Concepto 25978 de 2026 SENA

CONCEPTO 25978 DE 2026

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

1-0020

Bogotá D.C.

Doctora

XXXXX

Cordial saludo.

Damos respuesta a su consulta radicada bajo el asunto de la referencia, en la cual se solicita concepto jurídico sobre la obligatoriedad del suministro de transporte diario para el desplazamiento del servidores y contratistas desde su residencia al lugar de trabajo, y plantea el siguiente problema jurídico:

“ II. PROBLEMA JURÍDICO

¿Existe, en el ordenamiento jurídico vigente, una obligación legal o reglamentaria para que el SENA suministre transporte a sus servidores públicos o contratistas para el desplazamiento diario desde su lugar de residencia al sitio de trabajo?

En caso negativo, ¿cuál es el marco normativo que regula el suministro excepcional de transporte por parte de entidades públicas, y bajo qué condiciones podría proceder dicha prestación ?”

Al respecto, esta Coordinación responde en los siguientes términos:

I. ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

En relación con el asunto consultado, es menester precisar que los Conceptos Jurídicos proferidos por las entidades públicas tienen su origen en el Derecho Fundamental de Petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política y desarrollado en el artículo 14 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, toda persona tiene derecho a formular consultas a sus autoridades y a obtener pronta solución dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.

A su turno, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con respecto al alcance de los conceptos jurídicos proferidos por las entidades públicas, establece en su artículo 28 establece:

“ARTÍCULO 28. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.

Conforme lo anterior, se evidencia que los conceptos jurídicos proferidos por las entidades públicas como respuesta a las consultas formuladas en ejercicio del derecho de petición, en principio, no tienen fuerza vinculante.

II. ANÁLISIS JURÍDICO

El análisis de la obligación del SENA frente al suministro de transporte a servidores públicos y contratistas debe partir de los principios constitucionales y legales que rigen la función administrativa y la gestión de los recursos públicos en Colombia.

En primer lugar, el artículo 209 de la Constitución Política establece que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Esto implica que la administración pública solo puede realizar actos que tengan soporte legal y se encuentren dentro del marco de sus competencias y presupuesto asignado, dentro de un marco de legalidad funcional y del gasto que gobierna la actuación pública. Así, cualquier gasto que implique la prestación de transporte debe estar expresamente autorizado y justificado, por lo que no puede considerarse como un derecho automático de los servidores públicos o contratistas, el gozar de un beneficio en concreto, salvo que esté previa y expresamente contemplado en la Ley.

En concordancia con lo anterior, el artículo 345 de la Constitución Política dispone que no podrá hacerse erogación alguna con cargo al Tesoro Público que no se encuentre previamente incluida en el presupuesto de gastos, lo cual refuerza, en el marco de la legalidad del gasto, que el suministro de transporte o de cualquier servicio no puede configurarse como una obligación general, sino como una medida sujeta a apropiación presupuestal específica, por autorización de la Ley.

En cuanto a la naturaleza institucional, el SENA, en su condición de establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, según lo previsto en la Ley 119 de 1994, está sujeto a una rigurosa normativa en la gestión de sus recursos.

Si bien el Decreto 249 de 2004, en sus artículos 25 y 27, otorga a los Centros de Formación y a sus subdirectores la facultad de administrar el talento humano y los recursos físicos y financieros, dicha autonomía no es absoluta. Las competencias se encuentran orientadas por una finalidad vinculada al cumplimiento de los objetivos misionales de la entidad. En tal sentido, no existe dentro del marco de legalidad que rige la relación legal y reglamentaria de los empleados públicos, una disposición que consagre el derecho al transporte domiciliario como una prestación extralegal o un derecho adquirido, pues el ordenamiento ya prevé de manera taxativa el "subsidio de transporte", de carácter, monetario para los funcionarios de menores ingresos como el único mecanismo legal para sufragar dicho desplazamiento, previsto en la normativa laboral vigente como un reconocimiento de carácter estrictamente económico y no en especie, lo que evidencia la intención del legislador de excluir otras formas de compensación como el suministro directo de transporte.

Ahora bien, en lo que respecta a los colaboradores vinculados mediante contrato de prestación de servicios, la relación jurídica se gobierna por la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios. En este escenario, la Resolución 41-00267 de 2026 del Centro de Formación Agroindustrial aporta un elemento de juicio fundamental para el análisis: el reconocimiento de gastos de transporte, peajes y mantenimiento al contratista.

No obstante, es imperativo precisar que dicho acto administrativo no constituye la concesión de un beneficio personal de movilidad, sino el reconocimiento de costos operativos inherentes a una función específica de conducción de vehículos oficiales (Aulas móviles, busetas y camionetas) destinados al traslado de aprendices, carga y equipos institucionales. Por tanto, la causa jurídica de dicho gasto es la operación misional y no el desplazamiento domiciliario del contratista, lo cual se ajusta a lo previsto en la Resolución 1574 de 2023, que en sus artículos 3o, 15 y 18 restringe el uso del parque automotor exclusivamente a actividades de apoyo logístico e institucional, prohibiendo cualquier uso que desvirtúe su finalidad pública.

Adicionalmente, el Decreto 1082 de 2015 dispone que las entidades deben garantizar la transparencia y la legalidad en la ejecución del gasto público, de manera que la prestación de transporte solo es procedente cuando existe justificación funcional, disponibilidad presupuestal y control administrativo. En este sentido, los recursos y bienes públicos tienen una destinación específica orientada al cumplimiento de los fines del Estado, lo cual impide su utilización para satisfacer necesidades particulares de los servidores públicos o contratistas, salvo que exista una justificación directa, necesaria y proporcional vinculada al servicio.

Finalmente, la distinción entre las categorías de vinculación es meridiana: los servidores públicos, sujetos a un régimen legal y reglamentario, no pueden exigir el transporte domiciliario como un derecho inherente a su vínculo legal, pues esto desbordaría el régimen prestacional que es de reserva legal; por su parte, los contratistas solo pueden acceder a este soporte cuando sea una prestación instrumental e indispensable para la ejecución del objeto contractual (como en el caso de la conducción de vehículos misionales), siempre bajo la supervisión de la interventoría o supervisión y soportado en el respectivo Certificado de Disponibilidad Presupuestal. Todo lo anterior se erige como una salvaguarda de los principios de moralidad administrativa y eficiencia, pilares sobre los cuales se asienta el correcto ejercicio de la administración de los recursos de las entidades públicas.

III. CONCLUSIONES

Como corolario del análisis expuesto, esta Dirección procede a dar respuesta expresa a los interrogantes planteados en la solicitud de concepto, integrando los fundamentos normativos.

Frente al primer interrogante, esta Dirección es enfática en señalar que, en el ordenamiento jurídico vigente, no halla asidero legal ni reglamentario la pretensión de que las entidades públicas suministren transporte diario a sus servidores públicos o contratistas para el desplazamiento habitual entre su residencia y el sitio de labor. Esta condición normativa se explica por la naturaleza misma del régimen prestacional de los empleados públicos, el cual es de reserva legal y de carácter cerrado; en dicho sistema, el legislador ha previsto de manera taxativa el "subsidio de transporte" como una prestación de índole estrictamente monetaria, sujeta a los topes salariales definidos por el Gobierno Nacional, lo que impide a la administración crear de forma autónoma beneficios en especie que desborden dicho marco.

En consecuencia, el reconocimiento de transporte como prestación en especie para el desplazamiento domiciliario no solo carece de sustento normativo, sino que además podría configurar una erogación contraria al principio de legalidad del gasto público, en los términos del artículo 345 de la Constitución Política.

Por su parte, en el ámbito de la contratación estatal, impera el principio de autonomía técnica y administrativa del contratista, quien debe proveer sus propios medios de movilidad para el cumplimiento de sus obligaciones, pues acceder a un suministro habitual de transporte no solo carecería de causa jurídica lícita, sino que vulneraría frontalmente el principio de legalidad del gasto y la destinación específica de los bienes públicos, los cuales deben estar orientados al interés general y no al beneficio particular de los agentes.

Así mismo, debe precisarse que la entidad no puede, a través de actos administrativos o decisiones operativas, crear beneficios permanentes que impliquen una modificación indirecta del régimen prestacional o contractual, por carecer de competencia para ello.

En cuanto al segundo punto, es preciso indicar que el suministro de transporte por parte de las entidades públicas tiene un carácter excepcional y se encuentra rígidamente supeditado a un marco normativo compuesto, primordialmente, por los artículos 209 y 345 de la Constitución Política, que consagran los principios de moralidad, economía y legalidad presupuestal. Esta reglamentación se complementa con las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, relativas a la regulación del transporte oficial y la destinación de recursos de infraestructura, así como el Decreto 1082 de 2015, que rigen el uso del parque automotor y la eficiencia en la contratación.

Bajo este rigor normativo, dicha prestación excepcional solo resulta procedente cuando se verifican condiciones concurrentes de estricta necesidad institucional: primero, que el desplazamiento responda a una finalidad misional, siendo indispensable para objetivos como el traslado de aprendices o misiones en zonas rurales; segundo, que medie una necesidad del servicio formalizada a través de una comisión de servicios debidamente autorizada fuera de la sede habitual; tercero, que se configure como un apoyo logístico contractual justificado técnica y económicamente en los estudios previos, siempre vinculado a la ejecución del objeto y nunca al desplazamiento ordinario del colaborador; y cuarto, que exista un soporte presupuestal idóneo.

Cordialmente,

CAROLINA OSPINA VILLEGAS

Coordinadora Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos