CONCEPTO 36555 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
Bogotá D.C.
| Asunto: | Respuesta solicitud de concepto correo electrónico – funciones de supervisión instructores. |
Respetado Doctor (....), reciba un cordial saludo.
El Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos de la Dirección Jurídica de la Dirección General del SENA, se permite dar respuesta a la comunicación del asunto, a través de la cual, solicita claridad acerca de las funciones asignadas a los servidores públicos -instructores, como supervisor de contratos estatales.
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Con el fin de realizar el análisis jurídico correspondiente, se tendrán en cuenta las siguientes disposiciones normativas:
- Constitución Política de Colombia
- Ley 909 de 2004 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”
- Ley 1474 de 2011“Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”
- Decreto 1083 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública”
- Decreto 648 de 2017 “Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 1083 de 2015, Reglamentario Único del Sector de la Función Pública”
- Decreto 1426 de 1998 “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos públicos del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA”
- Guía para el ejercicio de las funciones de Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado - G-EFSICE-01 de la Agencia Nacional de Contratación Colombia Compra Eficiente
- Resolución No. 1458 de 2017 “Por la cual se actualiza el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la Planta de Personal del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA”
- Resolución No. 1471 de 2020 “Por la cual se adoptó el actual Manual de Supervisión e Interventoría del Servicio Nacional de Aprendizaje- SENA”
- Resolución No. 0928 de 2022 “Por la cual se definen las competencias funcionales y comportamentales del nivel jerárquico de instructor del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA- y se establecen otras disposiciones”
- Concepto No. 19709 de 2020 proferido por el SENA
- Concepto No. 19801 de 2017 proferido por el SENA
- Concepto No. 96197 de 2021 proferido por el SENA
- Concepto No. 37951 de 2024 proferido por el SENA
ANÁLISIS JURÍDICO
1. De la supervisión de contratos.
La supervisión de contratos estatales es una función esencial para garantizar la correcta ejecución de los contratos celebrados por las entidades públicas. En ese sentido, encontramos dentro de las disposiciones de orden legal lo siguiente: La Ley 80 de 1993 en su artículo 14, numeral 1, establece que las entidades estatales “tendrán la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato (...)". Esta disposición implica que la administración pública no solo actúa como parte contractual, sino que también debe garantizar que el objeto contractual se cumpla conforme a las condiciones pactadas, velando por la legalidad, eficiencia y transparencia en el desarrollo del contrato.
Por su parte, la Ley 1474 de 2011 – Estatuto Anticorrupción, establece en el artículo 83: “Con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda (…)”. Dicha función implica el seguimiento técnico, financiero y jurídico al ejercicio del cumplimiento obligacional por la entidad contratante sobre las obligaciones a cargo del contratista.
Dentro de las facultades de la supervisión, se encuentra el solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual; así como el requerir al contratista al cumplimiento de sus obligaciones contractuales y adoptar correctivos oportunos. El servidor público encargado de esta tarea debe actuar con diligencia, imparcialidad y transparencia, y está obligado a intervenir de manera activa ante cualquier eventualidad que comprometa la correcta ejecución del contrato. La Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario) disponen que los servidores públicos tienen el deber de cumplir con diligencia las funciones que les son asignadas, siendo responsables por omisión, extralimitación o ejecución indebida.
La Agencia Nacional de Contratación Colombia Compra Eficiente en la “Guía para el ejercicio de las funciones de Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado - G-EFSICE-01”, la supervisión de los contratos surge con el fin de dar cumplimiento al principio de responsabilidad que rige la contratación estatal, y en ese orden, las entidades estatales están obligadas a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado, a través de un supervisor o interventor, según sea el caso. En conclusión, la supervisión e interventoría de los contratos estatales no solo constituyen mecanismos operativos, sino que materializan el principio de responsabilidad en la contratación pública. A través de estas funciones, las entidades estatales aseguran el cumplimiento del objeto contractual, previenen posibles desviaciones y fortalecen la transparencia y eficiencia en la gestión de los recursos públicos.
Dicha guía realiza las siguiente recomendaciones a efectos de adelantar una efectiva supervisión y designación del mismo: (i) la supervisión de los contratos se ejercerá por un empleado de la entidad; (ii) para su selección, es necesario que se constate que el empleado tiene funciones relacionadas con el objeto contractual; (iii) se debe realizar un análisis de la carga operativa de quien va a ser designado; (iv) no se requiere que el manual de funciones de la entidad establezca expresamente la función de supervisar contratos; (v) la comunicación de designación debe ser escrita -mediante oficio o correo electrónico- y reposará en el expediente del contrato; (vi) la designación de un supervisor debe ser efectuada a más tardar en la misma fecha en la que se adjudique el contrato cuando el mismo sea el resultado de un proceso de contratación o se asigne en los casos de contrataciones directas; (vii) la supervisión termina al vencimiento del plazo de ejecución del contrato o a la firma del acta de liquidación cuando aplique.
