CONCEPTO 53354 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
Bogotá
Señor
XXXXX
Coordinador Grupo Gestión Talento Humano
Regional Nariño
E-mail: ralopezc@sena.edu.co
Ciudad
| Asunto: | Respuesta comunicación remitida mediante correo electrónico de fecha 26 de mayo de 2025. |
Respetado Señor, reciba un cordial saludo.
El Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos de la Dirección Jurídica de la Dirección General del SENA se permite dar respuesta a la comunicación del asunto, mediante la cual se solicita la emisión de un concepto jurídico respecto de la procedencia de asignar la función de evaluación del desempeño laboral a un servidor público que ejerce funciones de coordinación.
Dicha solicitud surge a partir de un derecho de petición presentado por la organización sindical SINDESENA, en el que se plantea la inquietud frente a casos en los que, pese a que las resoluciones de creación de los grupos internos de trabajo definen funciones específicas orientadas a necesidades intermedias, no se contempla expresamente el conjunto total de funciones previstas en el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales.
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Sea lo primero precisar que, los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Para efectos del análisis jurídico correspondiente, se tomará como fundamento el marco constitucional y legal aplicable, conforme a las disposiciones y sentencias que se relacionan a continuación:
- Constitución Política
- Ley 489 de 1998
- Ley 909 de 2004
- Decreto 1083 de 2015
- Decreto 648 de 2017
- Acuerdo 20181000006176 de 2018 de la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC
- Anexo Técnico del Sistema Tipo de Evaluación del Desempeño de la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC
- Sentencia T-105 de 2002 de la Corte Constitucional
- Sentencia del 28 de septiembre de 2016 (Rad. 25000-23-25-000-2010-01072-01) del Consejo de Estado
- Concepto No. 19709 de 2020 emitido por la Dirección Jurídica del SENA
- Concepto 286011 de 2023 emitido por el Departamento Administrativo de la Función Pública
- Concepto 066761 de 2024 emitido por el Departamento Administrativo de la Función Pública
ANÁLISIS JURÍDICO
I. De la evaluación del desempeño de los servidores públicos.
La evaluación del desempeño laboral constituye un eje estructural del régimen de carrera administrativa, concebido para valorar de manera objetiva la gestión funcional de los servidores públicos. Su función no se limita a ser un instrumento técnico de medición, sino que se erige como una expresión del principio de mérito, orientada a fortalecer la eficiencia administrativa, la permanencia basada en resultados y la planeación del talento humano.
En ese sentido, el artículo 38 de la Ley 909 de 2004 dispone expresamente:
“El desempeño laboral de los empleados de carrera administrativa deberá ser evaluado y calificado con base en parámetros previamente establecidos que permitan fundamentar un juicio objetivo sobre su conducta laboral y sus aportes al cumplimiento de las metas institucionales. A tal efecto, los instrumentos para la evaluación y calificación del desempeño de los empleados se diseñarán en función de las metas institucionales.
El resultado de la evaluación será la calificación correspondiente al período anual, establecido en las disposiciones reglamentarias, que deberán incluir dos (2) evaluaciones parciales al año. No obstante, si durante este período el jefe del organismo recibe información debidamente soportada de que el desempeño laboral de un empleado es deficiente podrá ordenar, por escrito, que se le evalúen y califiquen sus servicios en forma inmediata.”
La disposición en cita, fija los elementos mínimos para la validez del proceso evaluativo: la necesidad de criterios previos, su articulación con las metas institucionales y la obligatoriedad de emitir una calificación periódica. Asimismo, contempla evaluaciones excepcionales cuando el desempeño sea ostensiblemente deficiente, lo que demuestra el carácter correctivo y preventivo del instrumento.
A su vez, el artículo 39 de la Ley 909 de 2004 establece que los funcionarios responsables de la evaluación del desempeño tienen el deber legal de adelantar el proceso conforme a la metodología definida en la normatividad vigente. El incumplimiento de esta obligación constituye falta disciplinaria grave, lo que refuerza el carácter imperativo de esta función, con ello, es evidente que la norma no solo impone una carga jurídica concreta, sino que compromete directamente a los evaluadores designados, quienes deben actuar con diligencia, objetividad y estricto apego a los lineamientos del sistema.
En desarrollo de las referidas disposiciones, el artículo 2.2.8.1.1 del Decreto 1083 de 2015 define la evaluación del desempeño como una herramienta de gestión basada en juicios objetivos sobre la conducta, competencias y aportes del servidor público al cumplimiento de las metas institucionales. Dicha definición delimita su carácter técnico y la ubica como un medio de valoración del mérito funcional, y no como una calificación subjetiva o discrecional.
De forma complementaria, el artículo 2.2.8.1.7 del mencionado decreto establece que el evaluador debe ser un servidor de libre nombramiento y remoción o, en su defecto, el jefe inmediato que tenga igual o mayor jerarquía respecto del evaluado. En caso contrario, la función debe ser asumida por el superior jerárquico, buscando con esto, garantizar la objetividad del proceso y evitar distorsiones funcionales derivadas de relaciones de subordinación inversas.
Por su parte, el Acuerdo 20181000006176 de 2018 de la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC, que desarrolla el sistema tipo, estructura el procedimiento de evaluación en cuatro fases: concertación de compromisos, seguimiento, evaluaciones parciales y calificación definitiva. Según lo establece el artículo 8 del Acuerdo, la calificación anual corresponde a la sumatoria de las dos evaluaciones semestrales, lo cual, permite realizar un seguimiento continuo del rendimiento del servidor y la adopción de correctivos durante el periodo evaluado.
Además de lo señalado, se destaca que, el Anexo Técnico del Sistema Tipo de Evaluación del Desempeño, también expedido por la CNSC, detalla las condiciones de jerarquía entre evaluador y evaluado. Precisa que este último debe estar bajo la supervisión de un funcionario con igual o superior nivel jerárquico y que, cuando un servidor de carrera se encuentre en encargo o comisión en un empleo de libre nombramiento, podrá ejercer directamente la función evaluadora sin conformar comisión.
En consonancia a lo expuesto, la evaluación del desempeño es un deber legal, reglado y obligatorio, que compromete tanto a la administración como a los servidores públicos. En esa medida, su realización exige el cumplimiento estricto de las normas sustantivas y procedimentales que lo regulan, con el fin de asegurar que los resultados derivados del proceso sean objetivos, transparentes y pertinentes.
II. Del empleo público y la asignación de funciones como situación administrativa.
El ordenamiento constitucional y legal exige que todo empleo público esté debidamente creado, regulado y descrito. En particular, el artículo 122 de la Constitución establece que ningún empleo público puede existir sin funciones previstas en la norma legal o reglamentaria, y que su provisión exige inclusión en la planta de personal y disponibilidad presupuestal.
En desarrollo del mandato en cita, la Ley 909 de 2004 define el empleo público como el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades asignadas a una persona, en función de las competencias requeridas y los fines institucionales. Dicha estructura funcional debe encontrarse detallada en el manual específico de funciones y competencias laborales, que constituye el referente técnico y jurídico para la administración del talento humano.
Ahora bien, dentro de las situaciones administrativas reconocidas en el régimen aplicable a los empleados públicos, se encuentra la asignación de funciones, contemplada en el artículo 2.2.5.5.52 del Decreto 1083 de 2015 (modificado por el Decreto 648 de 2017). Esta figura permite que, por necesidades del servicio, un empleado público asuma funciones adicionales o de otro empleo, siempre que se trate de funciones de la misma naturaleza y nivel jerárquico, además de ello, sin perder de vista que la norma es clara en señalar que esta asignación no da lugar a pago adicional, ni implica desvinculación del empleo titular, ni transforma su contenido funcional esencial.
Conforme lo anterior, el Consejo de Estado, en sentencia del 28 de septiembre de 2016 (Rad. 25000-23-25-000-2010-01072-01), precisó que la asignación de funciones debe guardar estricta correspondencia con el perfil del cargo y no puede implicar el ejercicio de funciones propias de empleos superiores, por cuanto ello vulneraría el principio de legalidad y los derechos de carrera administrativa.
En igual sentido, la Corte Constitucional, en la Sentencia T-105 de 2002, advirtió que la asignación de funciones no puede entenderse como una figura autónoma o ilimitada, y que su ejercicio debe estar siempre circunscrito a un marco funcional concreto y relacionado con el empleo efectivamente desempeñado por el servidor. La Corte fue enfática en señalar que, si bien las funciones “que le asigne el jefe inmediato” pueden hacer parte del contenido funcional de un empleo, estas deben tener una conexión clara con los objetivos del cargo y no pueden desvirtuar o desnaturalizar su esencia ni constituir un traslado encubierto de funciones propias de otro empleo.
El criterio en cita ha sido reiterado por el Departamento Administrativo de la Función Pública en el Concepto 066761 de 2024, mediante el cual se reconoce que la asignación de funciones es una herramienta válida de gestión, pero que su uso debe respetar los límites estructurales del empleo público. En particular, se enfatiza que la administración debe abstenerse de trasladar de forma informal y sostenida el contenido funcional de un empleo a otro distinto, y que cualquier asignación debe ser proporcional, justificada y vinculada a la naturaleza del cargo de origen.
Por su parte, la Dirección Jurídica de la Dirección General del SENA a través del Concepto No. 19709 de 2020, precisó que las funciones asignadas deben ser compatibles con el nivel de responsabilidad y con el núcleo esencial del empleo, así como orientarse al cumplimiento de los fines, planes y programas institucionales.
En síntesis, la asignación de funciones, aunque permitida y útil para responder a las necesidades del servicio, está sujeta a condiciones jurídicas estrictas: las funciones asignadas deben guardar coherencia con el empleo titular, deben estar alineadas con su nivel jerárquico y no pueden implicar una transformación del contenido funcional del cargo.
III. Sobre la asignación de funciones de evaluación a servidores con funciones de coordinación.
En el marco de la organización administrativa de las entidades públicas, resulta relevante precisar el alcance de las funciones que pueden ser desempeñadas por los servidores que ejercen labores de coordinación de grupos internos de trabajo, especialmente cuando se trata de tareas relacionadas con el seguimiento funcional y la evaluación del desempeño de otros servidores públicos.
Según lo dispuesto en el artículo 115 de la Ley 489 de 1998, los representantes legales de las entidades pueden crear grupos internos de trabajo con carácter permanente o transitorio, con el fin de atender necesidades específicas del servicio. En el acto de creación de dichos grupos se deben determinar las tareas, responsabilidades y demás normas necesarias para su funcionamiento.
En consonancia con ello, el Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante el Concepto 286011 de 2023, ha precisado que el hecho de que un servidor público sea designado como coordinador de un grupo interno de trabajo no implica, por sí mismo, el ejercicio de funciones propias de un cargo directivo. No obstante, sí es posible que dentro de las funciones asignadas mediante el acto de creación o por lineamientos institucionales, se incluyan tareas de gestión funcional, como el seguimiento o la evaluación del desempeño laboral de los servidores que integran el grupo.
Dicha posibilidad está sujeta a que el servidor en calidad de coordinador se encuentre formalmente habilitado para ejercer esa función y que se garantice la estructura jerárquica requerida por el sistema de evaluación del desempeño, mediante la participación de un segundo evaluador que cuente con nivel asesor o directivo. En este sentido, la función de coordinación no está limitada a un marco exclusivamente técnico, sino que puede incluir actividades complementarias propias del funcionamiento interno de la entidad, siempre que estas guarden relación con las competencias del empleo público del cual es titular el servidor.
La mencionada postura resulta concordante con el carácter funcional de las coordinaciones, y permite a las entidades contar con esquemas de gestión eficaces para cumplir sus objetivos institucionales, sin que ello suponga el desconocimiento de la normatividad que regula la carrera administrativa ni de los principios que rigen la administración del personal en el sector público.
CONCLUSIONES
Teniendo en cuenta que el objeto y alcance de este documento no es resolver una situación jurídica particular, sino ofrecer lineamientos generales para la interpretación y solución de las situaciones comentadas en la consulta, se responde así:
1. La evaluación del desempeño laboral es una obligación legal, reglada y vinculante, cuyo cumplimiento debe realizarse conforme a los parámetros establecidos en la Ley 909 de 2004, el Decreto 1083 de 2015 y el Acuerdo 20181000006176 de 2018 expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil. Dentro de estos lineamientos, el responsable de la evaluación debe tener, como mínimo, un nivel jerárquico igual o superior al del evaluado.
2. La asignación de funciones, regulada como situación administrativa en el artículo 2.2.5.5.52 del Decreto 1083 de 2015 (modificado por el Decreto 648 de 2017), permite a las entidades atribuir temporalmente funciones adicionales a un servidor, cuando estas sean de la misma naturaleza y nivel jerárquico del empleo que ejerce. Dicha figura no transforma la estructura del empleo, ni otorga por sí sola funciones directivas o competencias propias de un cargo diferente, salvo que esté debidamente sustentada y delimitada en el marco funcional del empleo titular.
3. Los servidores que ejercen funciones de coordinación dentro de grupos internos de trabajo -creados al amparo del artículo 115 de la Ley 489 de 1998- pueden, de manera justificada, asumir tareas asociadas al seguimiento funcional o evaluación de desempeño, en la medida que se garantice que el evaluador tiene como mínimo nivel jerárquico igual o superior al evaluado; y en caso de requerirse, se habilite la participación de un segundo evaluador con un nivel superior de responsabilidad, como lo permite el sistema tipo de evaluación.
4. El hecho de que los actos administrativos de creación de grupos internos de trabajo no repliquen el universo total de funciones del Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales no impide la validez de la evaluación, en la medida en que la función evaluadora esté asignada, conectada con el contenido funcional del empleo, y se respeten los principios de objetividad y competencia previstos en el marco legal aplicable.
5. En consecuencia, la asignación de la función evaluadora a servidores que ejercen funciones de coordinación no contraviene el marco normativo, siempre y cuando el procedimiento evaluativo se adelante con sujeción a los lineamientos definidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil y las disposiciones normativas vigentes en materia de carrera administrativa.
Con toda atención, y manifestando nuestra disposición para cualquier aclaración que considere necesaria.
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora del Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
Dirección Jurídica - Dirección General
