CONCEPTO 26066 DE 2026
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
10020
Bogotá, D. C.
Señor:
XXXXX
Asunto: Respuesta a radicado No. 7-2026-123647 - Consulta sobre término de comisión para desempeñar cargos de libre nombramiento
Respetado señor Osorio, reciba un cordial saludo.
La Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos da respuesta a la comunicación del asunto, mediante la cual se solicita la emisión de concepto jurídico en relación con la procedencia de otorgar prórrogas a la comisión para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción, en particular, frente a la posibilidad de superar el término inicial de tres (3) años previsto en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004.
En la solicitud se plantea como interrogante si es jurídicamente procedente otorgar una nueva prórroga a la comisión para desempeñar empleo de libre nombramiento y remoción, aun cuando con dicha prórroga se sobrepase el término de tres (3) años previsto en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004, considerando que la norma establece que el término inicial es prorrogable por un período igual.
En atención a lo anterior, se procede a realizar el análisis jurídico correspondiente, con el fin de establecer los lineamientos normativos aplicables al caso planteado.
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
A continuación, se presenta el análisis correspondiente, no sin antes precisar que los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Con el fin de realizar el análisis jurídico correspondiente, se tendrán en cuenta las siguientes disposiciones normativas:
- Ley 909 de 2004
- Decreto 1083 de 2015
- Sentencia del Consejo de Estado, Rad. 2673-19 del 21 de octubre de 2021
- Concepto No. 192561 de 2023, Departamento Administrativo de la Función Pública
- Concepto No. 014541 de 2024, Departamento Administrativo de la Función Pública
ANÁLISIS JURÍDICO
I. De la comisión para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción: naturaleza, finalidad y características.
Sea lo primer indicar que, la comisión en consulta constituye una situación administrativa especial prevista en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004, cuyo propósito esencial radica en permitir que los servidores públicos con derechos de carrera administrativa puedan desempeñar temporalmente empleos de libre nombramiento y remoción, sin que ello implique la pérdida de los derechos inherentes a su cargo de carrera.
En efecto, el legislador dispuso que los empleados de carrera administrativa con evaluación del desempeño sobresaliente "tendrán derecho a que se les otorgue comisión hasta por el término de tres (3) años, en períodos continuos o discontinuos, pudiendo ser prorrogado por un término igual, para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción (...) para los cuales hubieren sido nombrados (...) en la misma entidad a la cual se encuentran vinculados o en otra. En todo caso, la comisión o la suma de ellas no podrá ser superior a seis (6) años, so pena de ser desvinculado del cargo de carrera administrativa en forma automática".
Desde esta perspectiva, la comisión se configura como un instrumento de movilidad funcional dentro del empleo público, que busca armonizar dos aspectos estructurales del sistema de función pública: de un lado, el mérito como fundamento de la carrera administrativa y, de otro, la posibilidad de acceder al ejercicio de cargos de dirección o confianza sin afectar la estabilidad derivada del régimen de carrera.
En desarrollo de lo anterior, el Decreto 1083 de 2015 establece que la comisión debe conferirse mediante acto administrativo motivado y tiene como finalidad exclusiva preservar los derechos inherentes a la carrera del servidor público que ha sido designado en un empleo de libre nombramiento y remoción. Así, no se trata de una desvinculación del empleo de carrera, sino de una separación temporal que mantiene incólume el vínculo legal y reglamentario con dicho cargo.
En línea con lo expuesto, se ha precisado que la comisión constituye una situación administrativa que produce efectos jurídicos tanto para el servidor como para la entidad, en la medida en que implica la separación temporal del empleo de carrera y, correlativamente, la configuración de una vacancia de carácter transitorio que impide su provisión definitiva mientras subsista dicha situación.
Al respecto, el Departamento Administrativo de la Función Pública mediante el Concepto No. 192561 de 2023 ha señalado que la comisión "es una situación administrativa respecto al servicio, por hechos legalmente previstos y para la entidad que la otorga produce efectos en tanto no puede disponer de manera definitiva del cargo, pues esta figura da lugar a una vacancia transitoria; es decir, el comisionado conserva sus derechos de carrera y en consecuencia puede regresar al cargo al terminar la comisión o antes en caso de darse alguna de las causales de retiro del servicio frente al empleo en que está comisionado".
