CONCEPTO 32686 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
| Para: | (....) |
| De: | Coordinadora Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos |
| Asunto: | Competencia del Consejo Directivo Nacional para incluir definiciones en sus Acuerdos |
Cordial saludo.
En consideración a la solicitud del Consejo Directivo Nacional, en el sentido de justificar su competencia para incluir para incluir definiciones en el Acuerdo “por el cual se determina la metodología para la actualización anual del listado de oficios y ocupaciones objeto del contrato de aprendizaje”, atentamente se exponen los argumentos que, según nuestro criterio, le dan viabilidad con fundamento en sus funciones y considerando el principio de eficacia.
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Constitución Política, art. 209
Ley 1437 de 2011, art. 3
Decreto 249 de 2004, art. 3
ANÁLISIS
El artículo 209 de la Constitución Política establece que “la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (...)”.
A nivel legal, la Ley 1437 de 2011 dispone en el artículo 3 que “todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios de consagrados en la Constitución (…)” y que “las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad.”
De manera concordante, el artículo 3 de la Ley 489 de 1998 establece que “la función administrativa se desarrollará conforme a los principios constitucionales, en particular los atinentes a la buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, economía, imparcialidad, eficacia, eficiencia, participación, publicidad, responsabilidad y transparencia.”
De estos principios, tal como son definidos en el artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, queremos resaltar los de imparcialidad y eficacia en el análisis en torno a las definiciones y contenido del Acuerdo para establecer la metodología para actualizar el listado de oficios y ocupaciones. Según el primero, “las autoridades deberán actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los derechos de todas las personas sin discriminación alguna y sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva.” El segundo, por su parte, supone que “las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad”.
La doctrina y la jurisprudencia dan al principio de eficacia un contenido y alcance que abarca distintas dimensiones, según el ámbito en que este deba aplicarse. Con un sentido general, puede citarse que la Corte Constitucional, en Sentencia T-733 de 2009 (MP Humberto Sierra Porto), dijo que: “(…) Surgen obligaciones concretas del postulado constitucional contenido en el artículo 2 superior, según el cual dentro de los fines esenciales del Estado está 'servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución…'. Con fundamento en esto, la jurisprudencia de esta Corte ha protegido el denominado 'principio de eficacia de la administración pública', según el cual las autoridades administrativas ostentan cargas relativas al desempeño de sus funciones, en orden a implementar y brindar soluciones a problemas de los ciudadanos. Dichos problemas constituyen deficiencias atribuibles a deberes específicos de la administración, y así las mencionadas soluciones han de ser ciertas, eficaces y proporcionales a éstos.”
De igual manera, la eficacia está prevista como un principio asociado a los resultados de la gestión pública, obligando a adoptar las medidas instrumentales y operativas necesarias para que los procedimientos cumplan sus cometidos. En Sentencia C 826 de 2013 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), en torno al análisis sobre la eficacia y eficiencia de la gestión pública, entre otras afirmaciones se encuentra que: “Igualmente, que la eficacia de las medidas adoptadas por las autoridades debe ser un fin para las mismas, es decir, que existe la obligación de actuar por parte de la administración y hacer una real y efectiva ejecución de las medida que se deban tomar en el caso que sea necesario, en armonía y de conformidad con el debido proceso administrativo. En síntesis, esta Corte ha concluido que el logro de la efectividad de los derechos fundamentales por parte de la administración pública se basa en dos principios esenciales: el de eficacia y el de eficiencia. A este respecto ha señalado que la eficacia hace relación al cumplimiento de las determinaciones de la administración y la eficiencia a la elección de los medios más adecuados para el cumplimiento de los objetivos.”
La expedición de un Acuerdo para establecer la metodología para la actualización del listado de oficios y ocupaciones ha estado precedida del análisis en torno a necesidades actuales relacionadas con la obligación legal de contratar aprendices, lo cual es de interés general de los empleadores y empresas obligadas a quienes se les impone esa cuota, pues el listado es determinante para su fijación. Es así que, al momento de su formulación, se propone incorporar las disposiciones necesarias para que, con un sentido de integridad normativa, el Acuerdo abarque los elementos mínimos y suficientes para la efectividad del procedimiento que surtirá el SENA para la actualización del listado en mención.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que el Consejo Directivo Nacional, conforme a lo dispuesto en los artículos 72 de la Ley 489 de 1998 y 6 de la Ley 119 de 1994, es órgano de dirección y administración. Sun funciones, como están enunciadas en el artículo 10 de la Ley 119 de 1994, incluyen las de “definir y formular la política general y los planes y programas de la entidad” y “orientar el funcionamiento general de la entidad, verificar su conformidad con la política adoptada y crear los mecanismos necesarios para el logro de su misión.”
Según estas funciones, consideramos que el Consejo Directivo Nacional del SENA tiene competencia para establecer un procedimiento interno para la elaboración de la actualización de listado de oficios y ocupaciones, en la medida en que no hay disposición legal o reglamentaria que lo establezca, y teniendo también en cuenta que es propio de su competencia, según los numerales 15 y 16 del artículo 3 del Decreto 249 de 2004, “proferir la normatividad necesaria para la aplicación del contrato de aprendizaje” y “aprobar la relación de oficios y ocupaciones que serán objeto del contrato de aprendizaje.”
Consideramos igualmente posible que en el procedimiento diseñado y propuesto para su adopción mediante Acuerdo, se incluyan definiciones orientadas a la correcta aplicación de los criterios que están actualmente establecidos en el Decreto 1072 de 2015. Con el fin de asegurar la eficacia de la metodología que se aprueba para la actualización del listado de oficios y ocupaciones, entre otras disposiciones y medidas, se identifica la necesidad de definir algunos elementos conceptuales que no están desarrollados en ninguna norma superior, y para los cuales se tuvieron en cuenta nociones desarrolladas por las áreas misionales del SENA en sus distintos procesos, dándoles un carácter técnico.
Para el caso, las definiciones incluidas en la propuesta de Acuerdo, son tratadas como “normas definitorias”, con el sentido dado a estas en la Sentencia C 599 de 1999 (MP Carlos Gaviria Díaz). En esa Sentencia, la Corte Constitucional hace una breve referencia a las normas definitorias y la función que cumplen en el ordenamiento jurídico. Al respecto, manifestó que: “Cuando el legislador define, hace lo que, en el análisis lingüístico se conoce como un uso estipulativo de la palabra; es decir, prescribe lo que dentro de una comunidad ha de entender cuando se emplea el término definido. En ese sentido, formula una directiva acerca de lo que un determinado contexto (el sistema jurídico, en este caso), hay que tener como el significado correspondiente a un concepto, independientemente de que el mismo, desde otra perspectiva extrasistémica, pueda significar otra cosa. No informa lo que algo es, en su esencia, sino manda que, para determinados propósitos, sea tenido por tal. A diferencia de lo que hace el jurista, cuya tarea sí consiste en informar acerca del significado que a un término le ha asignado quien tiene competencia para hacerlo. // Las reglas definitorias no son obligacionales sino meramente conceptuales. Su desconocimiento no implica la infracción de un deber sino una falla técnica que desvía al sujeto de la finalidad perseguida, a saber, conocer y dar cuenta cabal del significado (dentro de un sistema) de un concepto jurídico o de una institución. En palabra de Von Wright, 'solo valen como reglas prácticas para aquellos que quieren lograr un resultado determinado'.”
En dicha Sentencia, el análisis se centraba en un concepto trascendente dentro del ordenamiento que implicaba un conflicto entre la noción constitucional y la legal de un mismo término, y eso supuso que se privilegiara una frente a la otra. Al ser diferente el caso que nos ocupa, pues se trata de términos que no han sido definidos en normas superiores, consideramos viable acoger el entendimiento general de las normas definitorias como quedó expuesto en el aparte citado.
El sentido de lo que se ha dicho nos permite considerar, por una parte, que el Consejo Directivo Nacional tiene competencia para orientar el funcionamiento general de la entidad y crear los mecanismos necesarios para el logro de su misión, y para ello puede, con base en esta facultad, determinar el alcance de los conceptos incluidos en sus Acuerdos, con mayor razón cuando se trata de procesos que corresponde adelantar únicamente al SENA para el cumplimiento de sus deberes legales y conceptos eminentemente técnicos que se aplican solo en el contexto de lo reglamentado en el Acuerdo. Es así como las definiciones propuestas en el Acuerdo se adoptan únicamente para su aplicación dentro de la metodología y procedimiento que establece para la elaboración de la actualización del listado de oficios y ocupaciones, previo a su aprobación por parte del mismo Consejo que lo regula.
Por otra parte, se considera que las normas definitorias incluidas en el Acuerdo buscan concretar el principio de eficacia, en la medida en que anticipa la posibilidad de interpretaciones que puedan afectar el normal desarrollo de la metodología adoptada. Con esto queremos resaltar que la importancia de establecer estas definiciones también proviene de un análisis prospectivo, dado el interés que suscita un tema como la actualización del listado de oficios y ocupaciones, la necesidad de elementos conceptuales mínimos para la eficacia de la norma y el carácter técnico del tema.
A efectos de garantizar la eficacia e imparcialidad de las disposiciones, se tiene en cuenta que los artículos 28 y 29 del Código Civil, dentro de las reglas para la interpretación de las normas, indican que: “Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en estas su significado legal.” “Las palabras técnicas de toda ciencia o arte se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca claramente que se han formado en sentido diverso.”
Las reglas relativas a la interpretación de la Ley, que se encuentran en los artículos 25 y siguientes del Código Civil, obligan a que, en caso de no existir claridad sobre una de sus partes, se acuda a la interpretación por parte de quien la expidió o quien la aplique, recurriendo a métodos diversos que comprenden el análisis gramatical, el análisis en contexto, el análisis de antecedentes, entre otros. Ante este panorama y considerando la particularidad técnica de algunos términos aplicables a la metodología para actualizar el listado de oficios y ocupaciones, con la competencia y autoridad que le corresponde al Consejo Directivo Nacional, se propone que este defina aquellos para los cuales no existe una definición en norma superior o alguna que regule materias similares.
De esta manera, se facilita también la interpretación y aplicación de las disposiciones adoptadas, dando un sentido que deberá atenderse de manera uniforme por quienes intervengan en la metodología para actualizar el listado de oficios y ocupaciones, con miras también a que la regla sea suficientemente clara para sus destinatarios finales, es decir, los obligados a contratar aprendices, a quienes se fija la cuota con base en el listado de oficios y ocupaciones actualizado.
CONCLUSIONES
De acuerdo con lo expuesto, consideramos que la decisión de incluir definiciones en el Acuerdo “por el cual se determina la metodología para la actualización anual del listado de oficios y ocupaciones objeto del contrato de aprendizaje”, es acorde a las funciones y competencias del Consejo Directivo Nacional, como órgano de dirección y administración, pues le corresponde orientar el funcionamiento general de la entidad, crear los mecanismos necesarios para el logro de su misión, proferir normas para la aplicación del contrato de aprendizaje y aprobar la relación de oficios y ocupaciones que son objeto del mismo.
Por lo demás, la definición de términos técnicos para efectos de la metodología que se aplicará en el SENA para la actualización del listado de oficios y ocupaciones, es acorde al principio de eficacia, en tanto las normas definitorias buscan que en la aplicación de las disposiciones, se dé un sentido claro y unívoco a los términos que no están definidos en normas superiores y que guardan relación con el sentido dado a ellos en los procesos del SENA. En ese sentido, desde un análisis prospectivo, las definiciones incluidas se dirigen a asegurar la eficacia de las disposiciones del Acuerdo, y garantizar que la metodología esté debidamente orientada a la actualización del listado, que es de interés de los empleadores y empresas obligados a contratar aprendices.
Además, con ellas no se modifica ningún precepto legal o reglamentario, y su ámbito de aplicación se encuentra en el marco de las funciones institucionales y las del Consejo Directivo Nacional.
Cordialmente,
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora
Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
Dirección Jurídica- Dirección General
