CONCEPTO 40334 DE 2024
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
Bogotá D.C.
Señora
(…)
Coordinadora de Grupo de Apoyo Administrativo
Centro de Innovación, la Agroindustria y la Aviación
Regional Antioquia
E-mail: epineda@sena.edu.co
Ciudad
| Asunto: | Respuesta comunicación con radicado No. 05-9-2024-016820. NIS No. 2024-02-196128. |
Respetada Coordinadora, reciba un cordial saludo.
El Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos de la Dirección Jurídica de la Dirección General del SENA, se permite dar respuesta a la comunicación del asunto, a través de la cual requiere le sea informado si bajo su calidad de Coordinadora del Grupo de apoyo administrativo del Centro Innovación, la Agroindustria y la Aviación de la Regional Antioquia, resulta procedente solicitar soportes adicionales a los establecidos en la normatividad vigente para las actividades que se desarrollen en comisiones de servicio.
La referida solicitud, se soporta conforme la Resolución No. 903 de 2022 “Por la cual se modifica parcialmente la Resolución 2838 de 2016, mediante la cual se reglamentan en el SENA las comisiones de servicio, pago de viáticos, gastos de transporte y se dictan otras disposiciones”. Asimismo, de acuerdo con los lineamientos de optimización de recursos, verificación de la ejecución de la formación y ruta pedagógica, políticas de austeridad del gasto, artículo 25 del Decreto 249 de 2004 y demás normas emitidas para el funcionamiento de los Centros de Formación Profesional del SENA.
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Con el fin de realizar el análisis jurídico correspondiente, se tendrán en cuenta las siguientes sentencias y disposiciones normativas:
- Constitución Política de Colombia
- Ley 909 de 2004 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”
- Decreto 1083 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública”
- Decreto 648 de 2017 “Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 1083 de 2015, Reglamentario Único del Sector de la Función Pública”
- Sentencia con radicado No. 85001-23-31-000-2012-00032-02 de fecha 5 de mayo 2016
- Concepto 102891 de 2023 expedido por el Departamento Administrativo de la Función Pública
- Resolución 2838 de 2016 proferida por el SENA
- Resolución 903 de 2022 proferida por el SENA
ANÁLISIS JURÍDICO
I. Del empleo público en Colombia.
El artículo 122 de la Constitución Política dispuso:
“No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
(…)
Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. (…)”.
De lo expuesto, la Ley 909 de 2004 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, señala en su articulo 19:
“ARTÍCULO 19. El empleo público.
1. El empleo público es el núcleo básico de la estructura de la función pública objeto de esta ley. Por empleo se entiende el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado.
2. El diseño de cada empleo debe contener:
a) La descripción del contenido funcional del empleo, de tal manera que permita identificar con claridad las responsabilidades exigibles a quien sea su titular;
b) El perfil de competencias que se requieren para ocupar el empleo, incluyendo los requisitos de estudio y experiencia, así como también las demás condiciones para el acceso al servicio. En todo caso, los elementos del perfil han de ser coherentes con las exigencias funcionales del contenido del empleo;
c) La duración del empleo siempre que se trate de empleos temporales (…)”.
En línea con lo anterior, el Consejo de Estado mediante Sentencia con radicado No. 85001-23-31-000-2012-00032-02 de fecha 5 de mayo 2016, consideró que el empleo público “(…) existe una vez se cree en la planta de personal respectiva, se señalen sus específicas funciones y, cuando sus emolumentos se encuentran previstos en el respectivo presupuesto. La titularidad para ejercerlo se adquirirá sólo a partir de la posesión del mismo (…)”.
Bajo ese orden, el empleo público se materializa cuando se crea en la planta de personal y se establecen sus funciones de manera particular. Asimismo, es de resaltar que, el empleo público como motor de la función pública propende por el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, en consecuencia, busca la prestación efectiva de bienes y servicios públicos para la población conforme las funciones y misionalidad de cada entidad.
