CONCEPTO 45444 DE 2024
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
Bogotá D.C.
Doctor
Subdirector (E) de Centro – Centro Minero Regional Boyacá
Email: @sena.edu.co
| Asunto: | Concepto – Posibilidad de delegar funciones a un funcionario que en la actualidad se encuentra en encargo. |
Saludo cordial:
Mediante correo electrónico de fecha 14 de junio de 2024, solicitó concepto sobre lo siguiente: “(…) asignación de funciones por necesidad de servicio ENCARGO – (…) frente a si es posible por necesidad del servicio asignarle a un profesional que está en calidad de encargo, otra área funcional en la cual se requiere de cubrir actividades.
" Específicamente tengo el caso de un profesional grado 01 que actualmente está encargado en el área de contratación pero por necesidad del servicio en el área de almacén estamos contemplando esa posibilidad. El lleva más de una año en el encargo y no tendría problema en el cambio de rol siempre y cuando pueda conservar el encargo. (…)”
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Sea lo primero señalar, que los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Para el análisis del presente concepto se tendrá en cuenta el siguiente fundamento normativo:
Artículo 115, Ley 489 de 1998 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 Constitución Política y se dictan otras disposiciones”
Decreto 2489 de 2006, “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos públicos de las instituciones pertenecientes a la Rama Ejecutiva y demás organismos y entidades públicas del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones.”
Ley 909 de 2004 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”
Ley 1960 de 2019 “Por el cual se modifican la Ley 909 de 2004, el Decreto Ley 1567 de 1998 y se dictan otras disposiciones”
Decreto 1083 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública.”
Sentencia T – 105 de 2002. Referencia: expediente T-507135. Acción de tutela instaurada por José Plutarco Candezano y otros contra la Alcaldía Municipal, Contraloría Municipal y Personería Municipal de Santiago de Cali. Magistrado Ponente: Dr. JAIME ARAUJO RENTERÍA. Bogotá D. C., a los dieciocho (18) de febrero del año dos mil dos (2002). https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/T-105-02.htm
Concepto 041571 de 2021, Departamento Administrativo de la Función Pública, link https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=160534
Conceptos SENA Nos. 34587 de 2023, 20491 de 2023, 18745 de 2023 y 87719 de 2021, a través de los cuales se han desarrollado en algunos apartes el tema objeto de consulta.
PROBLEMA JURÍDICO
Con la presente consulta se plantea el siguiente problema jurídico: ¿Es viable que un servidor público estando encargado, le sean asignadas funciones de otro empleo?
ANÁLISIS
En relación con el asunto consultado, se precisa que el Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa de la Dirección Jurídica, no resuelve casos particulares ni entra a analizar situaciones concretas que son del resorte de las áreas o instancias institucionales que tienen la competencia para abordarlos y resolverlos o brindar la orientación o asesoría pertinente.
Nuestra dependencia emite conceptos de carácter general sobre dudas en la interpretación de las normas jurídicas o cuando quiera que se presenten enfoques diferenciales en su aplicación a fin de dilucidar el tema y lograr la unidad doctrinal.
Ahora, se analizará en abstracto el tema consultado y nos pronunciaremos de los siguientes términos:
1. Situación administrativa de encargo.
De conformidad con lo previsto en el artículo 24 de la Ley 909 de 2004, los artículos 2.2.5.4.7, 2.2.5.5.41, 2.2.5.5.43 y 2.2.5.5.46 del Decreto 1083 de 2015, modificado y adicionado por el Decreto 648 de 2017, el encargo como situación administrativa procede respecto de empleados con derechos de carrera administrativa y empleados de libre nombramiento y remoción, siempre y cuando cumplan con los requisitos y el perfil para su desempeño.
Ahora bien, sobre los requisitos para que proceda el derecho preferencial de encargo de un servidor de carrera, la Comisión Nacional del Servicio Civil, a través de Criterio Unificado de fecha 13 de agosto de 2019, señaló lo siguiente:
“(…) El artículo 24 de la Ley 909 de 2004, modificado por el artículo 1o de la Ley 1960 de 2019, define que el encargo es un derecho para los servidores de carrera administrativa, siempre que acrediten la totalidad de los requisitos allí definidos, como son:
a) Acreditar los requisitos exigidos para el desempeño del empleo a proveer transitoriamente
b) Poseer las aptitudes y habilidades para desempeñar el empleo que se va a proveer.
c) No tener sanción disciplinaria en el último año
d) Que su última evaluación del desempeño laboral sea sobresaliente o en su defecto satisfactoria
e) El encargo debe recaer en el empleado que se encuentre desempeñando el cargo inmediatamente inferior al que se pretende proveer en la planta de personal de la entidad.
En virtud de lo anterior, conviene precisar que los servidores de carrera tienen el derecho preferencial a ser encargados en los empleos de carrera administrativa vacantes de forma definitiva o temporal, siempre y cuando estos acrediten los requisitos definidos en el artículo 24 de la Ley 909 de 2004, modificado por la Ley 1960 de 2019.
Adicional, será el nominador quien decidirá en qué momento se proveerá un empleo que se encuentra en vacancia definitiva o temporal, y la forma de provisión del mismo, debiendo en primera medida agotar el derecho preferencial a encargo sobre los servidores con derechos de carrera de la Entidad.
Para ello, será el área de Talento Humano o la Unidad de Personal o quien haga sus veces, quien tiene la obligación de garantizar el reconocimiento del derecho preferencial de encargo de los servidores con derechos de carrera, revisando e identificando frente a la totalidad de la planta de empleos de la entidad sin distinción por dependencia y/o ubicación geográfica el servidor de carrera que desempeña el empleo inmediatamente inferior a aquel que será provisto transitoriamente y que acredite los requisitos definidos en el artículo 24 de la Ley 909 de 2004; y en ausencia, de servidor con evaluación en el nivel sobresaliente, el derecho se predica respecto del servidor que en el mismo nivel cumpla con los demás requisitos y cuente con calificación satisfactoria. Este procedimiento deberá realizarse dentro del mismo nivel en la planta de personal respectiva y en caso de no encontrar un servidor que cumpla con los requisitos ya citados procederá el nombramiento provisional.
En este punto, conviene precisar que el encargo no es de forzosa aceptación para el funcionario; es decir, él puede declinar del ofrecimiento realizado por la Administración, pero si lo acepta, debe tomar posesión del mismo para su ejercicio pues asume todas las responsabilidades de ese cargo, al igual que la remuneración del mismo cuando se ha liberado el salario; es decir, cuando el titular del cargo separado temporalmente por cualquier causa, no percibe el salario, o cuando se presenta una vacante definitiva.
2. Asignación de funciones a empleos públicos.
Las funciones que les corresponde asumir a los empleados públicos del SENA son las contempladas en el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la Planta de Personal del SENA, adoptado por medio de la Resolución 1458 de 2017, modificada por las Resoluciones 1382 del 10 de agosto de 2018, 928 del 1 de junio de 2022, 2086 del 8 de noviembre de 2022 y 1-0674 del 26 de marzo de 2024. No obstante, cada Jefe de la Entidad, con observancia de los principios que rigen la función administrativa, podrá asignarles a sus subalternos otras funciones adicionales a las establecidas en el Manual Específico de Funciones y Competencia Laborales, siempre y cuando sean afines con la naturaleza del empleo que desempeña. En todo caso las funciones adicionales deben estar relacionadas con el núcleo esencial y con el nivel de responsabilidades de cada empleo.
Sobre el tema de asignación de funciones, vale la pena referirnos al análisis realizado por la Corte Constitucional en Sentencia T – 105 de 2002, en la cual se señaló:
“(...) Considera la Sala del caso, llamar la atención sobre la forma impropia como usualmente dentro de la administración pública se asignan funciones de un cargo, a través del mecanismo denominado “asignación de funciones” mecanismo o instituto que no existe jurídicamente como entidad jurídica autónoma dentro de las normas que rigen la administración del personal civil al servicio del Estado.
De dónde proviene dicho uso? Pues, no de otro diferente al acudir o echar mano (como en el común de la gente se diría) por parte de la administración pública, de la última función que se relaciona para cada cargo dentro de los Manuales de Funciones y Requisitos de las entidades estatales, al señalar que el empleado cumplirá, además de las expresamente señaladas: “Las demás funciones que se le asignen por el jefe inmediato (…)”
De acuerdo con lo manifestado por la Corte Constitucional la asignación de funciones, adicionales a las contempladas para cada cargo, deben hacerse dentro del contexto de funciones propias de cada empleo.
Ahora, se considera del caso precisar que dicha función de amplio contenido no puede ser ilimitada, sino que debe referirse siempre y en todos los casos a un marco funcional y concreto; esto es, que dichas funciones deben hacer referencia a las funciones propias del cargo que se desempeña por el funcionario a quien se asignan. No es procedente su descontextualización, de tal manera que el jefe inmediato sí puede asignar otras funciones diferentes a las expresamente contempladas en el respectivo Manual de Funciones y Requisitos de la entidad, de acuerdo a las necesidades del servicio, a los fines y objetivos propios de cada entidad, pero, dentro del contexto de las funciones propias del funcionario y acordes al cargo que ejerce y para el cual ha sido nombrado o encargado.
Sin embargo, no es procedente utilizar esta función para asignar “todas y cada una de las funciones correspondientes a otro cargo” diferente al que se desempeña por el funcionario, pues, esto equivale a asignar un “cargo por su denominación específica”, bajo el ropaje de la asignación de funciones que como se dijo no es una figura jurídica autónoma, como el encargo, el traslado, etc.
Así mismo se considera importante resaltar lo expresado por la Comisión Nacional del Servicio Civil mediante el Concepto 02-005664 del 21 de abril de 2009, en el cual consideró:
“(…) 2.2 Asignación de funciones - Diferencia entre empleo y empleado. En oportunidades anteriores y con relación a la asignación de funciones, el Despacho se ha pronunciado en los siguientes términos:
La legislación colombiana se ha referido a la asignación de funciones a los empleos y no a los empleados. En el artículo 2o del Decreto 2400 de 1968, se define el empleo público como el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley y el reglamento o asignadas por autoridad competente. El artículo 2o del Decreto 1042 de 1978 y los Decretos 1569 y 2503 de 1998, definen al empleo como el conjunto de funciones que una persona natural debe desarrollar.
Estas definiciones separan el empleo del empleado e ilustran acerca de la eventualidad de tener empleos sin empleados, pero no éstos sin aquellos.
Por su parte, la Ley 909 de 2004 en el artículo 19, al definir Empleo Público como el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona, también hace la distinción claramente, entre empleo y empleado y evidencia que las funciones se asignan al empleo y no a su titular. (...)
De acuerdo con lo precisado por la Comisión Nacional del Servicio Civil, cada entidad con observancia de los principios que rigen la función administrativa podrá asignar al empleado funciones diferentes a las establecidas en el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales, siempre y cuando sean afines con la naturaleza del empleo que desempeña, cuando la Entidad lo considere necesario para el cumplimiento de los planes de desarrollo y las finalidades a su cargo
En concordancia con lo anterior, el Departamento Administrativo de la Función Pública mediante Concepto 24551 de 2013 se refirió al tema de la asignación de funciones a los servidores públicos: “(…) A la asignación de funciones se puede acudir cuando surjan funciones adicionales que por su naturaleza puedan ser desempeñadas por empleados vinculados a cargos de la planta de personal de la entidad, sin que se transforme el empleo de quien las recibe, o cuando la entidad necesita que se cumplan con algunas de las funciones de un cargo vacante temporal y/o definitivamente, pero siempre que las mismas tengan relación con las del cargo al que se le asignan.
Por lo tanto, además de lo establecido en el manual específico de funciones y requisitos de la entidad, es viable que a los empleados se les asignen, mediante reglamentos, otras funciones, dentro de los límites que establece la Constitución y la ley, siempre que se ajusten a las fijadas para el cargo; lo contrario conllevaría a desnaturalizar la finalidad para la cual éste se creó. Cuando se hace una asignación de funciones, las nuevas funciones no deben desnaturalizar el empleo, es decir, deben ser compatibles y estar relacionadas con las que ejerce el funcionario en el cargo del cual es titular y que se encuentran en el respectivo Manual de Funciones. En consecuencia, no se considera viable asignar funciones de empleos del nivel profesional en empleos del nivel asistencial”
Conforme a los elementos señalados es posible establecer que cuando se hace una asignación de funciones, las nuevas funciones no deben desnaturalizar el empleo; es decir, deben ser compatibles y estar relacionadas con las que ejerce el funcionario en el empleo que desempeña y que se encuentran en el respectivo Manual de Funciones.
De otro lado, y en cuanto a la asignación de funciones diferentes o adicionales a las contempladas en el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para un empleo público, se reitera la Sentencia T – 105 de 2002, en los siguientes términos:
"Considera la Sala del caso, llamar la atención sobre la forma impropia como usualmente dentro de la administración pública se asignan funciones de un cargo, a través del mecanismo denominado "asignación de funciones" mecanismo o instituto que no existe jurídicamente como entidad jurídica autónoma dentro de las normas que rigen la administración del personal civil al servicio del Estado Se considera del caso precisar, que dicha función de amplio contenido no puede ser ilimitada, sino que debe referirse siempre y en todos los casos a un marco funcional y concreto, esto es, que dichas funciones deben hacer referencia a las funciones propias del cargo que se desempeña por el funcionario a quien se asignan No es procedente su descontextualización, de tal manera que el jefe inmediato sí puede asignar otras funciones diferentes a las expresamente contempladas en el respectivo Manual de Funciones y Requisitos de la entidad, de acuerdo a las necesidades del servicio, a los fines y objetivos propios de cada entidad, pero, dentro del contexto de las funciones propias del funcionario y acordes al cargo que ejerce y para el cual ha sido nombrado"
Por su parte, el Departamento Administrativo de la Función Pública en reciente Concepto 041571 de 2021, se refirió al tema de la asignación de funciones a los servidores públicos, de la siguiente manera:
“En los términos de la normativa y jurisprudencia transcrita, cuando la situación administrativa en la que se encuentre el empleado público no genere vacancia temporal, pero implique separación transitoria del ejercicio de sus funciones o de algunas de ellas, el jefe del organismo podrá asignar el desempeño de éstas a otro empleado que desempeñe un cargo de la misma naturaleza; es decir, que dichas funciones deben hacer referencia a las funciones propias del cargo que se desempeña por el funcionario a quien se asignan, y dentro de los límites que establece la Constitución y la ley, teniendo en cuenta las competencias y el perfil requerido, sin que se desnaturalice la finalidad para la cual éstos fueron creados.
En este orden de ideas, al decir de la Corte constitucional, no es procedente la descontextualización de la figura de la asignación de funciones, de tal manera que el jefe inmediato sí puede asignar otras funciones diferentes a las expresamente contempladas en el respectivo manual de funciones y requisitos de la entidad, de acuerdo a las necesidades del servicio, a los fines y objetivos propios de cada entidad, pero, dentro del contexto de las funciones propias del funcionario y acordes al cargo que ejerce y para el cual ha sido nombrado; con lo cual se justifican las exigencias de este Departamento Administrativo, en la Circular Externa No. 100 – 11 – 14, del 26 de noviembre de 2014, en el sentido, que, solo es procedente asignar funciones de un empleo de mayor responsabilidad dentro del mismo nivel o de uno de superior jerarquía a través de la figura del encargo, previo cumplimiento de las normas que regulan esta situación administrativa”
Así las cosas, a la figura de asignación de funciones se puede acudir cuando surjan funciones adicionales que por su naturaleza puedan ser desempeñadas por empleados vinculados a cargos de la planta de personal de la entidad, sin que se transforme el empleo de quien las recibe, o cuando la entidad necesita que se cumpla con algunas de las funciones de un cargo en vacancia temporal o definitiva, pero siempre que las mismas tengan relación con las del cargo al que se le asignan.
CONCLUSIÓN
De acuerdo con la normatividad antes citada, y conforme al análisis jurídico precedente, se concluye que a cada empleo le corresponde un manual específico de requisitos y funciones en el cual se detallan las competencias laborales requeridas para su desempeño y las funciones que se le asignan. Sin embargo, la entidad, con observancia de los principios que rigen la función administrativa, podrá asignar al empleado otras funciones, siempre que se ajusten a las fijadas para el nivel del cargo y sean afines a la naturaleza del empleo que desempeña.
De igual manera, debe tenerse en cuenta que cuando se realiza la asignación de funciones, las otras funciones no deben desnaturalizar el empleo al cual está vinculado el servidor; es decir, deben ser compatibles y estar directamente relacionadas con las que ejerce el servidor público en el cargo que desempeña, indistintamente que esté en encargo o titularidad. Esto es, que las otras funciones deberán estar relacionadas con el núcleo esencial y con el nivel de responsabilidades del empleo que desempeña el servidor en aras del cumplimiento de los fines, planes y programas de la entidad.
Adicional, el Decreto 785 de 2005, por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004, establece que, según la naturaleza general de las funciones, las competencias y los requisitos exigidos para su desempeño, los empleos de las entidades territoriales se clasifican en niveles jerárquicos así:
“(…) ARTÍCULO 4o. Naturaleza general de las funciones. A los empleos agrupados en los niveles jerárquicos de que trata el Artículo anterior, les corresponden las siguientes funciones generales:
4.1. Nivel Directivo. Comprende los empleos a los cuales corresponden funciones de Dirección General, de formulación de políticas institucionales y de adopción de planes, programas y proyectos.
4.2. Nivel Asesor. Agrupa los empleos cuyas funciones consisten en asistir, aconsejar y asesorar directamente a los empleados públicos de la alta dirección territorial.
4.3. Nivel Profesional. Agrupa los empleos cuya naturaleza demanda la ejecución y aplicación de los conocimientos propios de cualquier carrera profesional, diferente a la técnica profesional y tecnológica, reconocida por la ley y que según su complejidad y competencias exigidas les pueda corresponder funciones de coordinación, supervisión y control de áreas internas encargadas de ejecutar los planes, programas y proyectos institucionales.
4.4. Nivel Técnico. Comprende los empleos cuyas funciones exigen el desarrollo de procesos y procedimientos en labores técnicas misionales y de apoyo, así como las relacionadas con la aplicación de la ciencia y la tecnología.
4.5. Nivel Asistencial. Comprende los empleos cuyas funciones implican el ejercicio de actividades de apoyo y complementarias de las tareas propias de los niveles superiores o de labores que se caracterizan por el predominio de actividades manuales o tareas de simple ejecución. (…)”
Así la cosas, la administración puede acudir a la figura de la asignación de funciones cuando surjan funciones adicionales que por su naturaleza puedan ser desempeñadas por empleados vinculados a los cargos de la planta de personal de la entidad sin que se transforme el empleo de quien las recibe, o cuando la entidad necesite que se cumpla con algunas de las funciones de un cargo, pero siempre que las mismas tengan relación con las del cargo al que se le asignan.
Así mismo, no es procedente su descontextualización de tal manera que el jefe inmediato sí puede asignar otras funciones, de acuerdo a las necesidades del servicio, a los fines y objetivos propios de cada entidad, pero, dentro del contexto de las funciones propias del servidor y acordes al cargo que ejerce y para el cual ha sido nombrado o encargado.
El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. Lo anterior no sin advertir, que el mismo se encuentra sujeto a las modificaciones legales y jurisprudenciales que se expidan y acojan dentro del asunto.
Cordial saludo,
Martha Bibiana Lozano Medina
Coordinadora Grupo de Producción Normativa Y Conceptos Jurídicos
Dirección Jurídica - Dirección General
Calle 57 No. 8-69, Bogotá, Colombia
Tel.:+57 (1) 546 15 00 Ext. 12773
mvlozano@sena.edu.co
Proyectó: Johanna Camargo – Contratista – Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa – Dirección Jurídica.
