“queda prohibida la contratación directa durante los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones presidenciales. Para efectos de la Ley de Garantías Electorales por “contratación directa” se entiende cualquier sistema de selección o procedimiento de contratación que no incluya la convocatoria pública en alguna de sus etapas, ni permita la participación de una pluralidad de oferentes.
De lo anterior se desprende que la restricción aplica para celebrar cualquier contrato de forma directa, sin que exista un proceso abierto y competitivo. En consecuencia, no se prohíbe la contratación que adelanten las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública mediante las demás modalidades de selección previstas en la Ley 1150 de 2007, es decir, mediante la licitación pública, el concurso de méritos, la selección abreviada o la contratación de mínima cuantía, razón por la cual pueden seguir contratando bajo estas modalidades en el período preelectoral establecido en el artículo 33”
De igual forma en el subnumeral IV del numeral 2 con respecto a la restricción para celebrar convenios interadministrativos del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, indicó:
iii) Convenios interadministrativos a título gratuito
El parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 no estableció ningún supuesto que exceptúe la aplicación de esta prohibición. En consecuencia, la restricción referida a la celebración de convenios interadministrativos aplicará a los sujetos allí señalados, aunque se configure alguno de los supuestos de excepción que señaló el inciso final del artículo 33.
Sin embargo, es importante tener en cuenta que el ámbito de aplicación de la restricción prevista en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 solo se extiende a los convenios interadministrativos en los que se contemple la ejecución de recursos públicos. Esto significa que la prohibición no resulta aplicable a convenios interadministrativos a título gratuito, los cuales pueden celebrarse válidamente durante la vigencia de la mencionada restricción.(Subrayado y negilla fuera de texto)
(…)"
Ahora bien, en el marco del análisis de las restricciones vigentes en materia de contratación pública, resulta de gran importancia precisar el alcance de la prohibición de celebrar convenios interadministrativos que impliquen la ejecución de recursos públicos.
Al respecto, el concepto de "recursos públicos" debe interpretarse de manera integral, comprendiendo tanto los aportes en dinero como las aportes en especie. Estos últimos adquieren un carácter cuantificable en la medida en que, en convenios de ejecución directa, representan un costo operativo real, tales como el uso de la infraestructura física del SENA, la vinculación de instructores y el despliegue de su capacidad técnica y administrativa entre otros. Bajo este presupuesto, cualquier compromiso que afecte el patrimonio público, incluso de forma indirecta, se entenderá como ejecución de recursos públicos.
En este orden de ideas, se concluye que los únicos instrumentos convencionales que no comportan ejecución de recursos públicos son los Convenios Marco. Dada su naturaleza jurídica, estos instrumentos constituyen una manifestación de voluntad orientada a definir objetivos comunes y establecer las condiciones generales que regirán la relación entre las partes, sin que ello implique el compromiso presupuestal o el gasto de recursos en especie en su etapa inicial. Su operatividad o ejecución efectiva se establece en los convenios derivados, donde sí se establecen las obligaciones de ejecución específicas y sus aportes que pueden ser en dinero o especie.
En consecuencia, el SENA se acoge al criterio expuesto en la Circular externa 06 de 2025, en el sentido de que la prohibición de contratación no es aplicable a los convenios interadministrativos a título gratuito, categoría en la cual se subsumen los Convenios Marco por las razones antes expuestas.
Finalmente, es pertinente recordar que, en virtud del principio de jerarquía normativa, las disposiciones contenidas en la Ley 996 de 2005, la Ley 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015 prevalecen sobre cualquier instrucción administrativa o circular emitida por Colombia Compra Eficiente. En este sentido, las circulares, aun siendo guías de interpretación técnica, no pueden contrariar, modificar o limitar el alcance de las normas de rango legal que regulan la contratación estatal.
En este orden de ideas, se encuentra que:
- La restricción de la Ley 996 de 2005 opera bajo dos posturas distintas: una de carácter subjetivo y tipológico como lo es la del artículo 38, relativa a convenios interadministrativos en entes territoriales y otra de carácter objetivo y procedimental la del artículo 33, referente a la modalidad de contratación directa aplicable a todos los entes del Estado.
- El artículo 33 de la Ley 996 de 2005 prohíbe la contratación directa por parte de todos los entes del Estado durante los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones presidenciales.
- Los convenios interadministrativos permanecen restringidos por el artículo 38, toda vez que legalmente se enmarcan en la modalidad de contratación directa.
- Las entidades estatales deben aplicar de forma armónica la normativa de contratación y la de garantías electorales. Por lo tanto, cualquier sistema de selección que prescinda de la convocatoria pública y la pluralidad de oferentes se encuentra dentro de la prohibición de los cuatro (4) meses anteriores a la elección presidencial.
- La norma prohíbe celebrar convenios interadministrativos que impliquen ejecución de recursos públicos, pudiéndose celebrar convenios interadministrativos solamente a título gratuito durante la vigencia de las restricciones previstas en la Ley 996 de 2025 <SIC, es decir Ley 996 de 2005>.
IV. CONCLUSIÓN
La Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos de la Dirección Jurídica del SENA, en ejercicio de sus facultades de orientación, concluye que la hermenéutica de las restricciones de la Ley 996 de 2005 debe realizarse bajo criterios de integración normativa y prevalencia del interés general, entendiendo que mientras el artículo 33 impone una prohibición general y absoluta de acudir a la contratación directa durante los cuatro meses anteriores a la elección presidencial, el artículo 38 restringe la celebración de convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos por parte de mandatarios locales y directivos de entidades descentralizadas.
En este contexto, y en consonancia con la Circular Externa No. 06 de 2025, la prohibición no resulta aplicable a convenios interadministrativos a título gratuito, pero la celebración de convenios interadministrativos se encuentra restringida cuando implica la ejecución de recursos o aportes tanto en dinero como en especie siendo estos últimos cuantificables.
Cordialmente,
CAROLINA OSPINA VILLEGAS
Coordinadora Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
