Concepto 43135 de 2026 SENA

CONCEPTO 43135 DE 206

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

1-0020

Bogotá, D. C.

Reciba un Cordial Saludo,

En atención a la consulta radicada ante esta Dirección Jurídica el día 24 de abril de 2026, identificada con el N.I.S. 2026-02-163562, mediante la cual se solicita concepto jurídico respecto de contar con claridad respecto del cumplimiento y verificación del pago de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y parafiscales por parte de los contratistas que actualmente superviso, de conformidad con la normativa vigente, en especial lo dispuesto en el artículo 3.2.7.1 del Decreto 1273 de 2018 y el artículo 22 de la Ley 2381 de 2024, nos permitimos emitir el presente concepto jurídico en los siguientes términos:

I. ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Los Conceptos Jurídicos proferidos por las entidades públicas tienen su origen en el Derecho Fundamental de Petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política y desarrollado en el artículo 14 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

A su turno, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con respecto al alcance de los conceptos jurídicos proferidos por las entidades públicas, establece en su artículo 28 que "Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución".

Conforme a lo anterior, los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

II. REFERENCIAS NORMATIVAS

En relación con el caso consultado es preciso indicar que las normas relacionadas con la presente solicitud están contempladas en la Constitución Política de Colombia, decreto 1273 de 2018, ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, ley 100 de 1993, decreto 780 de 2015, ley 1474 de 2011, decreto 1082 de 2015, ley 1952 de 2019, ley 2094 de 2021, manual de supervisión e interventoría del SENA Versión 07, Agencia de contratación pública Colombia compra eficiente Concepto C-055-2026, Concepto C-1314-2025 y Concepto C - 1359 de 2025 y demás normas concordantes.

III. ANÁLISIS JURÍDICO.

1.1. Procedencia de la obligación de exigencia del supervisor a los contratistas de ajustes o modificaciones a su IBC por encontrarse inferiores a los del porcentaje mínimo señalado por la normatividad vigente.

Es una obligación inherente a la función de supervisión. El artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 define la supervisión como la vigilancia del correcto cumplimiento de las obligaciones contractuales. A su vez, el artículo 50 de la Ley 789 de 2002 establece como un requisito para contratar con el Estado estar al día con los aportes al sistema de seguridad social. Esta obligación no se limita a la celebración del contrato, sino que se extiende a toda su ejecución.

Por tanto, el correcto pago de la seguridad social, calculado sobre un IBC que corresponda como mínimo al 40% del valor mensualizado del contrato conforme lo establece lo menciona el artículo 3.2.7.1 del Decreto 1273 de 2018, no es una mera formalidad, sino una obligación legal y contractual cuya verificación es un requisito indispensable para tramitar los pagos.

En el mismo sentido en reciente pronunciamiento de La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente en Concepto C - 1359 de 2025 estableció que "sobre el valor del aporte y la periodicidad, se debe cotizar durante todo el periodo de ejecución contractual y cada vez que se realice un pago en el contrato, como cuando se pactan pagos por productos; y conforme al marco jurídico actual, al pago al Sistema de Seguridad Social Integral por parte de contratistas estatales, en calidad de trabajadores independientes, le aplican las siguientes reglas: i) rige para los trabajadores independientes que celebren contratos de prestación de servicios personales, como los que tienen contratos diferentes a prestación de servicios personales, con ingresos netos iguales o superiores a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, ii) la base mínima de cotización es el cuarenta por ciento (40%) del valor mensualizado de ingresos o del contrato, iii) la cotización se realizará mes vencido, y finalmente, iv) el pago lo efectuará directamente el trabajador independiente. "

Adicionalmente, en el manual de supervisión e interventoría del SENA, en el CAPITULO V - OBLIGACIONES DEL SUPERVISOR numeral 5.3. DE CARÁCTER JURIDICO establece:

b) controlar y verificar que el contratista o la parte conveniente, cumpla con las obligaciones relacionadas con los aportes al sistema de seguridad social en salud, riesgos profesionales, pensiones y aportes a la caja de compensación, Instituto de Bienestar Familiar y al SENA, cuando haya lugar a ello.

Por tanto, el supervisor no tiene una facultad opcional, sino el deber legal y funcional de requerir formalmente al contratista para que ajuste su IBC y realice los pagos correctamente, dejando siempre constancia escrita de dicho requerimiento en el expediente contractual.

1.2. Viabilidad jurídica de suspender o abstenerse al pago de las cuentas de cobro de contratistas que al ser consultados en la plataforma PACO, registran múltiples contratos con el estado, pero realizan aportes sobre un IBC inferior al correspondiente según sus ingresos percibidos.

Es jurídicamente viable y, además es un deber de la entidad y del supervisor abstenerse de dar aprobación para realizar el pago, pero esta acción debe estar precedida por un procedimiento que garantice el debido proceso del contratista, ya que no se puede retener el pago de forma automática y arbitraria, pero si se debe condicionar su procedencia a la corrección o aclaración de la situación por parte del o la contratista.

La obligación de cotizar correctamente no se limita a cada contrato, sino a la totalidad de los ingresos percibidos por el contratista como trabajador independiente. El articulo 18 de la ley 100 de 1993 modificado por el artículo 5 de la ley 797 de 2003, establece que las personas naturales que perciban ingresos simultáneamente de varias fuentes como trabajadores independientes, deberán cotizar sobre la totalidad de dichos ingresos, sin embargo, la acción del supervisor estará encaminada a que el o la contratista cumpla con su obligación y deber contractual de cotizar conforme al monto mensualizado del contrato supervisado.

Por lo anterior, la abstención del pago no puede ser una medida de hecho, debe seguir un procedimiento que respete el derecho de defensa del contratista conforme al artículo 29 de la constitución política de Colombia, por todo lo expuesto, Es plenamente viable y un deber legal que la entidad, a través de su supervisor, se abstenga de pagar cuentas de cobro cuando existan indicios serios y objetivos de que un contratista, está evadiendo sus obligaciones con la seguridad social, lo anterior, la suspensión del trámite de pago no es una sanción, sino una medida preventiva y de control que se ejerce por parte de la supervisión de contratos.

1.3 Alcances de la responsabilidad, administrativa, disciplinaria o fiscal como supervisor ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP.

De la inquietud planteada para esta dependencia es importante mencionar que las responsabilidades derivadas del ejercicio de la supervisión se encuentran establecidas en el CAPÍTULO III - RESPONSABILIDADES del manual de supervisión e interventoría versión 07 del SENA que se encuentra para su consulta en la plataforma Compromiso https://compromiso.sena.edu.co/documentos/index.php?opc=1&text=ver_documentos&busqued a=true y que lo puede encontrar con el código de consulta GCCON-M-002, Sin embargo para dar un alcance más amplio a la consulta formulada, se podría indicar lo siguiente:

De acuerdo con lo anterior, el incumplimiento de los deberes funcionales como supervisor constituye falta disciplinaria. Si el supervisor(a), teniendo la evidencia del incumplimiento del contratista, no requiere, no informa y autoriza el pago, estaría incurriendo en una omisión de los deberes de supervisión, esto puede acarrear sanciones en un eventual proceso disciplinario.

Desde la óptica de la responsabilidad fiscal, si la omisión del supervisor(a) genera detrimento patrimonial a la entidad, ya serán los entes de control quienes determinen la responsabilidad en que incurrió el supervisor(a), lo anterior debe estar probado en el respectivo tramite procesal. Por otra parte, la responsabilidad frente a la UGPP, es claro que esta entidad actúa directamente contra el cotizante es decir el (contratista), y en ciertos casos, contra la entidad, el supervisor(a) como persona natural, no puede ser el sujeto pasivo directo de las sanciones económicas de la UGPP, sin embargo, la actuación negligente de la supervisión es la que puede dar origen a las sanciones contra la entidad, situaciones que pueden desencadenar responsabilidades disciplinarias y fiscales para los supervisores y que se encuentran en listadas en las normas citadas y en el manual de supervisión e interventoría del SENA.

1.4 cuales son los procedimientos que debe adelantar la entidad o el supervisor para reportar estas inconsistencias a la UGPP.

Aunque la ley no establece un procedimiento detallado para el supervisor, el deber de denunciar hechos que puedan constituir una irregularidad sí está consagrado. El Manual de Supervisión del SENA capitulo III Obligaciones 3.5 OBLIGACION DE DENUNCIA indica:

"Los supervisores e interventores están obligados a denunciar a los contratistas o partes convenientes cuando tienen conocimiento de hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles o que puedan poner en riesgo el cumplimiento del contrato o convenio"

Dicho lo anterior, se puede concluir que obliga a denunciar actos que pongan en riesgo el cumplimiento del contrato. Por lo cual el supervisor debe agotar los mecanismos internos, identificar la inconsistencia, documentarla y requerir formalmente al contratista, si el contratista no subsana la irregularidad, el supervisor debe elevar informe al ordenador del gasto exponiendo la situación y la renuencia del contratista, con base en dicho informe, será la Entidad, a través de la dependencia competente quien deber presentar la denuncia formal ante la UGPP, el rol de supervisor es activar este mecanismo institucional a través de una gestión diligente y documentada.

Por tanto, es el supervisor quien inicia el proceso de reporte a través de una gestión interna rigurosa. La denuncia formal a la UGPP es una acción institucional que se activa como resultado de la persistencia de la irregularidad, debidamente informada por el supervisor.

IV. CONCLUSION

En conclusión, conforme al artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, el artículo 50 de la Ley 789 de 2002, el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 modificado por la Ley 797 de 2003, y el artículo 3.2.7.1 del Decreto 1273 de 2018, el supervisor contractual tiene la obligación legal y funcional de verificar que el contratista cumpla con el pago correcto de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral como requisito indispensable para autorizar los pagos del contrato, lo cual incluye requerir formalmente ajustes cuando el IBC sea inferior al 40% del valor mensualizado del contrato supervisado; en caso de evidenciar inconsistencias serias y objetivas, es jurídicamente viable y procedente abstenerse de tramitar el pago hasta que se aclare o subsane la situación, garantizando siempre el debido proceso, pues esta medida no constituye sanción sino control preventivo; la omisión de estas actuaciones puede generar responsabilidad disciplinaria y eventualmente fiscal para el supervisor si se autoriza el pago con conocimiento del incumplimiento, mientras que la competencia sancionatoria frente a aportes corresponde a la UGPP respecto del contratista, sin perjuicio de que la entidad, una vez agotados los requerimientos y documentadas las actuaciones, pueda poner en conocimiento de dicha autoridad las inconsistencias detectadas

Cordialmente,

CAROLINA OSPINA VILLEGAS.

Coordinadora Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos