Concepto 57108 de 2025 SENA

CONCEPTO 57108 DE 2025

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

Bogotá

Señora

XXXXX

Respetada Subdirectora, reciba un cordial saludo.

El Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos de la Dirección Jurídica de la Dirección General del SENA se permite dar respuesta a la comunicación del asunto, en la cual se solicita la emisión de un concepto jurídico relacionado con la procedencia y trámite institucional de una solicitud de conciliación prejudicial presentada ante la Procuraduría General de la Nación por parte del contratista STOA INGENIERÍA DE AVANZADA LTDA, en el marco del contrato de obra No. CO1.PCCNTR.7038751 suscrito por ese Centro de Formación.

La consulta se formula a partir de los antecedentes contractuales expuestos en la comunicación, los cuales incluyen la prórroga y finalización del contrato sin cumplimiento de las obligaciones por parte del contratista, la apertura de un proceso administrativo sancionatorio, la formulación de una propuesta de arreglo directo y la posterior radicación de una solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría. En tal contexto, se elevan diversas inquietudes relativas a la competencia institucional, el procedimiento interno aplicable, la representación jurídica y la eventual participación del Centro de Formación en dichas diligencias.

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Sea lo primero precisar que, los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

PRECEDENTES NORMATIVOS

Para efectos del análisis jurídico correspondiente, se tomará como fundamento el marco constitucional y legal aplicable, conforme a las disposiciones que se relacionan a continuación:

- Constitución Política

- Ley 2220 de 2022 “Por medio de la cual se expide el estatuto de conciliación y se dictan otras disposiciones”

- Resolución No. 2775 de 2023 “Por medio del cual se actualizan las obligaciones, constitución, y adopción del reglamento interno del Comité Nacional de Defensa Judicial y de Conciliación del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA”

ANÁLISIS JURÍDICO

I. De la competencia del Comité de Conciliación y Defensa Judicial.

En atención a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico vigente, el Comité Nacional de Defensa Judicial y de Conciliación del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA constituye una instancia administrativa encargada de estudiar, analizar y adoptar decisiones sobre la viabilidad de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, con el propósito de proteger los intereses de la entidad y prevenir la configuración de un daño antijurídico. En cumplimiento de tales fines, y conforme a lo señalado en el artículo 2o de la Resolución No. 2775 de 2023, este Comité actúa con sujeción estricta a las normas jurídicas sustantivas, procedimentales y de control, sin que sus decisiones comprometan per se el ejercicio de la función disciplinaria o fiscal, ni impliquen ordenación del gasto.

De conformidad con el artículo 117 de la Ley 2220 de 2022, los comités de conciliación son competentes para determinar, en cada caso concreto, la procedencia de los mecanismos de solución de conflictos, entre ellos la conciliación judicial y extrajudicial. Esta decisión debe adoptarse en el marco de una valoración técnica, jurídica y estratégica, orientada a proteger el patrimonio público y a garantizar una adecuada defensa de los intereses institucionales. En esa línea, el artículo 4 de la Resolución No. 2775 de 2023 establece que corresponde al Comité del SENA fijar directrices sobre la aplicación del mecanismo de conciliación, evaluar su viabilidad jurídica y definir la posición institucional que deberán adoptar los apoderados o representantes de la entidad en las diligencias que se surtan ante autoridades administrativas o jurisdiccionales.

Vale la pena precisar que, según lo señalado por el artículo 13 de la Resolución No. 2775 de 2023, toda solicitud de conciliación que se pretenda someter al conocimiento del Comité Nacional de Defensa Judicial y de Conciliación debe ser remitida al Grupo Nacional de Procesos Judiciales, Conciliaciones y Sancionatorios, el cual tiene a su cargo la revisión preliminar del asunto. Dicha revisión implica el estudio de la solicitud presentada, el análisis de los hechos, las pretensiones, los documentos de soporte, la línea jurisprudencial aplicable y la valoración de la conveniencia institucional de acudir o no al mecanismo, lo que se concreta a través de una ficha de conciliación elaborada en el aplicativo eKogui.

El trámite interno exige, por tanto, que la solicitud elevada por una dependencia regional o centro de formación, tenga una revisión jurídica previa a través del Grupo Nacional de Procesos Judiciales, Conciliaciones y Sancionatorios, para que este sustancie el caso y elabore el análisis de procedencia que será posteriormente presentado al Comité. Solo con base en dicho análisis y mediante sesión debidamente convocada, el Comité podrá adoptar una decisión formal que respalde o no la participación en la audiencia de conciliación convocada.

Bajo dicho orden, se destaca que la sola solicitud del contratista o de un tercero no genera un deber automático de asistir o participar, pues corresponde al Comité, previa sustentación técnica del Grupo Nacional de Procesos Judiciales, Conciliaciones y Sancionatorios, definir si concurren los presupuestos jurídicos y fácticos que justifiquen acceder a una solución anticipada del conflicto por vía de conciliación.

Por otra parte, si bien las disposiciones normativas prevén que las partes pueden intentar arreglos directos sin intervención judicial o administrativa, el artículo 4o de la Resolución 2775 de 2023 establece que el Comité debe fijar las directrices institucionales también frente a figuras como el arreglo directo o la transacción. En esa medida, cualquier propuesta de solución directa entre una dependencia del SENA y un contratista, debe ser analizada por el Grupo Nacional de Procesos Judiciales, Conciliaciones y Sancionatorios, con el fin de garantizar coherencia institucional y proteger la legalidad de los acuerdos. Además, como lo exige el artículo 13 de la misma resolución, en el caso de solicitudes originadas en el nivel regional, es indispensable remitir al nivel central todos los insumos requeridos para la evaluación técnica del caso, incluyendo la documentación probatoria, la estimación de perjuicios y la apreciación razonada sobre la conveniencia del acuerdo.

En suma, el procedimiento previsto para conocer y decidir sobre una solicitud de conciliación extrajudicial, como la que da lugar a la presente consulta, parte de una revisión previa obligatoria por parte del Grupo Nacional de Procesos Judiciales, Conciliaciones y Sancionatorios, continúa con su presentación ante el Comité Nacional de Defensa Judicial y de Conciliación y concluye con una decisión formal adoptada por mayoría simple de sus miembros permanentes.

Lo anterior, sin perder de vista que la participación del SENA en cualquier audiencia de conciliación, conforme el articulo 23 de la mencionada resolución, deberá estar respaldada por un acta o certificación que exprese con claridad la decisión adoptada por el Comité, en cumplimiento del deber legal de evitar compromisos que no cuenten con sustento institucional ni evaluación previa de sus efectos jurídicos, patrimoniales y disciplinarios.

II. Consideraciones generales sobre los mecanismos alternativos de solución de conflictos

La Ley 2220 de 2022, por la cual se expide el Estatuto de Conciliación, constituye el marco normativo integral que regula en la actualidad los mecanismos alternativos de solución de conflictos (MASC) en el ordenamiento jurídico nacional, en desarrollo del artículo 116 de la Constitución Política. Dicha disposición normativa no solo fortalece la conciliación como herramienta principal en el ámbito judicial y extrajudicial, sino que también incorpora de manera sistemática otros mecanismos tales como la mediación, la amigable composición, la transacción, el arbitraje y el arreglo directo.

En ese sentido, el artículo 2 de la mencionada ley define los MASC como aquellos mecanismos mediante los cuales las personas pueden resolver sus conflictos de forma pacífica, sin necesidad de acudir o continuar con un proceso judicial, y bajo principios como la autonomía de la voluntad, la confidencialidad, la imparcialidad y la buena fe.

En el caso concreto que nos ocupa, el análisis jurídico exige centrar la atención en dos de estos mecanismos: la conciliación prejudicial y el arreglo directo. La conciliación, según el artículo 5 de la Ley 2220 de 2022, puede ser judicial o extrajudicial, y constituye una herramienta formalmente reconocida que, una vez aprobada o aceptada por la autoridad competente, produce efectos de cosa juzgada y presta mérito ejecutivo. En particular, la conciliación extrajudicial en derecho, regulada por la ley en cita, puede surtirse ante centros de conciliación autorizados, notarios, procuradores judiciales o casas de justicia, según la naturaleza del asunto y las partes intervinientes.

Por su parte, el arreglo directo, es un mecanismo válido y autónomo de solución de conflictos, susceptible de ser promovido en sede administrativa, y que, en el caso de entidades públicas - como lo reconoce expresamente el numeral 4 del artículo 120 de la Ley 2220 de 2022- debe observar lineamientos específicos fijados por los respectivos comités de conciliación. Aunque el arreglo directo no requiere la intervención de una autoridad tercera, su implementación debe sujetarse a las directrices institucionales adoptadas por el Comité de Conciliación, tal como lo establece también el artículo 4 de la Resolución No. 2775 de 2023 del SENA, lo cual garantiza coherencia en las actuaciones y salvaguarda el principio de legalidad.

Así las cosas, es oportuno señalar que la activación simultánea o paralela de distintos mecanismos alternativos de solución de conflictos, como el arreglo directo y la conciliación prejudicial, plantea ciertos desafíos en términos de coherencia procedimental y coordinación institucional. Si bien la Ley 2220 de 2022 no establece una prohibición expresa frente a la utilización conjunta o sucesiva de estos mecanismos, el diseño normativo exige que su implementación se haga de manera ordenada, estratégica y respetando los principios de buena fe, lealtad procesal y economía en la gestión pública.

Lo expuesto implica que, si una de las partes ha formulado una propuesta de arreglo directo cuya evaluación aún se encuentra en curso o pendiente de agotamiento, resulta jurídicamente razonable que se evite superponer a este trámite una solicitud formal de conciliación, especialmente si la finalidad sustancial de ambos mecanismos apunta a resolver el mismo conflicto.

Dicho de otro modo, aunque la normatividad vigente reconoce la autonomía funcional de cada uno de estos instrumentos, la lógica de su aplicación exige una secuencia razonable y armónica, que impida la duplicidad de actuaciones. Por tanto, el paso de un mecanismo a otro debería estar precedido de una valoración objetiva sobre el agotamiento o inviabilidad del primero, de manera que el uso de la conciliación no se convierta en una vía prematura o contradictoria frente a una negociación directa aún abierta.

La postura precedente, cobra particular importancia cuando la iniciativa parte de un tercero, como ocurre en el caso materia de consulta, y se requiere una definición clara sobre la posición institucional del SENA.

CONCLUSIONES

Teniendo en cuenta que el objeto y alcance de este documento no es resolver una situación jurídica particular, sino ofrecer lineamientos generales para la interpretación y solución de las situaciones comentadas en la consulta, se responde así:

Conforme el análisis precedente, los asuntos relacionados con la viabilidad y trámite de mecanismos alternativos de solución de conflictos como la conciliación extrajudicial ante la Procuraduría y el arreglo directo, deben ser abordados en el marco de las competencias del Comité Nacional de Defensa Judicial y de Conciliación del SENA, previa sustanciación del caso por parte del Grupo Nacional de Procesos Judiciales, Conciliaciones y Sancionatorios.

En ese orden, y tal como lo prevén la Ley 2220 de 2022 y la Resolución No. 2775 de 2023, el procedimiento interno para evaluar este tipo de solicitudes requiere una revisión técnica y jurídica que permita determinar, con base en los criterios institucionales, la conveniencia y procedencia del mecanismo propuesto, así como la forma de participación institucional en las actuaciones respectivas.

Dicho esto, desde el Grupo Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos de la Dirección Jurídica se reitera que el presente concepto tiene como propósito orientar desde un enfoque general, sin entrar en el examen particular de las circunstancias fácticas, contractuales y procesales del caso planteado, las cuales deberán ser evaluadas por el área competente. En consecuencia, se debe remitir al Grupo Nacional de Procesos Judiciales, Conciliaciones y Sancionatorios, la solicitud para someter a consideración del Comité Nacional de Procesos Judiciales, Conciliaciones y Sancionatorios, el caso junto con los soportes correspondientes a efectos de que, en el marco de sus funciones y atribuciones, analicen el caso y den respuesta específica a las inquietudes formuladas y adelante, si a ello hubiere lugar, el trámite interno correspondiente.

Con toda atención, y manifestando nuestra disposición para cualquier aclaración que considere necesaria.

MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA

Coordinadora del Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos

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