Asimismo, en el concepto emitido Colombia Compra Eficiente con radicado 4201913000008240, del 20 de diciembre de 2019, establece que: “el seguimiento de la ejecución del contrato para su dirección, control y vigilancia del correcto cumplimiento del objeto es un deber legal que permite a las entidades estatales tomar medidas orientadas a la satisfacción de los fines de la contratación (…)” En conclusión, el seguimiento contractual no es una facultad discrecional, sino una obligación legal que habilita a las entidades estatales para ejercer una gestión activa y oportuna sobre los contratos celebrados. Esta función resulta esencial para prevenir incumplimientos, corregir desviaciones y garantizar que los recursos públicos se apliquen de manera eficiente y en concordancia con los fines que justifican la contratación estatal.
Dentro de la regulación interna de la Entidad, encontramos la Resolución No. 1471 de 2020, por medio del cual se adoptó el actual Manual de Supervisión e Interventoría del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, cuya finalidad es brindar lineamientos estructurales a los servidores públicos y contratistas encargados de adelantar la supervisión, interventoría o apoyo a la supervisión de los contratos o convenios suscritos por la Entidad. Este instrumento interno no solo fortalece la seguridad jurídica en la ejecución de los contratos, sino que también garantiza que los servidores públicos y contratistas actúen conforme a directrices claras, alineadas con los principios de legalidad, eficiencia y transparencia que rigen la contratación estatal.
2. Del ejercicio de la función pública y la supervisión de contratos.
La función pública en Colombia está regida por principios de legalidad, eficacia, moralidad y responsabilidad, los cuales estructuran el actuar de los servidores públicos. En este contexto, el artículo 122 de la Constitución Política establece que “ningún servidor público podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución, la ley o el reglamento”, principio que consagra el marco estricto de legalidad que delimita el ejercicio de la función pública.
En desarrollo del marco constitucional, la Ley 909 de 2004 dispone que cada empleo público debe tener definido un conjunto específico de funciones, contenidas en los manuales de funciones y competencias laborales. Estas funciones deben guardar relación con los fines del Estado y con los principios de eficiencia, eficacia, responsabilidad y transparencia. Esto no solo cumple una finalidad organizativa, sino que también garantiza que en el ámbito de la contratación estatal, las responsabilidades como la supervisión o interventoría recaigan exclusivamente en servidores autorizados. Esto permite una ejecución contractual ajustada a la legalidad, previene irregularidades y refuerza la transparencia y el control en el uso de los recursos públicos.
Por su parte, el Decreto 1083 de 2015, compilatorio de normas del sector Función Pública, y su modificatorio, el Decreto 648 de 2017, refuerzan este marco al disponer que toda entidad debe establecer las funciones esenciales de cada cargo, incorporando competencias funcionales, comportamentales y transversales para asegurar una gestión pública orientada a resultados. Dentro del alcance de la actuación de cada servidor público, lo cual resulta fundamental en escenarios como la contratación estatal, donde la asignación formal y precisa de funciones evita ambigüedades en la responsabilidad administrativa, disciplinaria y fiscal derivada del ejercicio de la supervisión o interventoría contractual.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sido reiterativa en señalar que la supervisión e interventoría son manifestaciones del principio de responsabilidad en la contratación pública. En ese sentido, la Sentencia C-563 de 2015 de la Corte Constitucional señaló: “La vigilancia de la ejecución contractual es una manifestación concreta del principio de responsabilidad que rige toda la actuación administrativa. Su omisión puede comprometer la responsabilidad disciplinaria, fiscal e incluso penal del servidor público encargado.” Lo anterior implica, que la supervisión contractual no es una función meramente formal, sino una obligación sustantiva cuya omisión genera consecuencias jurídicas graves. Esto resalta la necesidad de que los servidores públicos designados como supervisores actúen con diligencia y conocimiento técnico, en cumplimiento de un deber legal que salvaguarda los principios que rigen la contratación estatal y la gestión de los recursos públicos.
Por su parte, el Consejo de Estado, en la Sentencia del 12 de junio de 2014, Radicado 25000-23-26-000-2001-02533-01 (AP), precisó que: “La función de supervisión no es una carga decorativa ni formal, sino un deber funcional que compromete directamente la responsabilidad del servidor público designado, quien debe ejercer un control permanente, técnico y diligente sobre la ejecución contractual.” En este sentido, el servidor público que actúa como supervisor debe ejercer sus funciones conforme a los principios que rigen la contratación estatal (Ley 80 de 1993, art. 23), entre ellos, la transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva, asegurando el cumplimiento del objeto contractual en las condiciones pactadas, e informando oportunamente cualquier desviación, incumplimiento o anomalía.
Es preciso advertir que la Dirección Jurídica de la Dirección General del SENA, se ha pronunciado en varias oportunidades frente al ejercicio de las funciones públicas y la supervisión, entre ellos tenemos el Concepto No. 19801 de 2017, en tanto respecto a la designación de supervisión, sostuvo: “(…) las funciones de supervisión se entienden comprendidas en el manual de Funciones de todos los servidores públicos, de manera que en principio todos los funcionarios públicos pueden ejercer, y deben en caso de ser designados, como supervisores de contratos públicos, siempre que cuenten con las capacidades y conocimientos para lo mismo. No obstante la función de supervisión es inherente al ejercicio de la función pública, la designación como supervisor puede ser restringida a algunos funcionarios por razones de carga laboral, conocimientos en la materia del contrato a supervisar, o por razones especiales propias de la administración”.
Asimismo, el Concepto No. 19709 de 2020, el cual señaló: “(…) cuando se realice la asignación de funciones, las nuevas funciones no deben desnaturalizar el empleo, es decir, deben ser compatibles y estar relacionadas con las que ejerce el servidor público en el cargo del cual es titular y que se encuentran en el respectivo Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales. De igual manera, las nuevas funciones deberán estar relacionadas con el núcleo esencial y con el nivel de responsabilidades del empleo en aras del cumplimiento de los fines, planes y programas de la entidad y acorde con los planes anuales de gestión y las metas institucionales del área”.
3. Del empleo de instructor.
Frente al caso particular del empleo denominado “Instructor” al interior del SENA, es preciso advertir que el Decreto 1426 de 1998 “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos públicos del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA”, este se encuentra definido como: “Comprende los empleos cuyas funciones principales consisten en impartir formación profesional, desempeñar actividades de coordinación académica de la formación e investigación aplicada”.
Por su parte, el numeral 15 del Artículo 24 del Decreto 249 de 2004 estableció como función en cabeza de los Directores Regionales de la Entidad: "Controlar el cumplimiento de la jornada de los instructores de cuarenta y dos y media (42.5) horas semanales, dedicadas en su totalidad a la ejecución de las funciones propias de su cargo y que la entidad les programe, y el cumplimiento de la dedicación por parte de cada instructor de treinta y dos (32) horas semanales en actividades directas de Formación Profesional Integral."
Asimismo, la Resolución 1458 de 2017 “Por la cual se actualiza el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la Planta de Personal del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA”, dispuso los perfiles de empleo, las competencias funcionales y las competencias comportamentales de todos los niveles jerárquicos, incluido el nivel Instructor. En particular, el artículo 9 numeral 2 estableció que los requisitos de los cargos del nivel instructor se encuentran previstos en el Anexo 1 de la misma resolución, específicamente, lo relacionado con la identificación del cargo, área y contenido funcional, descripción de funciones, conocimientos básicos requeridos, habilidades y requisitos de experiencia.
Por otra parte, mediante la Resolución No. 928 de 2022, se actualizaron las competencias funcionales y comportamentales del nivel jerárquico de instructor, las cuales se deben tener en cuenta en el marco de los procesos de evaluación del desempeño laboral, capacitación del instructor y los demás procesos asociados a la Gestión Estratégica del Talento Humano de la entidad.
En conclusión, el marco normativo aplicable al cargo de Instructor en el SENA establece de forma precisa sus funciones, competencias y condiciones laborales, delimitando su rol dentro de la estructura institucional. Esta regulación especializada no solo permite garantizar una correcta administración del talento humano, sino que también impide la asignación de funciones ajenas a su naturaleza, como la supervisión de contratos, salvo que dichas funciones estén expresamente contempladas en el manual específico de funciones y competencias laborales vigente. Esto refuerza el principio de legalidad y evita el desbordamiento funcional en el ejercicio del empleo público.
CONCLUSIÓN
De acuerdo con los acápites normativos y jurisprudenciales precedentes, en efecto es procedente designar a los instructores vinculados a la planta de personal, funciones de supervisión de contratos que haya suscrito con el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, siempre que cuenten con las capacidades y conocimientos para tal efecto, y cuyas actividades pactadas, sean afines a la naturaleza del empleo que desempeña, es decir, compatibles con las que ejerce en el cargo del cual es titular y en concordancia al numeral cuarto -Obligaciones del Supervisor- contemplado en la Resolución No. 1471 de 2020 por la cual se adoptó el actual Manual de Supervisión e Interventoría.
En consecuencia el cargo de instructor podrá ejercer la supervisión siempre y cuando se encuentre en línea con su función principal que ha sido definida por ley que trata de impartir formación profesional. Sin embargo, se destaca que el desarrollo de la función de supervisión para los instructores, deberá atender a una carga laboral razonable y dentro de los parámetros en los cuales se determinó la jornada laboral según lo establece la mencionada Resolución No. 642 de 2004.
Con toda atención, y manifestando nuestra disposición para cualquier aclaración que considere necesaria.
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora
Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
Dirección Jurídica - Dirección General
