Concepto 36186 de 2025 SENA

CONCEPTO 36186 DE 2025

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

Bogotá D.C.

Respetado Subdirector (E), reciba un cordial saludo.

El Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos de la Dirección Jurídica de la Dirección General del SENA, se permite dar respuesta a la comunicación del asunto, a través de la cual, el Centro Agroindustrial y Pesquero de la Costa Pacífica requiere el análisis jurídico sobre la viabilidad de realizar adecuaciones en el predio entregado en calidad de concesión por la Dirección General Marítima (DIMAR) al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA).

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

PRECEDENTES NORMATIVOS

- Ley 84 de 1873 “Código Civil Colombiano”

- Ley 1a de 1991 “Por la cual se expide el Estatuto de Puertos Marítimos y se dictan otras disposiciones”

- Ley 1242 de 2008 “Por la cual se establece el Código Nacional de Navegación y Actividades Portuarias Fluviales y se dictan otras disposiciones”

- Decreto 2324 de 1984 “Por el cual se reorganiza la Dirección General Marítima y Portuaria.”

- Decreto 474 de 2015 “Por medio del cual se reglamenta el trámite de solicitud de concesiones para el desarrollo de actividades portuarias previstas en las Leyes 1a de 1991 y 1242 de 2008.”

- Decreto 2106 de 2019 “Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”

ANÁLISIS JURÍDICO

Las concesiones portuarias constituyen una figura jurídica mediante la cual el Estado, titular del dominio público sobre los bienes de uso público, autoriza a personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, la utilización y explotación económica de dichos bienes para el desarrollo de actividades portuarias. A continuación, se realiza un análisis jurídico a la normatividad vigente sobre el tema de concesiones portuarias, objeto del concepto:

El Código Civil Colombiano en su artículo 674, define los bienes de uso público como aquellos que pertenecen a la Nación y están destinados al uso de todos, bajo la administración del Estado. Estos bienes tienen dentro de sus características más relevantes: (i) No pueden ser apropiados por particulares; (ii) Su uso está abierto a todos los ciudadanos sin discriminación; (iii) Son inalienables; (iv) Son imprescriptibles; (vi) Son inembargables.

El Decreto 2324 de 1984, “Por el cual se reorganiza la Dirección General Marítima y Portuaria.”, regula aspectos generales sobre la jurisdicción marítima, la administración de bienes de uso público en zonas costeras y la ejecución de obras portuarias y marítimas, disposiciones que se armonizan con el régimen especial portuario posterior.

Por su parte la Ley 1a de 1991, “Por medio de la cual se expide el Estatuto de Puertos Marítimos”, establece el régimen jurídico aplicable a las concesiones portuarias, señalando que los bienes de uso público, como las áreas marítimas, zonas costeras y terrenos de bajamar, pueden ser objeto de concesión por parte del Estado para la construcción, operación, mantenimiento y explotación de terminales portuarios de uso público o privado. Dicha concesión tiene naturaleza contractual, sujeta al régimen del derecho público y al principio de legalidad, y debe otorgarse mediante un procedimiento administrativo regido por los principios de transparencia, concurrencia y eficiencia.

Así mismo, la Ley 1242 de 2008, “Por la cual se establece el Código Nacional de Navegación y Actividades Portuarias Fluviales y se dictan otras disposiciones” establece el Régimen de Transporte Fluvial, complementa este marco normativo al regular las condiciones bajo las cuales los bienes de uso público ubicados en las zonas ribereñas pueden ser utilizados para la prestación de servicios portuarios fluviales. Esta ley reconoce la posibilidad de otorgar concesiones sobre estos bienes, siempre que se garantice la protección del interés público, el desarrollo sostenible y el uso eficiente de los recursos naturales asociados.

El Decreto 1079 de 2015, como Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte, compila y reglamenta las normas aplicables a las actividades de infraestructura y transporte en Colombia, incluyendo las relaciones contractuales bajo la modalidad de concesión; el decreto establece un marco normativo para regular la delegación de la prestación de servicios públicos o la gestión de infraestructura de transporte a particulares (concesionarios), bajo condiciones específicas.

En ese sentido, las concesiones deben formalizarse mediante actos administrativos y contratos que definan claramente los derechos, obligaciones y límites de los concesionarios, así como las condiciones técnicas, económicas, sociales y ambientales que deben cumplirse durante la ejecución de la concesión. Además, estos contratos están sujetos al control y supervisión de las autoridades portuarias competentes, (hoy la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, antes la Superintendencia General de Puertos y posteriormente el Instituto Nacional de Vías).

En conclusión, las concesiones de bienes de uso público para actividades portuarias, reguladas por las normas anteriormente mencionadas, son mecanismos mediante los cuales el Estado permite la participación del sector privado en el desarrollo de la infraestructura portuaria del país, manteniendo la titularidad del bien y asegurando su destinación al uso público y al interés general.

