CONCEPTO 26364 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
Bogotá
Señor
(…)
Ciudad
Asunto: Respuesta radicado No. 01-9-2025-011105. NIS.: 2025-02-057093.
Respetado Señor, reciba un cordial saludo.
El Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos de la Dirección Jurídica de la Dirección General del SENA procede a dar respuesta a la comunicación del asunto, en la cual se solicita la emisión de un concepto jurídico relacionado con la competencia de los directores regionales en la expedición de actos administrativos para el pago de devoluciones de aportes parafiscales, y su debida notificación.
Para tal efecto, realiza las siguientes preguntas:
“(…)
1. ¿Los Directores Regionales tienen competencia para expedir actos administrativos (Resoluciones) que autoricen los pagos de devoluciones de recursos por mayor valor pagado por conceptos relacionados con aportes parafiscales de empresas reguladas o fiscalizadas en la respectiva regional? En caso afirmativo, ¿existe algún requisito o limitación específica para el ejercicio de esta facultad?
2. La Dirección Administrativa y Financiera de la Dirección General, actualizó el procedimiento en la plataforma COMPROMISO del SENA, para la autorización de devoluciones, este expresamente indica a los directores regionales la expedición de Acto Administrativo (Resolución) autorizando la devolución de dineros por mayores valores pagados, en el trámite señalado. Sin embargo, surge la siguiente inquietud:
¿Esta exigencia aplica únicamente a las devoluciones radicadas a partir de la implementación del nuevo procedimiento en COMPROMISO, o también es aplicable a las devoluciones pendientes por tramitar con anterioridad a la actualización del procedimiento en cita?
3. ¿Qué mecanismos pueden utilizarse para notificar de manera más ágil y eficiente estos actos administrativos a los interesados?
4. ¿Es viable la notificación por medios electrónicos y qué requisitos deben cumplirse para su validez conforme a lo establecido en el Artículo 67 de la Ley 1437 de 2011, el cual permite la notificación electrónica siempre que el destinatario haya autorizado este medio? ¿Qué otras alternativas contemplan la norma para garantizar una notificación efectiva y en menor tiempo?”.
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
A continuación, se presenta el análisis correspondiente, no sin antes precisar que, los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Con el fin de realizar el análisis jurídico correspondiente, se tendrán en cuenta las siguientes sentencias y disposiciones constitucionales y/o normativas:
- Constitución Política
- Ley 119 de 1994 "Por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones"
- Ley 489 de 1998 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones."
- Sentencia C-561 de 1999 – Corte Constitucional
- Decreto 249 de 2004 “Por el cual se modifica la estructura del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA”
- Proceso GRF-P-017 – Plataforma Compromiso
- Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA”
ANÁLISIS JURÍDICO
I. Delegación de funciones.
Sea lo primero señalar que, el artículo 209 de la Constitución Política dispuso que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla bajo los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, a través de instrumentos como la descentralización, la delegación y la desconcentración. En armonía con este precepto, el artículo 21
1 de la Carta contempla que la ley determinará las funciones objeto de delegación, en quiénes pueden recaer y bajo qué condiciones se debe llevar a cabo, precisando que la delegación exime de responsabilidad al delegante, trasladándola al delegatario, sin perjuicio de que el primero pueda en cualquier momento revocar la delegación y reasumir la competencia.
En desarrollo de estos principios, la Ley 489 de 1998 establece disposiciones específicas sobre la delegación dentro de la administración pública. Así pues, su artículo 9 señala que las autoridades administrativas pueden delegar el ejercicio de sus funciones en sus colaboradores o en otras autoridades con funciones afines o complementarias, siempre que ello contribuya al cumplimiento de los principios de la función administrativa.
Dicha norma también precisa que los representantes legales de entidades con autonomía administrativa y estructura independiente, como el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, tienen la potestad de delegar la atención y decisión de asuntos de su competencia en funcionarios de los niveles directivo y asesor.
Al referirse a los requisitos de la delegación, el artículo 10 de la misma ley exige que se formalice mediante un acto administrativo escrito a través del cual se precise la autoridad delegante y las funciones específicas objeto de delegación. Además, el artículo 12 establece que los actos expedidos por el delegatario deben cumplir con los mismos requisitos legales aplicables a la autoridad delegante y que esta última conserva la potestad de revisar y reasumir la competencia delegada en cualquier momento.