II. De la comisión como situación administrativa.
Sea lo primero anotar que, las situaciones administrativas se consideran circunstancias en las que pueden estar inmersos los empleados públicos durante la relación laboral con la Administración.
Dentro las situaciones administrativas, se encuentra la Comisión, la cual fue definida por el Decreto 1083 de 2015 modificado por el Decreto 648 de 2017, bajo los siguientes términos:
“Artículo 2.2.5.5.21 Comisión. El empleado se encuentra en comisión cuando cumple misiones, adelanta estudios, atiende determinadas actividades especiales en sede diferente a la habitual o desempeña otro empleo, previa autorización del jefe del organismo. La comisión puede otorgarse al interior del país o al exterior”.
Asimismo, de conformidad con el artículo 2.2.5.5.22 del citado decreto, las comisiones pueden ser: (i) de servicios; (ii) para adelantar estudios; (iii) para desempeñar un cargo de libre nombramiento y remoción o de periodo, cuando el nombramiento recaiga en un empleado con derechos de carrera administrativa; (iv) para atender invitaciones de gobiernos extranjeros o de organismos internacionales.
Para el caso que nos ocupa y conforme las disposiciones normativas concordantes, el Departamento Administrativo de la Función Pública mediante Concepto 102891 de 2023, señaló que, la comisión de servicios corresponde a “la situación administrativa en virtud de la cual se ejercen temporalmente las funciones propias de su cargo en lugares diferentes a la sede habitual de su trabajo o se atienden transitoriamente actividades oficiales distintas a las inherentes al empleo de que es titular; no genera vacancia del empleo; puede dar lugar al pago de viáticos y gastos de transporte, de acuerdo con la comisión y el comisionado tiene derecho a la remuneración del cargo del cual es titular”.
Es de precisar que, la Comisión de servicios se confiere por el nominador respectivo o su delegado, mediante acto administrativo en el cual se deberá señalar: (i) el objetivo de la misma; (ii) si procede el reconocimiento de viáticos, cuando haya lugar al pago de los mismos; (iii) la duración; (iv) el organismo o entidad que sufragará los viáticos o gastos de transporte, cuando a ello haya lugar; (v) número del certificado de disponibilidad presupuestal o fuente del gasto, resaltando que este último requisito no se exigirá cuando la comisión no demande erogaciones del Tesoro.
No debe perderse de vista que, el Legislador mediante el artículo 2.2.5.5.29 del Decreto 1083 de 2015 modificado por el Decreto 648 de 2017, estableció la obligatoriedad de presentar un informe de comisión de servicios, así:
“Artículo 2.2.5.5.29 Informe de la comisión de servicios. Los servidores públicos, con excepción de los Ministros y Directos de Departamento Administrativo, deberán presentar ante su superior inmediato y dentro de los tres (3) días siguientes a la finalización de la comisión que le haya sido conferida, un informe ejecutivo sobre las actividades desplegadas en desarrollo de la misma (…)”. (Subrayado y negrilla fuera de texto)
En virtud de lo anterior, el informe tiene como objetivo principal sintetizar y comunicar ante el superior jerárquico, las actividades ejecutadas en el desarrollo de la comisión. Este documento no solo permite a la entidad pública evaluar el desempeño y los resultados de dicha situación administrativa, sino que también facilita la transferencia de conocimientos y experiencias entre los diferentes niveles y áreas de la administración.
Cabe resaltar que, la norma no dispone de manera expresa que, el informe deba ir acompañado de soportes y/o evidencias que den cuenta del cumplimiento de las actividades asignadas. En consecuencia, le corresponde a cada entidad pública fijar los lineamientos y condiciones para tal efecto.
III. De los actos administrativos proferidos por el SENA para la reglamentación de las comisiones de servicio.
El Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA mediante la Resolución 2838 de 2016, modificada por las Resoluciones 1313 de 2017 y 903 de 2022, reglamentó las comisiones de servicio, pago de viáticos y gastos de transporte.
En ese orden, la Resolución 2838 en su artículo 1 numeral 1.4, definió la Comisión de servicios así:
“(…) 1.4. COMISIÓN DE SERVICIOS. Es la designación que se hace, por el funcionario competente, a un Servidor Público vinculado con la Entidad, para ejercer temporalmente las funciones propias de su cargo, cumplir funciones especiales conferidas por los superiores, asistir a reuniones, conferencias o seminarios, realizar visitas de interés para la Entidad, desarrollar las actividades inherentes al cumplimiento de los planes, programas y proyectos del SENA, en un lugar diferente al de su sede habitual de trabajo (…)”.
De igual forma, en el artículo 17 de la citada resolución se fijaron los lineamientos generales que deberán tenerse en cuenta para el informe de la comisión. Sobre el particular, se determinó que el documento en mención (i) contendrá información detallada de las tareas realizadas por el comisionado conforme a lo señalado en el formato establecido en el Sistema Integrado de Gestión y autocotrol – SIGA; (ii) guardará concordancia con la Agenda de Labores; (iii) reposará en el área que ordena la comisión de servicio, el cual debe ser parte del archivo de la dependencia de acuerdo con las tablas de retención documental.
Es importante resaltar que, si bien la Resolución 903 de 2022 modificó parcialmente la Resolución 2838 de 2016, no alteró los lineamientos establecidos para la presentación del informe de desarrollo y resultados de la comisión, y por lo tanto, este continuará rigiéndose en consonancia a lo dispuesto por la Resolución 2838.
Se precisa que, el citado informe de desarrollo y resultados de la comisión se presenta bajo el Formato denominado “GTH-F-064 V04 - Formato Informe de la comisión de servidores públicos”. Dicho formato exige que, el empleado público señale las actividades desarrolladas durante la comisión, relacione los resultados y, enuncie y anexe las evidencias que soportan tales resultados como actas, registro fotográfico, lista de asistencia e invitaciones.
Lo anterior tiene como objetivo permitir que el superior inmediato verifique las actividades ejecutadas durante la comisión, de acuerdo con el artículo 2.2.5.10.30 del Decreto 1083 de 2015.
CONCLUSIÓN
De conformidad con lo establecido por el ordenamiento jurídico nacional, así como lo dispuesto por la normatividad vigente del SENA, mediante la comisión de servicios, los empleados públicos pueden ejercer temporalmente las funciones propias de su cargo, cumplir funciones especiales, asistir a reuniones y en general, desarrollar actividades inherentes de la entidad en un lugar diferente al de su sede habitual de trabajo.
Lo anterior, precisando que, dicha designación se efectúa mediante un acto administrativo emitido por el nominador correspondiente o su delegado, quien, conforme a las facultades otorgadas, tiene el deber legal de ejercer control y asegurarse de que la comisión se desarrolle según los términos establecidos.
Es importante destacar que, en cumplimiento de la Resolución 2838 de 2016, el formato denominado “GTH-F-064 V04 - Formato Informe de la comisión de servidores públicos” constituye el documento idóneo que presentan los empleados públicos de la entidad para detallar las actividades realizadas durante la comisión de servicios y proporcionar los soportes respectivos.
El referido formato no especifica de manera taxativa los soportes que debe presentar el empleado público en virtud de la comisión, como tampoco lo dispone la norma que lo reglamenta. Por lo tanto, los soportes dependerán de lo que el empleado público considere pertinente incluir en su informe. Sin perjuicio de ello, el superior jerárquico, en el ejercicio de sus facultades, puede requerir otros documentos probatorios para verificar y corroborar las actividades y resultados de la comisión.
Con toda atención, y manifestando nuestra disposición para cualquier aclaración que considere necesaria.
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora del Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
Dirección Jurídica - Dirección General
