CONCEPTO 21452 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
1-0020
| Para: | (…) |
| De: | Coordinadora Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos |
| Asunto: | Traslado del radicado 7-2025-115105 – Derecho de petición de información |
Cordial saludo.
Mediante comunicación radicada con el consecutivo 7-2025-115105 se recibió un derecho de petición de información y documentación, relacionado con los antecedentes, el trámite, criterios y metodología, expedición y publicación del Acuerdo 10 de 2023 “por medio del cual se actualiza el listado de oficios y ocupaciones establecido en el Acuerdo 9 de 2005”.
En vista de que todos los puntos están referidos al trámite del citado Acuerdo, y que la Dirección de Promoción y Relaciones Corporativas lo tuvo a cargo por las funciones que le corresponden conforme a los numerales 9 y 10 del Decreto 249 de 2004 y el artículo 5 del Acuerdo 9 de 2005, se da traslado de la comunicación para su trámite y respuesta al peticionario.
Sin perjuicio de este traslado, nos pronunciamos frente al punto 7 de la comunicación, en el que se solicita lo siguiente:
“7. Que el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA informe si los actos administrativos que tuvieron como fundamento el Acuerdo 10 del 29 de diciembre de 2023, pierden su fuerza vinculante al quedar sin efecto el Acuerdo 10.”
Al respecto, debe tenerse en cuenta que, conforme al ordenamiento vigente y a la luz de los principios de legalidad, seguridad jurídica, irretroactividad de la Ley, entre otros, los actos administrativos expedidos en vigencia del Acuerdo 10 de 2023 mantienen plena validez y eficacia pese a que dicho Acuerdo quede sin efectos.
Conforme a las disposiciones de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos se presumen legales y producen efectos mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual se puede predicar tanto del Acuerdo 10 de 2023, “por medio del cual se actualiza el listado de oficios y ocupaciones establecido en el Acuerdo 9 de 2005 (…)”, como de las actuaciones que se hayan surtido con fundamento en sus disposiciones y que consten en actos en firme.
El artículo 88 de la Ley 1437 de 2011 prevé que “los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar.”
La firmeza de los actos administrativos, que se configura con el cumplimiento de las condiciones señaladas en los artículos 65 y 87 de la Ley 1437 de 2011, es el sustento del principio de legalidad que recae sobre los actos administrativos y la fuente de su carácter ejecutorio, pues el artículo 89 de esa misma Ley establece que: “Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad. (…).”
La legalidad es un atributo que se presume de los actos administrativos legalmente expedidos y en firme, por correspondencia con su naturaleza de manifestación unilateral de la voluntad de las autoridades públicas, y cuentan con carácter vinculante respecto de a la entidad que debe ejecutar las decisiones que contiene el acto, como de los particulares que son destinatarios de las órdenes que imparte. De ahí que, salvo que el juez de lo contencioso administrativo decida suspenderlos o anularlos, mantienen su fuerza vinculante y producen efectos por su condición de legalidad.
La jurisprudencia del Consejo de Estado habla de la naturaleza y finalidad de la presunción de legalidad, así: “El acto administrativo es la manifestación unilateral de la voluntad de una autoridad, en ejercicio de una función o potestad administrativa, que contiene una decisión expresada en la forma prevista en la Ley, con efectos jurídicos vinculantes para crear, modificar o extinguir derechos y obligaciones en situaciones generales o particulares para los administrados o para la propia Administración, y que en el orden jurídico se presume su legalidad, es decir, su veracidad y, además, que fue dictado según la ley y que su contenido es ajustado a derecho, mientras no sean anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (…). Se trata de una presunción iuris tantum, o sea que admite prueba en contrario, pero por principio solo puede ser desvirtuada ante el juez administrativo y que fluye, como ha indicado el Consejo de Estado, del principio de legalidad como base de la actividad de la administración. Por eso, el acto administrativo debe ser cumplido, obliga a los particulares y permite que la Administración pueda ejecutarlo, sin necesidad de acudir a la autoridad judicial (…) pues ya se indicó, su actividad está revestida de una presunción de legalidad de sus actos, que trae aparejado el deber del administrado de dar cumplimiento de los mismos.” [Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 15 de diciembre de 2011, radicado 11001-03-26-000-1999-00035-01 (16671), Ponente: Ruth Stella Correa Palacio]
Adicionalmente, la presunción de legalidad se relaciona con el principio de seguridad jurídica, que obliga al cumplimiento y ejecución de los actos administrativos mientras estos subsistan en el ordenamiento conforme a las reglas que se han citado.
Por otra parte, frente a la decisión de dejar sin efecto el Acuerdo 10 de 2023, es pertinente referirse a la regla general de irretroactividad de las normas que, en términos amplios, consiste en el fenómeno según el cual las disposiciones normativas rigen para todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia; por esta razón, la decisión de dejar sin efecto el Acuerdo no afecta los actos administrativos expedidos durante su vigencia con base en sus disposiciones.
El tratamiento legal, jurisprudencial y doctrinal del principio de irretroactividad, ha dado lugar a una idea establecida y generalizada que ha consolidado unas reglas generales al respecto. Estas fueron resumidas por la Corte Constitucional, por ejemplo, en la Sentencia T-110 de 2011: “(…) De las sentencias estudiadas se extrae, en conclusión, que (i) por regla general las normas jurídicas se aplican de forma inmediata y hacia el futuro, pero con retrospectividad; (ii) el postulado de irretroactividad de la ley implica que una norma jurídica no tiene prima facie la virtud de regular situaciones jurídicas que se han consumado con arreglo a normas anteriores; (iii) la aplicación retrospectiva de una norma jurídica comporta la posibilidad de afectar situaciones fácticas y jurídicas que se han originado con anterioridad a su vigencia, pero que aún no han finalizado al momento de entrar a regir la nueva norma, por encontrarse en curso la aludida situación jurídica. (…) A partir de este contexto, se tiene que, en principio, las normas que integran el ordenamiento jurídico rigen con efecto general e inmediato para los actos, hechos o situaciones jurídicas que tienen lugar con posterioridad a su entrada en vigencia. No obstante, ante tránsitos normativos, los operadores jurídicos se enfrentan a escenarios en los que se abre paso la aplicación de las normas con distintos efectos en el tiempo. // La retroactividad se configura cuando una norma se aplica a las situaciones que se consolidaron con anterioridad a su entrada en vigencia. La irretroactividad de la legislación implica, entonces, la imposibilidad genérica de afectar situaciones jurídicas consolidadas antes de la entrada en vigencia de una disposición nueva. El alcance de esta proscripción –que, como se vio, cuenta con fundamento constitucional– se plasma en que la nueva disposición no tiene vocación para afectar hechos o consecuencias jurídicas que se han formado válidamente al amparo de una ley anterior, como garantía de seguridad jurídica. En consecuencia, la excepcional aplicación retroactiva de una norma sólo puede tener lugar por expresa disposición del legislador –en tanto productor de la norma–, jamás al arbitrio del juez.”
De conformidad con estas reglas, principalmente la referida a que las disposiciones no tienen la vocación de afectar hechos o consecuencias jurídicas que se han formado válidamente al amparo de una norma anterior, es posible afirmar que los actos administrativos a los que se refiere la solicitud, conservan sus condiciones de legalidad, validez y eficacia y, por tanto, el carácter vinculante derivado de su firmeza.
Para efectos de este traslado, se adjunta el radicado 7-2025-115105. Lo expuesto en este documento queda a su consideración para dar respuesta al peticionario, en el entendido de que la Dirección de Promoción y Relaciones Corporativas puede acoger o incluir estos y otros argumentos, conforme a su criterio y a lo que se ha manifestado con anterioridad sobre este tema.
Cordialmente,
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora
Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
Dirección Jurídica- Dirección General