En el marco normativo propio del SENA, la Ley 119 de 1994 otorga al Director General la facultad de expedir los actos administrativos y realizar las operaciones necesarias para la gestión de la entidad, según lo dispuesto en su artículo 13, numeral 5. A su vez, el Decreto 249 de 2004, que modifica la estructura del SENA, ratifica esta atribución en su artículo 4, numerales 1, 2 y 4, al disponer que el Director General tiene la responsabilidad de dirigir, coordinar y controlar la ejecución de las funciones de la entidad, ejercer su representación legal, así como, expedir actos administrativos, celebrar contratos y convenios necesarios para la gestión administrativa y en aras del cumplimiento de la misión de la entidad.
Desde la perspectiva jurisprudencial, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-561 de 1999, ha definido la delegación como una modalidad de transferencia de funciones administrativas mediante la cual, dentro de los límites fijados por la ley, se faculta a una autoridad u órgano para que ejerza determinadas competencias. Esta interpretación refuerza el carácter instrumental de la delegación como un mecanismo orientado a optimizar la gestión administrativa, permitiendo la transferencia del ejercicio de funciones de las autoridades administrativas a sus colaboradores, sin que ello implique una pérdida de control por parte del delegante.
Para el caso que nos ocupa, el Director General del SENA, en su calidad de representante legal tiene la facultad de delegar funciones en los directores y asesores, siempre que esta delegación cumpla con los requisitos establecidos en la Ley 489 de 1998 y se materialice mediante un acto administrativo expreso en el que se determine la función delegada y el alcance de la misma.
Se precisa que, cualquier delegación debe ser evaluada a partir de criterios de viabilidad operativa, control y supervisión, asegurando que el delegatario cuente con la capacidad técnica, administrativa y jurídica para ejercer las competencias asignadas sin comprometer la legalidad ni los principios que rigen la función pública.
Así las cosas, la delegación de funciones dentro del SENA, en particular en lo que concierne a la expedición de actos administrativos, debe observar los lineamientos constitucionales y legales que regulan la transferencia de competencias, asegurando que la delegación no implique una fragmentación en la gestión administrativa, sino que permita una mejor distribución de responsabilidades dentro de la entidad.
II. Del procedimiento de devolución de mayor valor pagado al SENA
Como es sabido, el SENA mediante el proceso GRF-P-017 estableció los lineamientos para la resolución de requerimientos presentados por personas naturales o jurídicas respecto a la devolución de mayor valor pagado a la entidad. Dicho proceso debe ser aplicado en la Dirección General a la Dirección Administrativa y Financiera, así como a los grupos de Recaudo y Cartera, Tesorería, Directores Regionales, Grupos de Relacionamiento Corporativo, Grupo Administrativo, Grupo Mixto, Grupo de Talento Humano, Grupo de Servicio Médico, Grupo de Vivienda y cualquier otro que requiera devolver un ingreso que se haya efectuado por medio del botón de pago, tanto en la Dirección General como en las regionales. Con relación a las generalidades del procedimiento de devolución de mayor valor pagado, es de mencionar que estas difieren si corresponde a devoluciones por concepto misional o no misional.
En concordancia a lo establecido en el proceso GRF-P-017, subnumeral 1 del numeral 6 “Generalidades” estableció que, “las solicitudes de devolución misional serán analizadas y gestionadas por cada una de las Regionales en cabeza del Coordinador del Grupo de Relaciones Corporativas. Una vez se realice el estudio de las solicitudes por cada una en las regionales, éstas deberán ser remitidas por medio de comunicación interna radicada al Grupo de Recaudo y Cartera, anexando todos los documentos de acuerdo con el formato de Lista de Chequeo GRF-F-048, el cual se encuentra en la plataforma Compromiso, incluyendo la resolución suscrita por el Director Regional como ordenador del gasto; en este acto administrativo se deberá indicar el valor exacto a devolver y los detalles individuales de cada devolución”.
Por su parte, las solicitudes de devolución por concepto no misional, de acuerdo con lo señalado en el subnumeral 2 del numeral 6 “Generalidades” del proceso GRF-P-017 “serán analizadas y gestionadas por cada una de las regionales en cabeza del Subdirector, Coordinador del Grupo de Apoyo Administrativo, Mixto, Talento Humano, Servicio Médico u otro que aplique. Una vez se realice el estudio por cada una de las regionales o grupo, las solicitudes deberán ser remitidas por medio del sistema correspondencia interna al Grupo de Recaudo y Cartera, anexando todos los documentos de acuerdo con el formato de lista de chequeo, el cual se encuentra en la plataforma Compromiso, incluyendo el acto administrativo correspondiente, es decir, la resolución suscrita por el Director Regional como ordenador del gasto, a través de la cual se indique el valor exacto a devolver y los detalles individuales de cada devolución”.
En virtud de lo anterior, se estableció que tanto para las solicitudes de devolución de concepto misional como no misional, el Director Regional deberá suscribir el acto administrativo que determine el valor y las especificaciones de cada devolución. No obstante, resulta relevante precisar que, dicha facultad dependerá expresamente de la delegación otorgada por el Director General del SENA, conforme a las disposiciones normativas aplicables y en observancia de los principios que rigen la función administrativa.
III. De la notificación de los actos administrativos.
La notificación de los actos administrativos constituye un elemento esencial dentro del procedimiento administrativo, en tanto, garantiza el debido proceso y el derecho de defensa de los administrados.
El CPACA distingue entre la notificación de actos administrativos de carácter general y la notificación de aquellos de carácter particular y concreto. Mientras los primeros, en concordancia al artículo 65, se entienden conocidos por su publicación en el Diario Oficial o en el medio señalado por la norma que los regule, los segundos, en virtud del artículo 67 y como regla general, deben ser notificados personalmente al interesado o a su representante legal.
Respecto a la notificación personal, resulta oportuno señalar que, en la diligencia de notificación se deberá entregar al interesado copia auténtica del acto administrativo con indicación de la fecha, hora, recursos procedentes, autoridades competentes y plazos para su interposición.
Asimismo, se resalta que la notificación personal también podrá realizarse por medios electrónicos, si el interesado lo ha aceptado previamente, o en estrados, cuando la decisión se adopte en audiencia pública, dejándose constancia de ello y contando los términos desde el día siguiente a la notificación.
En ese sentido, y sin lugar a duda, la notificación personal por medios electrónicos corresponde a una alternativa eficaz para agilizar la comunicación de los actos administrativos, reiterando que ésta solo será procedente cuando el destinatario haya manifestado expresamente su aceptación de esta modalidad y haya suministrado un correo electrónico o cualquier otro canal digital para tales efectos. En este caso, la notificación se entenderá surtida en la fecha de envío del mensaje, salvo que se reciba un informe de error en la entrega.
Se precisar que, en los casos en que la notificación personal resulte infructuosa, el CPACA prevé la posibilidad de la notificación por aviso. Conforme al artículo 69, la entidad deberá enviarle un aviso a su correo electrónico o a su dirección física informándole sobre la existencia del acto administrativo. Esta medida se adopta como un mecanismo supletorio para garantizar el acceso a la información y permitir que el interesado conozca la decisión que le concierne.
En el evento en que no se tenga conocimiento de la dirección o contacto del destinatario, conforme lo contemplado también en el referido artículo 69, la notificación se efectuará mediante la publicación del aviso junto con una copia íntegra del acto administrativo en la página web de la entidad y en un lugar de acceso público de amplia circulación. Vencido el término de publicación, la notificación se entenderá surtida.
En suma, y tal como lo expresa el Departamento Administrativo de la Función Pública mediante Concepto 097871 de 2023, la notificación de las decisiones que ponen fin a las actuaciones administrativas, es la oportunidad para dar a conocer al interesado el contenido de dichas decisiones y que de esa manera el interesado pueda utilizar los mecanismos jurídicos que considere pertinentes para controvertirlos, concretamente para la interposición de los respectivos recursos, garantizando por una parte el debido proceso administrativo en cuanto al derecho de defensa y dando cumplimiento a los principios de publicidad, celeridad y eficacia que deben regir la función pública.
CONCLUSIONES
Considerando que este documento tiene como finalidad proporcionar lineamientos generales para la interpretación y orientación sobre los aspectos planteados en la consulta, y no resolver un caso concreto, se procede a dar respuesta conforme al orden establecido en las preguntas formuladas al inicio.
1. “¿Los Directores Regionales tienen competencia para expedir actos administrativos (Resoluciones) que autoricen los pagos de devoluciones de recursos por mayor valor pagado por conceptos relacionados con aportes parafiscales de empresas reguladas o fiscalizadas en la respectiva regional? En caso afirmativo, ¿existe algún requisito o limitación específica para el ejercicio de esta facultad?”.
Respuesta: Los Directores Regionales podrán expedir actos administrativos en dicha materia, siempre y cuando cuenten con la delegación expresa para tal efecto. El acto de delegación debe cumplir con los requisitos previstos en la Ley 489 de 1998, en especial lo dispuesto en sus artículos 9, 10 y 12 -tal como se señaló en primer acápite- los cuales exigen que el acto de delegación sea escrito, determine con precisión la autoridad delegante, las funciones objeto de delegación, el alcance de la competencia transferida y las condiciones para su ejercicio.
En consecuencia, mientras no exista una delegación expresa en los términos señalados, la competencia para expedir los actos administrativos relacionados con las devoluciones corresponde exclusivamente al Director General del SENA, conforme a lo previsto en el artículo 4 del Decreto 249 de 2004. Asimismo, no debe perderse de vista que si bien el proceso GRF-P-017 establece los lineamientos para tramitar solicitudes de devolución por mayores valores pagados, dicho instrumento no constituye por sí mismo el mecanismo jurídico idóneo para conferir competencias a los Directores Regionales en materia de expedición de actos administrativos.
2. “La Dirección Administrativa y Financiera de la Dirección General, actualizó el procedimiento en la plataforma COMPROMISO del SENA, para la autorización de devoluciones, este expresamente indica a los directores regionales la expedición de Acto Administrativo (Resolución) autorizando la devolución de dineros por mayores valores pagados, en el trámite señalado. Sin embargo, surge la siguiente inquietud: ¿Esta exigencia aplica únicamente a las devoluciones radicadas a partir de la implementación del nuevo procedimiento en COMPROMISO, o también es aplicable a las devoluciones pendientes por tramitar con anterioridad a la actualización del procedimiento en cita?”.
Respuesta: En cuanto al procedimiento GRF-P-017 establecido en la plataforma COMPROMISO, no se encuentra salvedad alguna que excluya de su aplicación a las devoluciones radicadas con anterioridad a su actualización y que se encuentren pendientes de trámite. En consecuencia, lo establecido en dicho procedimiento deberá ser observado en todas las solicitudes que actualmente no se hayan gestionado, sin distinción de la fecha de su radicación.
3. “¿Qué mecanismos pueden utilizarse para notificar de manera más ágil y eficiente estos actos administrativos a los interesados?”
4. “¿Es viable la notificación por medios electrónicos y qué requisitos deben cumplirse para su validez conforme a lo establecido en el Artículo 67 de la Ley 1437 de 2011, el cual permite la notificación electrónica siempre que el destinatario haya autorizado este medio?
¿Qué otras alternativas contemplan la norma para garantizar una notificación efectiva y en menor tiempo?”
Respuesta: Teniendo en cuenta que ambas preguntas abordan el mismo tema, su resolución se presenta de manera conjunta conforme a lo señalado en el acápite sobre la notificación de los actos administrativos.
De acuerdo con lo establecido en el CPACA para notificar actos administrativos de carácter particular y concreto, se prevé la notificación personal por medios electrónicos o en estrados, así como la notificación por aviso o por edicto, cada una con requisitos específicos para su validez. Para el caso objeto de análisis, la notificación personal por medios electrónicos responde a un mecanismo procedente conforme al artículo 67 del CPACA, siempre que el destinatario haya autorizado expresamente este medio y suministrado un canal de comunicación válido.
En todo caso, la debida notificación de las decisiones que ponen fin a las actuaciones administrativas es requisito fundamental para que dichas decisiones produzcan efectos legales, queden en firme y adquieran el carácter ejecutorio. En esa medida, la administración debe adoptar realice en estricto cumplimiento de las disposiciones legales vigentes, en salvaguarda del debido proceso y el derecho de defensa de los administrados.
Con toda atención, y manifestando nuestra disposición para cualquier aclaración que considere necesaria.
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora del Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
Dirección Jurídica - Dirección General