En ese sentido, la comisión no solo garantiza la preservación de los derechos de carrera del servidor público, sino que también impone límites a la administración en relación con la gestión del empleo vacante, en tanto dicho cargo únicamente puede ser provisto de manera temporal, en armonía con el carácter transitorio de la situación administrativa que le da origen. En consecuencia, finalizado el término por el cual fue otorgada la comisión, o su prórroga, surge para el servidor el deber de reasumir el empleo respecto del cual ostenta derechos de carrera.
Sobre este particular, el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 es categórico al establecer que, una vez finalizada la comisión, el servidor "(...) deberá asumir el empleo respecto del cual ostenta derechos de carrera. De no cumplirse lo anterior, la entidad declarará la vacancia de este y lo proveerá en forma definitiva", disposición que evidencia el carácter imperativo de la obligación de retorno al cargo de carrera y la consecuencia jurídica derivada de su incumplimiento.
En armonía con lo anterior, el Consejo de Estado mediante sentencia con radicado No. 2673-19 de fecha 21 de octubre de 2021, ha reiterado que la comisión es una figura de carácter temporal que no desvirtúa la vocación de permanencia propia de la carrera administrativa, razón por la cual el servidor que se desvincule del empleo de libre nombramiento y remoción al cual fue comisionado deberá asumir de manera inmediata el cargo del cual es titular, so pena de perder los derechos de carrera administrativa.
De igual forma, dicha Corporación ha resaltado que la comisión debe interpretarse en armonía con los principios constitucionales que orientan la función pública, en especial el mérito, la estabilidad y la continuidad del servicio, de modo que no puede convertirse en un mecanismo para desnaturalizar la carrera administrativa ni para prolongar indefinidamente el ejercicio de empleos de libre nombramiento y remoción.
En suma, es claro que la comisión no comporta la provisión definitiva del empleo de libre nombramiento y remoción ni implica una modificación del régimen jurídico del servidor, sino que constituye una situación administrativa transitoria que responde a la lógica de flexibilidad del empleo público, siempre bajo el entendido de que la regla general es la permanencia en el empleo de carrera administrativa.
II. De las prórrogas de la comisión para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción y su límite temporal
Precisada la naturaleza jurídica de la comisión para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción, resulta necesario abordar el alcance de sus prórrogas, en particular, a partir de lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004.
En efecto, la referida disposición establece de manera expresa que la comisión podrá otorgarse "hasta por el término de tres (3) años, en períodos continuos o discontinuos, pudiendo ser prorrogado por un término igual", evidenciando que el legislador diseñó un esquema de duración que comprende un término inicial y una prórroga, ambos sujetos a límites claramente definidos.
A su turno, el mismo artículo consagra una regla de carácter imperativo al señalar que "en todo caso, la comisión o la suma de ellas no podrá ser superior a seis (6) años, so pena de ser desvinculado del cargo de carrera administrativa en forma automática", disposición normativa que fija un límite máximo absoluto al tiempo durante el cual un servidor público puede permanecer en esta situación administrativa.
En desarrollo de lo anterior, el Decreto 1083 de 2015 dispone que es facultativo del jefe de la entidad otorgar la prórroga de la comisión, precisando, además, que "cuando la comisión y sus prórrogas para ejercer empleos de libre nombramiento y remoción o de período se otorguen para ocupar el mismo empleo, la suma de éstas no podrá superar los seis (6) años, so pena de que el empleado sea desvinculado del cargo de carrera administrativa en forma automática".
Bajo esta misma línea, el Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante Concepto No. 014541 de 2024, ha reiterado que la interpretación de las prórrogas debe efectuarse de manera sistemática con el límite máximo previsto en la ley, al señalar que "el empleado público de carrera administrativa únicamente puede estar en comisión para desempeñar un empleo de libre nombramiento y remoción o de periodo, por el término de seis (6) años, sean estos continuos o discontinuos, en el mismo empleo o en diferentes empleos".
De igual forma, en el referido concepto se advierte que la norma no contempla excepciones que permitan extender la comisión más allá de dicho límite, razón por la cual no resulta procedente otorgar nuevas comisiones o prórrogas que, en la práctica, impliquen superar el término máximo de seis (6) años, en tanto ello contraría el querer del legislador y desnaturaliza el régimen de carrera administrativa.
En este sentido, la prórroga no puede entenderse como una figura autónoma que habilite la extensión indefinida de la comisión, sino como una prolongación del término inicial, sujeta en todo caso al límite máximo previsto en la ley. Así, la interpretación correcta del artículo 26 de la Ley 909 de 2004 conduce a afirmar que la comisión se estructura bajo dos reglas: (i) una regla de duración inicial prorrogable, y (ii) una regla de límite máximo absoluto que no puede ser desbordado bajo ninguna circunstancia.
En consecuencia, si bien es posible prorrogar la comisión inicialmente otorgada, dicha prórroga debe enmarcarse dentro del límite temporal de seis (6) años, de manera que no es procedente autorizar extensiones que conduzcan a superar dicho término, ni estructurar nuevas comisiones que impliquen eludir esta restricción legal.
De otra parte, debe reiterarse que, una vez alcanzado el término máximo de permanencia en comisión, el servidor público se encuentra obligado a definir su situación frente al empleo de carrera, bien sea mediante su retorno al mismo o mediante la renuncia a los derechos de carrera, en caso de optar por permanecer en el empleo de libre nombramiento y remoción. En caso de no producirse el reintegro, la entidad deberá adelantar las actuaciones tendientes a declarar la vacancia del empleo de carrera y proveerlo de manera definitiva, conforme a lo previsto en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004.
En ese orden de ideas, y a manera de corolario, se concluye que, el término máximo de comisión que podrá otorgarse a un servidor de carrera administrativa para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción o de período, incluidas sus prórrogas, es de seis (6) años, al vencimiento del cual deberá regresar a desempeñar el empleo del cual es titular, so pena de ser desvinculado del cargo de carrera administrativa.
CONCLUSIONES
Teniendo en cuenta que el objeto y alcance de este documento no es resolver una situación jurídica particular, sino ofrecer lineamientos generales para la interpretación y solución de las situaciones comentadas en la consulta, se responde así:
En términos generales, la comisión para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción se configura como una situación administrativa de carácter temporal, sujeta a un esquema normativo cerrado que define tanto su duración inicial como la posibilidad de prórroga, así como un límite máximo absoluto de permanencia. En este sentido, la figura permite la continuidad en el ejercicio de funciones en un empleo distinto al de carrera sin afectar los derechos derivados de esta, pero bajo la condición de que dicha permanencia no desborde los límites temporales previstos por el legislador, los cuales garantizan la prevalencia del sistema de carrera administrativa y la estabilidad en el empleo público.
Dicho esto, a continuación se responden las preguntas realizadas por el consultor, así:
1. ¿Es jurídicamente procedente otorgar una nueva prórroga a la comisión para desempeñar empleo de libre nombramiento y remoción, aun cuando con dicha prórroga se sobrepase el término de tres (3) años previsto en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004?
Sí es jurídicamente procedente otorgar la prórroga de la comisión inicialmente conferida, aun cuando con ello se supere el término inicial de tres (3) años, en la medida en que la norma permite expresamente su extensión por un término igual.
Sin embargo, dicha procedencia se encuentra condicionada a que la comisión, junto con sus prórrogas, no supere en ningún caso el término máximo de seis (6) años. En consecuencia, no es posible otorgar prórrogas adicionales o sucesivas que impliquen exceder dicho límite, ni estructurar mecanismos que, en la práctica, permitan prolongar indefinidamente la permanencia en comisión.
Así, cualquier decisión relacionada con la prórroga de la comisión deberá adoptarse verificando que el tiempo total acumulado no exceda el límite legal previsto, en garantía de la naturaleza temporal de la figura y de la prevalencia del régimen de carrera administrativa.
Con toda atención, y manifestando nuestra disposición para cualquier aclaración que considere necesaria.
CAROLINA OSPINA VILLEGAS
Coordinadora del Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
Dirección Jurídica - Dirección General