Referente a la posibilidad de efectuar obras de reparación en los bienes de uso público concesionados, es preciso advertir que el Código Civil en su artículo 679, determina que “nadie podrá construir, sino por permiso especial de autoridad competente, obra alguna sobre las calles, plazas, puentes, playas, terrenos fiscales, y demás lugares de propiedad de la Unión”. Asimismo, el artículo 682, sobre los derechos sobre las construcciones realizadas en bienes públicos, establece que “las obras que con permiso de la autoridad competente se construyan en sitios de propiedad de la Unión, no tienen los particulares que han obtenido este permiso, sino el uso y goce de ellas, y no la propiedad del suelo (...)”

Al respecto y con ocasión de las disposiciones constitucionales, se encuentra que el artículo 80 de la Carta Política determina que “El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.” Aunque aplica principalmente a recursos naturales, es base constitucional del principio de sostenibilidad aplicable también a bienes públicos. Este principio implica que los bienes del Estado, aun cuando sean objeto de concesión, conservan su naturaleza pública, por lo cual su administración debe realizarse bajo estándares que aseguren su uso racional, mantenimiento adecuado y devolución en condiciones óptimas al finalizar la relación contractual. Así, se protege el patrimonio público, se promueve el cumplimiento de los fines estatales y se asegura la perdurabilidad de los bienes para las generaciones futuras.

Por su parte la Ley 1ª de 1991 en su artículo 8 dispone “(...) Todas las construcciones e inmuebles por destinación que se encuentren habitualmente instalados en las zonas de uso público objeto de una concesión serán cedidos gratuitamente a la Nación, en buen estado de operación, al terminar aquélla” de lo cual se infiere que el concesionario es responsable de las obras y servicios portuarios bajo su administración, lo que implica la obligación de mantener y reparar la infraestructura portuaria.

Así mismo, el artículo 169 del Decreto 2324 de 1984, modificado por el artículo 65 del Decreto 2106 de 2019, determina dentro de los requisitos para otorgar las concesiones marítimas que se presente “Memoria descriptiva del proyecto que incluya tipo de obras, método constructivo y cronogramas de trabajo, así como la descripción detallada del objeto y actividad que se pretende desarrollar dentro del área solicitada en concesión en medio magnético” subrayado propio, lo que conlleva a que los concesionarios son responsables de las obras de conservación, mantenimiento y reparación de los bienes concesionados, y que cualquier reparación significativa debe ser autorizada por la DIMAR.

El Decreto 1079 de 2015 establece que el concesionario es responsable del mantenimiento y reparación de los bienes concesionados, incluyendo la ejecución de obras que sean necesarias para preservar la infraestructura y garantizar su funcionamiento adecuado. Estas intervenciones deben ajustarse a lo estipulado en el contrato de concesión, a las normas técnicas y ambientales aplicables, y a los principios de gestión eficiente de los recursos públicos. Las autoridades competentes pueden exigir reparaciones, supervisarlas o autorizar su ejecución, dependiendo de su naturaleza.

El artículo 2.2.3.3.3.5 de la mencionada disposición, determina que el concesionario debe mantener en buen estado las construcciones e inmuebles ubicados en la zona de uso público objeto de la concesión. Al finalizar el contrato o en caso de su terminación anticipada, el concesionario debe entregar los bienes a la Nación en buen estado de mantenimiento y operación, sin que ello implique compensación alguna.

Dicha obras de reparación que adelante el concesionario deben observar los siguientes principios:

- Autorización o supervisión estatal: Si bien muchas reparaciones hacen parte de las obligaciones del concesionario, aquellas que impliquen modificaciones estructurales o técnicas relevantes en la infraestructura pueden requerir aprobación previa por parte de la autoridad competente (Ministerio de Transporte o la entidad concedente, como la ANI o INVIAS o la DIMAR).

- Conformidad con las normas técnicas y ambientales: Las intervenciones deben estar alineadas con los estándares establecidos en la normatividad vigente, garantizando la protección del medio ambiente y la seguridad vial o portuaria, según corresponda.

- Financiación a cargo del concesionario: Salvo que el contrato prevea mecanismos de reembolso o cofinanciación, las reparaciones y su financiación corresponden al concesionario, sin derecho a exigir contraprestación adicional al Estado, en tanto forman parte de sus deberes contractuales.

CONCLUSIÓN

De los referentes normativos anteriores, se puede concluir que es una obligación del concesionario efectuar las obras de mantenimiento, conservación y reparación, en cumplimiento del principio de sostenibilidad y conforme a las especificaciones técnicas y normativas vigentes y contando con la autorización de la Entidad concedente, en este caso de la Dirección General Marítima – DIMAR y observar las normas de planeación, ambientales y de control fiscal correspondientes.

Finalmente, frente a la situación particular planteada en su solicitud, se recomienda revisar el relacionamiento aportado, particularmente a la Resolución No. 0001 de 2020 expedida por la Dirección General Marítima – DIMAR, así como el concepto técnico que soporta dicho acto administrativo, los cuales determinan con claridad la responsabilidad a cargo del concesionario frente a las obras de mantenimiento, conservación y reparación.

Con toda atención, y manifestando nuestra disposición para cualquier aclaración que considere necesaria.

MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA

Coordinadora del Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos.