CONCEPTO 50513 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
Bogotá D.C.
Señora
XXXXX
Coordinadora del Grupo de Formación y Desarrollo del Talento Humano
Email: njrodriguez@sena.edu.co
| Asunto: | Concepto jurídico sobre aplicación de la Resolución SENA 1 – 00174 de 2024 – Reintegro del apoyo educativo y cumplimiento del tiempo de permanencia en el servicio. |
Saludo cordial,
Mediante radicado 01-9-2025-031729 NIS: 2025-02-148657 del 17 de abril de 2025, dirijo a la Coordinadora del Grupo Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos, solicita claridad sobre lo siguiente: “(…) >Por medio del presente solicitamos muy comedidamente su orientación y concepto, relacionado con la aplicación del artículo 63 de la Resolución 1-0192 del 18 de febrero de 2020 “por la cual se establecen lineamientos para el Sistema de Estímulos y Programas de Bienestar Social para los Empleados Públicos del SENA” (en adelante Resolución 1-0192), tomando como punto de partida las siguientes premisas.
(…)
Cuando el funcionario público beneficiario del apoyo otorgado por el SENA se retira de la entidad sin haber obtenido el título del programa de educación superior, pero habiendo cumplido con la prestación de sus servicios por un periodo de un (1) año, contados desde la terminación de materias.
¿Está obligado a restituir al SENA el 100% del monto desembolsado del último semestre, ciclo o periodo apoyado?
¿Para la prestación de sus servicios por un periodo de un (1) año, contados desde la terminación de materias, no es necesario que obtenga el título?.(…)”
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Sea lo primero señalar, que los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Constitución Política de Colombia,
Decreto 1083 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública.
Ley 1960 de 2019 “(…) Por el cual se modifican la Ley 909 de 2004, el Decreto Ley 1567 de 1998 y se dictan otras disposiciones (…)”
Resolución No. 1 – 00174 del 30 de enero de 2024 (SENA) “Por la cual se establecen directrices para el Sistema de Estímulos y del Plan de Bienestar Social e Incentivos del SENA.”
Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil – Concepto No. 2455 de 2020. Radicado 11001-03-06-000-2020-00205-00. Analiza el alcance del principio de profesionalización introducido por la Ley 1960 de 2019 y su efecto sobre el artículo 2.2.10.5 del Decreto 1083 de 2015.
Concepto No. 062291 del 1 de febrero de 2024 del Departamento Administrativo de la Función Pública – DAFP
Concepto No. 299601 del 30 de diciembre de 2022 del Departamento Administrativo de la Función Pública – DAFP
ANÁLISIS
En atención a la consulta presentada, es importante advertir que el Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa de la Dirección Jurídica no tiene competencia para resolver casos particulares, en tanto sus pronunciamientos se circunscriben al análisis normativo de disposiciones de carácter general. No obstante, en el marco de sus funciones, se expone a continuación el análisis normativo y doctrinal pertinente sobre el asunto consultado.
El régimen jurídico aplicable a los programas de estímulos para los empleados públicos se encuentra previsto en el Título 10, Sección 1, de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1083 de 2015, cuyo contenido regula integralmente el Sistema de Estímulos. El artículo 2.2.10.1 establece que las entidades públicas pueden implementar programas de estímulos que reconozcan y recompensen el desempeño, la permanencia, la formación y los aportes al logro de los objetivos institucionales.
En particular, el artículo 2.2.10.5 del Decreto 1083 de 2015 regula la financiación de la educación formal. En su versión original, esta disposición excluía a los empleados provisionales y temporales. Sin embargo, dicha exclusión fue revisada por el Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil, en el Concepto 2455 de 2020 (Radicado 11001-03-06-000-2020-00205-00), que concluyó que la Ley 1960 de 2019 incorporó el principio de profesionalización del servidor público, desplazando ese criterio restrictivo:
"El principio de profesionalización del servidor público, consagrado por la Ley 1960 de 2019, permite extender el estímulo de financiación de la educación formal a empleados vinculados mediante nombramiento provisional."
"La entrada en vigencia de dicha ley tiene como efecto jurídico la pérdida de fuerza ejecutoria del parágrafo del artículo 2.2.10.5 del Decreto 1083 de 2015."
Ahora bien, en atención al caso particular del SENA la Resolución 1 – 00174 del 30 de enero de 2024, "Por la cual se adoptan los lineamientos del Sistema de Estímulos, Plan de Bienestar Social e Incentivos del SENA", en su artículo 87 establece expresamente la derogatoria de la Resolución 1 – 0192 de 2020, y regula el programa de apoyo para educación formal, especialmente en sus artículos 34, 35, 54 y 60 el programa de apoyo para educación formal como parte del sistema de estímulos dirigido a empleados públicos de carrera administrativa y de libre nombramiento y remoción. En el artículo 34 se establece que este apoyo constituye un incentivo al desempeño y al desarrollo humano, aplicable únicamente a estos dos tipos de vinculación, excluyendo de manera expresa a los provisionales y temporales:
Parágrafo del artículo 35: "Los empleados públicos vinculados con nombramiento provisional o temporal, dado el carácter transitorio de su relación laboral, no podrán participar de programas de educación formal ofrecidos por la Entidad, teniendo únicamente derecho a recibir inducción y entrenamiento en el puesto de trabajo."
