CONCEPTO 37056 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
Bogotá
10020
| Asunto: | Respuesta comunicación remitida mediante correo electrónico de fecha 21 de abril de 2025. |
Respetado Señor XXXXX, reciba un cordial saludo.
El Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos de la Dirección Jurídica de la Dirección General del SENA se permite dar respuesta a la comunicación del asunto, en la cual se solicita la emisión de un concepto relacionado con la naturaleza jurídica de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud Indígenas (IPS-I) y la eventual procedencia de su exoneración respecto del cumplimiento de la cuota de aprendices.
La consulta tiene origen en lo planteado por la Coordinación del Grupo de Relaciones Corporativas e Internacionales de la Regional Guajira, con ocasión de la petición presentada por la IPS-I Unidad Médica Wayuu Anouta Wakuaipa, mediante comunicación radicada bajo el No. 1-2025-000267 del 31 de marzo de 2025, en la cual se invoca su supuesta condición de entidad de derecho público especial como sustento para solicitar dicha exoneración.
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
A continuación, se presenta el análisis correspondiente, no sin antes precisar que, los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Con el fin de realizar el análisis jurídico correspondiente, se tendrán en cuenta las siguientes sentencias y disposiciones constitucionales y/o normativas:
- Constitución Política
- Ley 21 de 1991
- Ley 100 de 1993
- Ley 691 de 2001
- Ley 789 de 2002
- Decreto 4972 de 2007
- Decreto 1071 de 2015
- Decreto 780 de 2016
- Concepto 2520 del 31 de julio de 2024 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
ANÁLISIS JURÍDICO
I. De la cuota de aprendices.
Ley 789 de 2002 en el artículo 32 contempló las empresas que están obligadas a vincular aprendices, en los siguientes términos:
“Artículo 32. Empresas obligadas a la vinculación de aprendices. Las empresas privadas, desarrolladas por personas naturales o jurídicas, que realicen cualquier tipo de actividad económica diferente de la construcción, que ocupen un número de trabajadores no inferior a quince (15), se encuentran obligadas a vincular aprendices para los oficios u ocupaciones que requieran formación académica o profesional metódica y completa en la actividad económica que desempeñan.
Las empresas industriales y comerciales del Estado y las de Economía mixta del orden Nacional, departamental, distrital y municipal, estarán obligadas a la vinculación de aprendices en los términos de esta ley. Las demás entidades públicas no estarán sometidas a la cuota de aprendizaje, salvo en los casos que determine el Gobierno Nacional.
El empresario obligado a cumplir con la cuota de aprendizaje podrá tener practicantes universitarios bajo la modalidad de relación de aprendizaje, en el desarrollo de actividades propias de la empresa, siempre y cuando estos no superen el 25% del total de aprendices. (…)”
De lo citado, se destaca que, están obligadas a vincular aprendices dos tipos de empresas a saber: Las empresas privadas (naturales o jurídicas) que realicen cualquier actividad económica diferente de la construcción, que ocupen un número no inferior a quince (15) trabajadores; y las empresas industriales y comerciales del Estado, así como las de Economía mixta del orden Nacional, departamental, distrital y municipal.
Adicional a ello, el parágrafo del artículo 32 de la Ley 789 de 2002 establece que las empresas que cuenten con menos de diez (10) trabajadores podrán, de manera voluntaria, vincular un aprendiz de formación del SENA. Así mismo, prevé que para la financiación de contratos de aprendizaje en modalidades especiales de formación técnica, tecnológica, profesional y teórico-práctica empresarial -previstas en el artículo 31 de la misma ley-, se podrán emplear los recursos del artículo 16 de la Ley 344 de 1996[], siempre que se destinen a proyectos de transferencia de tecnología o de ciencia, tecnología e innovación dirigidos a micro, pequeñas y medianas empresas, instituciones de educación superior reconocidas o centros de investigación avalados por Colciencias.
El parágrafo del citado artículo también establece que las empresas dedicadas a actividades de ciencia, tecnología e innovación podrán definir la proporción entre aprendices de formación del SENA y practicantes universitarios, siempre que cumplan las condiciones de acreditación definidas por Colciencias.
En cuanto a la determinación de la cuota mínima obligatoria de aprendices, el artículo 33 de la Ley 789 de 2002 dispone que esta será fijada por la regional del SENA correspondiente al domicilio principal de la empresa, a razón de un aprendiz por cada veinte (20) trabajadores, y uno adicional por fracción de diez (10) o más. Así, las empresas que cuenten entre quince (15) y veinte (20) trabajadores estarán obligadas a vincular al menos un aprendiz.
En suma, el régimen de cuota de aprendizaje, regulado mediante la Ley 789 de 2002, establece obligaciones claras para los empresarios en función de su tamaño y actividad económica, articulando mecanismos tanto de vinculación obligatoria como de contratación voluntaria de aprendices para promover la formación del capital humano en el país.
De manera particular, la ley contempla que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, en el orden nacional, departamental, distrital y municipal, están obligadas a cumplir con la cuota de aprendizaje en los mismos términos que las empresas privadas. Sin perder de vista que, las demás entidades públicas no se encuentran sujetas a esta obligación, salvo que de manera excepcional el Gobierno Nacional disponga su sometimiento.
Así, el sistema normativo reafirma que la naturaleza jurídica de la empresa, su actividad económica y el número de trabajadores son los factores determinantes para la aplicación del deber de vinculación de aprendices, dentro del marco de fortalecimiento de la formación profesional liderada por el SENA.
II. De la naturaleza jurídica de las IPS Indígenas.
En la estructura del Sistema de Seguridad Social en Salud, la ley contempla un diseño institucional dentro del cual es posible diferenciar, por un lado, las Entidades Promotoras de Salud (EPS), cuya responsabilidad fundamental es la afiliación de los usuarios y la prestación a sus afiliados del Plan Obligatorio de Salud (POS) y, por otro, las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS), que son entidades organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados al Sistema.
En particular, los artículos 155 y 156 de la Ley 100 de 1993 establecen que las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) pueden tener naturaleza oficial, mixta, privada, comunitaria o solidaria, y se organizan con el propósito de prestar servicios de salud a los afiliados del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ya sea integradas a las Entidades Promotoras de Salud (EPS) o de manera independiente.
Por su parte, el artículo 185 de la misma ley dispone que las funciones de las IPS consisten en prestar los servicios de salud correspondientes a su nivel de atención, en favor de los afiliados y beneficiarios del sistema, conforme a los parámetros y principios establecidos en el marco legal. Dichas instituciones deben regirse bajo los principios de calidad y eficiencia, contando para ello con autonomía administrativa, técnica y financiera. Así mismo, el referido artículo establece que para constituirse como IPS, las entidades deberán cumplir los requisitos previstos en las disposiciones expedidas por el Ministerio de Salud.
Dicho lo anterior, resulta pertinente mencionar que, como desarrollo legislativo de la Ley 21 de 1991, mediante la Ley 691 de 2001 se reglamentó la participación de los grupos étnicos en el Sistema General de Seguridad Social en Colombia y se dispuso garantizar el derecho de acceso y participación de los pueblos indígenas en los servicios de salud, en condiciones dignas y apropiadas, en salvaguarda de la diversidad étnica y cultural.
Posteriormente, a través del Decreto 4972 de 2007 se reglamentó la figura de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud Indígenas (IPS-I), en especial, el articulo 1o dispuso:
“Artículo 1. Instituciones prestadoras de servicios de salud indígenas- IPS Indígenas-. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 25 de la Ley 691 de 2001 y para los efectos señalados en el literal f) del artículo 14 y los artículos 16 y 20 de la Ley 1122 de 2007, sobre la contratación de servicios de salud, las entidades territoriales y las entidades promotoras de salud del régimen subsidiado le darán a las instituciones prestadoras de servicios de salud indígenas (IPSI) tratamiento de empresas sociales del Estado”.
A su vez, el Decreto 780 de 2016, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”, en su artículo 2.3.1.5. señaló:
“Artículo 2.3.1.5. Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud Indígenas, IPS, Indígenas. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 25 de la Ley 691 de 2001 y para los efectos señalados en el literal f) del artículo 14 y los artículos 16 y 20 de la Ley 1122 de 2007, sobre la contratación de servicios de salud, las entidades territoriales y las entidades promotoras de salud del régimen subsidiado les darán a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud indígenas (IPSI) tratamiento de empresas sociales del Estado”.
De esta manera, en el marco de las disposiciones normativas en cita, se reconoce a las IPS indígenas un tratamiento jurídico especial para efectos de la contratación de servicios de salud, sin que ello implique, en principio, una asimilación plena a las entidades de derecho público en otros ámbitos o efectos jurídicos. Sobre este aspecto particular, resulta pertinente considerar las precisiones efectuadas por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, las cuales se abordarán en el siguiente apartado.
III. Alcance del Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado respecto de las IPS Indígenas.
Como es sabido, se han suscitado diversas posturas sobre la naturaleza jurídica de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud Indígenas (IPS-I). En esa medida y conforme la solicitud elevada por el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante comunicación radicada bajo el No. 11001-03-06-000-2024-00103-00?, el Consejo de Estado, a través de su Sala de Consulta y Servicio Civil, emitió el Concepto 2520 del 31 de julio de 2024, en el cual precisó el alcance jurídico de dichas instituciones.
En el análisis efectuado, la Sala señaló que las IPS-I son unidades prestadoras del servicio de salud del nivel territorial, es decir, de orden municipal o distrital y que, su tratamiento como Empresas Sociales del Estado es de carácter excepcional y limitado únicamente a efectos de contratación de servicios de salud con entidades territoriales y entidades promotoras de salud del régimen subsidiado, conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 691 de 2001 y en el Decreto 780 de 2016.
En este punto, resaltó que en concordancia a lo establecido en el artículo 194 de la Ley 100 de 1993, la naturaleza jurídica de las Empresas Sociales del Estado - ESE, se define en los siguientes términos:
“Artículo 194. Naturaleza. La prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales, se haráí a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo.”
De acuerdo con lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil precisó que las Empresas Sociales del Estado - ESE corresponden a instituciones prestadoras de servicios de salud que, en el marco del Sistema General de Seguridad Social en Salud - SGSSS, tienen como función la prestación de servicios en el nivel de atención que les corresponda, dirigidos a los afiliados y beneficiarios de los distintos regímenes que lo integran. Así mismo, reiteró que las ESE constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, dotada de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la ley o por las asambleas o concejos, según el caso.
En esa línea, y en lo que respecta a la condición jurídica de las IPS-I como Empresas Sociales del Estado, la Sala enfatizó que su naturaleza “está circunscrita a la contratación de servicios de salud, tal y como se deprende de la redacción del artículo 1o del Decreto 4972 de 2007 y del artículo 2.3.1.5. del Decreto 780 de 2016, por lo que, para Sala, no existe duda de que, respecto a otras funciones las IPS-I no gozarán de esta calidad, por expresa disposición legal.”
Acto seguido, la Sala manifestó:
“(...) aunque las IPS indígenas pueden ser del orden municipal o distrital no son entidades públicas, y que solo son consideradas como tales única y exclusivamente para efectos de la contratación que de manera obligatoria deben efectuar las administradoras del régimen subsidiado con las IPS públicas, en tanto y en cuanto se entiende que dichas instituciones son parte de la red pública, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 25 de la Ley 691 de 2001 y 54 de la Ley 715 de 2001. Por consiguiente, para efectos distintos a estos, como los relativos a la contratación del personal de las IPS indígenas es claro que estas no son ni pueden ser consideradas entidades públicas.”
De manera expresa, la Sala de Consulta y Servicio Civil reiteró que la remisión normativa al tratamiento de las IPS-I como empresas sociales del Estado no implica su transformación en entidades públicas. Dicho reconocimiento legal opera únicamente para garantizar su inclusión en los procesos de contratación obligatoria de servicios de salud con las entidades administradoras de los regímenes subsidiados, pero no les otorga las características propias de las personas jurídicas de derecho público, tales como la sujeción a los regímenes presupuestales, fiscales o de control propios de las entidades estatales?.
Por otro lado, el Consejo de Estado indicó que quienes sí ostentan naturaleza jurídica de entidades de derecho público de carácter especial son los resguardos indígenas, sus asociaciones y cabildos, conforme a lo previsto en el artículo 329 de la Constitución Política y en el artículo 2.14.7.5.1 del Decreto 1071 de 2015?. En razón de ello, su naturaleza difiere sustancialmente de la que corresponde a las IPS-I, las cuales, aunque presten un servicio de interés público, no adquieren por ello el carácter de entidades públicas, sino que conservan la naturaleza jurídica definida en su acto de constitución, ya sea privada, comunitaria o solidaria.
En este orden de ideas, el análisis efectuado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el Concepto 2520 del 31 de julio de 2024, permite concluir que las IPS-I no se encuentran comprendidas dentro de las personas jurídicas de derecho público de manera general, en tanto, su reconocimiento como Empresas Sociales del Estado se limita exclusivamente a los efectos de la contratación de servicios de salud, conforme a lo dispuesto en el artículo 1o del Decreto 4972 de 2007 y el artículo 2.3.1.5. del Decreto 780 de 2016, y en consecuencia, no están exoneradas de obligaciones legales que derivan de su naturaleza.
CONCLUSIONES
Teniendo en cuenta que el objeto y alcance de este documento no es resolver una situación jurídica particular, sino ofrecer lineamientos generales para la interpretación y solución de las situaciones comentadas en la consulta, se responde así:
La naturaleza jurídica de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud Indígenas (IPS-I) no corresponde, en términos generales, a la de entidades públicas. En virtud del análisis efectuado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el Concepto 2520 del 31 de julio de 2024, su reconocimiento como Empresas Sociales del Estado tiene un alcance restringido, circunscrito exclusivamente a efectos de contratación de servicios de salud con entidades territoriales y Entidades Promotoras de Salud del régimen subsidiado. Este tratamiento especial, por tanto, no implica su transformación en personas jurídicas de derecho público ni la extensión de dicha calidad a otros ámbitos del ordenamiento jurídico.
En ese sentido, cualquier exoneración de carácter legal debe fundarse en la naturaleza jurídica establecida en el acto de constitutivo de la institución, la cual, en el caso de las IPS-I, puede ser privada, comunitaria o solidaria. Es decir, su sometimiento o no a regímenes jurídicos específicos, como el de la cuota de aprendices, dependerá de su naturaleza jurídica.
Asimismo, es importante precisar que el artículo 32 de la Ley 789 de 2002 establece con claridad que únicamente las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del orden nacional, departamental, distrital y municipal están obligadas al cumplimiento de la cuota de aprendices en los mismos términos que las empresas privadas. Las demás entidades públicas no se encuentran sujetas a dicha obligación, salvo que el Gobierno Nacional determine expresamente lo contrario.
De lo anterior, las Empresas Sociales del Estado - ESE no están expresamente contempladas dentro del artículo 32 de la Ley 789 de 2002 como entidades obligadas a la cuota de aprendices, en cuanto, su exclusión se entiende en razón a su naturaleza como entidades públicas descentralizadas. Sin embargo, se reitera que, esta condición no puede extenderse a las IPS-I, cuya equiparación con las ESE solo tiene lugar para efectos contractuales en salud, sin que ello implique que compartan su misma naturaleza jurídica ni su régimen de obligaciones legales.
De otro lado, en concordancia con lo señalado por el Consejo de Estado y conforme lo indicado por esta Dirección Jurídica en el Concepto No. 57084 de 2018, se reitera que los resguardos indígenas, sus asociaciones y cabildos ostentan la naturaleza jurídica de entidades de derecho público con carácter especial, razón por la cual se encuentran exonerados del cumplimiento de la cuota de aprendizaje prevista en la Ley 789 de 2002. Esta naturaleza, no obstante, difiere sustancialmente de la que corresponde a las IPS-I, cuya configuración jurídica -como se explicó en los apartados precedentes- responde a criterios distintos y no conlleva su asimilación plena a entidades públicas.
En suma, una IPS-I no podrá ser exonerada de la obligación de vincular aprendices si, al revisar su acto de constitución, no se advierte que ostenta la naturaleza jurídica de entidad pública ni existe norma legal que expresamente disponga su exclusión.
Con toda atención, y manifestando nuestra disposición para cualquier aclaración que considere necesaria.
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora del Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
Dirección Jurídica - Dirección General
1. “ARTÍCULO 16. <Artículo modificado por el artículo 32 de la Ley 1607 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> De los recursos totales correspondientes a los aportes de nómina de que trata el artículo 30 de la Ley 119 de 1994, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) destinará un 20% de dichos ingresos para el desarrollo de programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo. El SENA ejecutará directamente estos programas a través de sus centros de formación profesional o podrá realizar convenios en aquellos casos en que se requiera la participación de otras entidades o centros de desarrollo tecnológico. PARÁGRAFO 1o. El Director del Sena hará parte del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología y el Director de Colciencias formará parte del Consejo Directivo del SENA. PARÁGRAFO 2o. El porcentaje destinado para el desarrollo de programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo de que trata este artículo no podrá ser financiado con recursos provenientes del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE)”.
