CONCEPTO 19282 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
Bogotá
Señor
(....)
Abogado - Defensa Judicial y Cobro Coactivo
Subdirección Regional
Email: (....)
Ciudad
| Asunto: | Respuesta comunicación remitida mediante correo electrónico de fecha 21 de febrero de 2025. |
Respetado Señor, reciba un cordial saludo.
El Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos de la Dirección Jurídica de la Dirección General del SENA procede a dar respuesta a la comunicación del asunto, en la cual se solicita la emisión de un concepto jurídico relacionado con la postura jurídica adoptada por el SENA frente a la exoneración o no de pago de parafiscales por parte de las cajas de compensación.
Lo anterior, con fundamento en la sentencia del Consejo de Estado del 15 de febrero de 2024 (Exp. No. 24286), mediante la cual se declaró la nulidad de la expresión “ni a las cajas de compensación señaladas en el artículo 19-2 del Estatuto Tributario”, contenida en el artículo 1.2.1.5.4.9 del Decreto 1625 de 2016, sustituido por el artículo 2 del Decreto 2150 de 2017.
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
A continuación, se presenta el análisis correspondiente, no sin antes precisar que, los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Con el fin de realizar el análisis jurídico correspondiente, se tendrán en cuenta las siguientes sentencias y disposiciones constitucionales y/o normativas:
- Estatuto Tributario
- Ley 21 de 1982
- Decreto 1625 de 2016
- Decreto 2150 de 2017
- Sentencia de 15 de febrero de 2024, Exp. No. 24286 – Consejo de Estado
- Concepto 3697 de junio de 2024 – DIAN
- Proceso GRF-P-017 - SENA
ANÁLISIS JURÍDICO
I. Procedencia de la exoneración de pagos por concepto de aportes a parafiscales.
Sea lo primero señalar que, la exoneración de aportes parafiscales, regulada mediante el artículo 114-1 del Estatuto Tributario, constituye un beneficio de carácter tributario que permite a determinados sujetos jurídicos quedar eximidos del pago de contribuciones a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF y el Régimen Contributivo de Salud.
De acuerdo con el marco normativo vigente, la exoneración aplica a las sociedades, personas jurídicas y asimiladas que sean contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios, en relación con los trabajadores que devenguen menos de diez salarios mínimos mensuales legales vigentes. En ese mismo sentido, también se extiende a las personas naturales que ostenten la calidad de empleadores, con la salvedad de que aquellos que tengan menos de dos trabajadores no podrán acogerse a este beneficio. Adicionalmente, los consorcios, uniones temporales y patrimonios autónomos empleadores pueden acceder a la exoneración cuando la totalidad de sus miembros cumpla con los requisitos estipulados en la norma.
El propósito fundamental de la exoneración de aportes consiste en promover la generación de empleo formal y reducir la carga tributaria sobre los sujetos que cumplen con la obligación de declarar y tributar en el impuesto sobre la renta. Sin embargo, este beneficio no es de aplicación general, pues la norma excluye a ciertos sujetos que, por su naturaleza o régimen especial, no se ajustan a los criterios de exoneración.
Para quienes resulte procedente acceder a dicha exoneración, es fundamental cumplir con las condiciones legales y llevar a cabo la correspondiente declaración y pago de las obligaciones fiscales de conformidad con la normatividad tributaria vigente.
Asimismo, no debe perderse de vista que, la correcta interpretación de la exoneración exige un análisis de cada caso concreto, pues su aplicación indebida puede derivar en sanciones o en la obligación de realizar pagos retroactivos en caso de desconocimiento de los requisitos exigidos. En este sentido, la aplicación del artículo 114-1 del Estatuto Tributario debe observarse en estricto apego a los requisitos previstos en la ley, garantizando la seguridad jurídica de los sujetos beneficiarios y la sostenibilidad del sistema de contribuciones parafiscales.
II. Análisis de la exoneración de aportes parafiscales para cajas de compensación a la luz de lo contemplado por el Consejo de Estado.
El artículo 39 de la Ley 21 de 1982 define que las cajas de compensación corresponden a personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista en el Código Civil, cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia del Estado en la forma establecida por la ley.
Frente a sus obligaciones tributarias, el artículo 19-2 del Estatuto Tributario dispone que las cajas de compensación serán contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios respecto a los ingresos generados en actividades industriales, comerciales y en actividades financieras distintas a la inversión de su patrimonio, y diferentes a las relacionadas con las actividades previstas en el artículo 359 del mismo ordenamiento.
A su vez, el artículo 1.2.1.5.4.9. del Decreto 1625 de 2016, sustituido por el artículo 2 del Decreto 2150 de 2017, estableció:
“La exoneración de aportes parafiscales a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA, del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF y las cotizaciones del régimen contributivo de salud, establecidas en el artículo 114-1 del Estatuto Tributario no resultan aplicables a los contribuyentes de que tratan los artículos 19, 19-4 y 19-5 del Estatuto Tributario y 1.2.1.5.1.2 y 1.2.1.5.2.1 y 1.2.1.5.3.1 de este Decreto, ni a las cajas de compensación señaladas en el artículo 19-2 del Estatuto Tributario.” (Subrayado y negrilla fuera de texto)
La disposición en cita, y en particular, a lo que atañe a la exclusión de las cajas de compensación para la exoneración de aportes parafiscales, llevó al Consejo de Estado mediante la sentencia de 15 de febrero de 2024, Exp. No. 24286, a dirimir si procedía la declaración de nulidad de la expresión “ni a las cajas de compensación señaladas en el artículo 19-2 del Estatuto Tributario”. Lo expuesto, habida cuenta, para los demandantes no existía fundamentación alguna que diera lugar a la exclusión de las cajas de compensación como sujetos de exoneración de parafiscales.
Bajo el análisis del Consejo de Estado, y en atención a la naturaleza fiscal de las referidas cajas, se concluyó que el Ejecutivo excedió su facultad reglamentaria al excluirlas de la exoneración establecida en el artículo 114-1 del Estatuto Tributario sin un sustento legal que lo justificara.
Lo anterior, teniendo en cuenta que dichas entidades son contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios en los términos del artículo 19-2 del mismo estatuto, lo que les otorga el derecho a la exoneración del pago de aportes parafiscales y cotizaciones al régimen contributivo de salud para los trabajadores que devenguen menos de diez salarios mínimos mensuales legales vigentes.
En consecuencia, el Consejo de Estado declaró la nulidad de la expresión “ni a las cajas de compensación señaladas en el artículo 19-2 del Estatuto Tributario”, contenida en el artículo 1.2.1.5.4.9 del Decreto 1625 de 2016, modificado por el artículo 2 del Decreto 2150 de 2017.
III. Efectos de la sentencia del Consejo de Estado respecto a los aportes parafiscales de las cajas de compensación.
Como lo señaló la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN mediante Concepto 3697 de junio de 2024, bajo un estudio sucinto de lo contemplado en la sentencia de 15 de febrero de 2024, “la nulidad de un acto de carácter general no afecta situaciones consolidadas, por lo que para estos asuntos los efectos del fallo serán hacia el futuro (efectos ex nunc)”.
En palabras del Consejo de Estado, las situaciones consolidades constituyen un fenómeno jurídico que ocurre cuando las situaciones jurídicas ya no pueden ser discutidas en la vía administrativa y judicial, o cuando el interesado dejó pasar la oportunidad de someterlas a examen administrativo o judicial, haciendo que el acto particular adquiera firmeza.
En ese sentido, la DIAN ha considerado que, en materia tributaria, se consolida una situación jurídica cuando el contribuyente afectado no cuenta con medios administrativos o judiciales para recuperar el tributo pagado en exceso o no debido, porque la declaración tributaria ya está en firme.
En virtud de lo anterior, si bien el Consejo de Estado declaró la nulidad de la expresión “ni a las cajas de compensación señaladas en el artículo 19-2 del Estatuto Tributario”, contenida en el artículo 1.2.1.5.4.9 del Decreto 1625 de 2016, modificado por el artículo 2 del Decreto 2150 de 2017, dicha declaración de nulidad no conlleva per se la procedencia de la devolución de los aportes parafiscales pagados por las cajas de compensación en vigencias anteriores. Lo indicado, como quiera que, los efectos de la nulidad se generan hacia el futuro, lo que significa que no se afectan situaciones jurídicas consolidadas.
Bajo ese orden, cualquier solicitud de devolución debe ser analizada bajo criterios específicos, como la firmeza de la declaración tributaria, la oportunidad en la interposición de recursos administrativos o judiciales, y la procedencia del pago bajo el marco normativo vigente en el momento en que se efectuó.
CONCLUSIONES
Considerando que este documento tiene como finalidad proporcionar lineamientos generales para la interpretación y orientación sobre los aspectos planteados en la consulta, y no resolver un caso concreto, se procede a dar respuesta en el siguiente sentido:
En concordancia con lo señalado en los acápites que anteceden, los efectos de la declaración de nulidad de la sentencia objeto de estudio solo aplican a situaciones jurídicas no consolidadas. En materia tributaria, esto implica que la solicitud de devolución solo será procedente cuando la declaración tributaria no haya adquirido firmeza, pues, una vez en firme, el contribuyente no cuenta con medios administrativos para recuperar los tributos ya pagados.
Conforme a lo dispuesto por el Consejo de Estado, cuando las situaciones jurídicas no estén consolidadas, las cajas de compensación podrán solicitar la devolución a la entidad recaudadora, siempre que cumplan con los requisitos exigidos en el marco legal vigente.
Sobre el particular, se recuerda que el SENA, mediante el proceso GRF-P-017 -actualizado y publicado en el sistema Compromiso, en febrero del año en curso- estableció los lineamientos para la resolución de requerimientos presentados por personas naturales o jurídicas respecto a la devolución de mayor valor pagado a la entidad, los cuales deberán ser observados en el trámite de las solicitudes de devolución presentadas por las cajas de compensación.
Con toda atención, y manifestando nuestra disposición para cualquier aclaración que considere necesaria.
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora del Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
Dirección Jurídica - Dirección General