Por su parte el artículo 54 de la Resolución 1 – 00174 de 2024 señala de manera taxativa “(…). Acta de compromiso. El empleado público beneficiario del apoyo debe suscribir un acta en la que asume el compromiso de cursar todo el período académico y se compromete a prestar sus servicios a la entidad mínimo por un (1) año, contado a partir de la terminación de materias del último período académico apoyado. (…)”
Es decir, impone una obligación formal al beneficiario del apoyo educativo consistente en la suscripción de un acta en la cual se compromete, por una parte, a cursar en su totalidad el periodo académico aprobado y, por otra, a prestar sus servicios a la entidad por al menos un (1) año contado a partir de la terminación de materias del último periodo apoyado. Esta disposición tiene efectos jurídicos relevantes en tanto el acta no constituye un contrato autónomo, sino un acto unilateral de reconocimiento de obligaciones derivadas del régimen institucional del programa de estímulos. Es decir, el acta tiene valor declarativo, no constitutivo de nuevas condiciones. Su finalidad es formalizar el compromiso del servidor conforme a los términos reglados, sin que sea jurídicamente viable introducir cláusulas que excedan o desnaturalicen los requisitos establecidos por la resolución.
La expresión "terminación de materias" resulta determinante, pues fija el hito temporal a partir del cual se debe computar el término de permanencia, sin hacer referencia alguna a la obtención del título. De esta forma, cualquier intento de condicionar el cumplimiento del compromiso o el perfeccionamiento del incentivo al grado académico obtenido carece de sustento normativo y resultaría contraria al principio de legalidad del gasto público.
La obligación de prestar servicios a la entidad durante un año tiene una finalidad de retorno institucional del beneficio otorgado y constituye la contraprestación exigible frente al apoyo económico recibido. Así, la entidad garantiza que el conocimiento adquirido a través del estímulo se traduzca en valor público institucional antes de la desvinculación del servidor.
Por otro lado, y en lo que refiere al artículo 60 de la Resolución 1 – 00174 de 2024, se estableció: “(…) Retiro de la Entidad del empleado público beneficiario del apoyo. El empleado público beneficiario del apoyo que no cumpla con la prestación de sus servicios a la Entidad por un periodo de un (1) año, contado a partir de la terminación de materias del último período académico apoyado como consecuencia de un retiro voluntario o de una sanción disciplinaria, deberá reintegrar el 100% del monto desembolsado del último semestre, ciclo o periodo apoyado. Esta novedad será reportada por el Grupo el Grupo de Formación y Desarrollo del Talento Humano, al Grupo de Relaciones Laborales, en aras de que sea tenido en cuenta en el paz y salvo para el retiro del empleado (…)”
El virtud de lo expuesto, se determina con claridad las consecuencias derivadas del incumplimiento del compromiso adquirido en el marco del apoyo educativo. En particular, establece que el reintegro del 100% del monto correspondiente al último semestre, ciclo o periodo apoyado procederá únicamente cuando el empleado público no haya prestado sus servicios por el término de un (1) año contado desde la terminación de materias, y además dicho incumplimiento obedezca a causas atribuibles al funcionario: retiro voluntario o sanción disciplinaria.
Esta disposición reafirma que el criterio determinante para la configuración de la obligación de reintegro es el tiempo efectivo de permanencia, y no otros factores como la culminación del programa con grado. De forma expresa se omite cualquier referencia a la obtención del título académico como presupuesto para evitar la restitución del incentivo. En consecuencia, exigir el reembolso con fundamento en la ausencia de grado académico constituiría una interpretación extensiva y restrictiva no autorizada por el marco reglamentario.
Además, la norma prevé un procedimiento operativo en cabeza del Grupo de Formación y Desarrollo del Talento Humano, quien debe reportar las novedades de retiro al Grupo de Relaciones Laborales con el propósito de que se incluya dicha obligación en el trámite de paz y salvo. Esta articulación funcional busca garantizar el control institucional del recurso público y la responsabilidad fiscal en caso de incumplimiento de las condiciones normativas.
En suma, el artículo 60 contiene una regla cerrada: el reintegro procede exclusivamente ante incumplimiento del año de permanencia por causales personales, excluyendo de plano la posibilidad de sanción por no obtención del título. De este modo, asegura la legalidad, objetividad y proporcionalidad del sistema de estímulos.
De igual forma, el Departamento Administrativo de la Función Pública ha abordado este asunto en los siguientes conceptos:
El concepto No. 062291 del 1 de febrero de 2024, cito: “(…) “El programa de bienestar social adoptado mediante resolución de la institución pública establece que el funcionario deberá retribuir con un (1) año de permanencia en la institución a partir de la finalización de la especialización. (…)”
Lo anterior, reitera que el compromiso de permanencia debe estar vinculado a la terminación del proceso de formación y no a la obtención del título, reconociendo como válido que el servidor cumpla con el periodo exigido por la entidad.
Adicional, el concepto No. 299601 del 30 de diciembre de 2022, señalo: “(…) “En todo caso, las condiciones en las que se otorgará esa financiación serán determinadas por cada entidad pública dentro de los programas de estímulos que haya creado en cumplimiento con el Decreto 1083 de 2015. (…)”
Este concepto respalda que la validez y exigibilidad de los apoyos educativos se encuentra sujeta exclusivamente a los lineamientos establecidos en los programas institucionales, los cuales deben prever expresamente las condiciones que dan lugar a la permanencia o al reintegro.
Así, la imposición de la obtención del título como condición para eximir del reintegro carece de sustento normativo, y supondría una carga no prevista legalmente, en contravía del principio de tipicidad administrativa y del principio de reserva legal que rige las actuaciones de la administración pública.
Por tanto, tampoco puede derivarse una obligación de reintegro a partir de cláusulas contractuales o del acta de compromiso, si dicha condición no está prevista expresamente en la Resolución 1 – 00174 de 2024 expedida por el SENA
CONCLUSIÓN
En mérito de lo expuesto, se concluye que de acuerdo con lo dispuesto en el Título 10 del Decreto 1083 de 2015, que regula el Sistema de Estímulos al Servicio Público, en particular lo previsto en su artículo 2.2.10.1 y siguientes, así como en los desarrollos específicos adoptados por el SENA a través de la Resolución 1 – 00174 del 30 de enero 2024 "Por la cual se adoptan los lineamientos del Sistema de Estímulos, Plan de Bienestar Social e Incentivos del SENA", se concluye lo siguiente:
En relación con la primera pregunta, se concluye que no procede exigir el reintegro del apoyo económico otorgado al servidor público cuando éste ha prestado sus servicios por un (1) año contado a partir de la terminación de materias del último período académico apoyado, aun cuando no haya obtenido el título correspondiente. Este criterio está claramente sustentado en el artículo 60 de la Resolución 1 – 00174 de 2024, que establece de forma taxativa que el reintegro solo procede por retiro voluntario o sanción disciplinaria antes del cumplimiento del año de permanencia, sin incluir la no obtención del título como causal de devolución. Cualquier exigencia adicional vulneraría el principio de legalidad del gasto público y excedería las competencias reglamentarias de la entidad.
Ahora en lo respecta a la segunda pregunta, se precisa que el cumplimiento del deber de permanencia en la entidad por un (1) año, contado desde la terminación de materias, constituye el único requisito exigible para entender cumplido el compromiso institucional, sin que sea legalmente procedente exigir la obtención del título profesional como condición adicional. Esta interpretación se sustenta en el artículo 54 de la citada resolución, así como en los conceptos No. 062291 de 2024 y No. 299601 de 2022 del DAFP, que refuerzan la obligación de ceñirse estrictamente a las condiciones establecidas en los actos administrativos de carácter general.
En efecto, el análisis normativo reglamentario y doctrinal evidencia que el sistema de estímulos establecido por el SENA se encuentra debidamente alineado con los principios de mérito, objetividad y legalidad, reconociendo como válida la retribución institucional basada exclusivamente en la permanencia del servidor luego de recibir el beneficio educativo. Tanto el Decreto 1083 de 2015 como la Resolución 1 – 00174 de 2024 fijan reglas claras, cuyo cumplimiento excluye interpretaciones que pretendan condicionar el incentivo a hechos ajenos a lo expresamente previsto, como lo sería la obtención del título académico.
En consecuencia, se reafirma que tanto la permanencia efectiva durante el término exigido como la ausencia de causal expresa de reintegro constituyen los elementos jurídicamente relevantes para considerar satisfecha la obligación del beneficiario. No puede válidamente imponerse una carga adicional como la obtención del título, ya que ello implicaría desconocer la tipicidad administrativa y el principio de reserva legal.
Este concepto se emite con carácter general y orientador, sin que constituya pronunciamiento sobre situaciones individuales o particulares, conforme a las competencias del Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa de la Dirección Jurídica.
Cordialmente,
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa
Dirección Jurídica - Dirección General
