CONCEPTO 61826 DE 2024
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
Señor
XXXXXX
Ciudad
Asunto: Respuesta Concepto pago extemporáneo en los aportes de seguridad social por parte de los contratistas
En atención a su comunicación radicado: 17-9-2024-016028., N.I.S 2024-02-335216, de fecha 5/08/2024 9:23:48 a. m. mediante la cual solicita concepto jurídico así: De conformidad con lo establecido en los numerales 14 y 19 de la Cláusula primera de los Contratos de Prestación de servicios, (GTH-F-077 Formato Minuta Contrato Prestación de Servicios en SECOP II) en las cuales se establece los siguiente:
“[…]
14) Realizar los pagos al SISS (salud, pensión y riesgos laborales) de acuerdo con la normatividad vigente, aportando los soportes de pago los cuales deben ser validados para constatar que en efecto el pago de la planilla haya sido recibido por la entidad correspondiente y en caso de incumplimiento total o parcial, responder por las consecuencias y sanciones que disponga la ley
…
19) En cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo 1o del artículo 23 de la Ley 1150 de 2007, del artículo 6 de la Ley 1562 de 2012 y del Decreto 1273 de 2018 el contratista deberá acreditar que se encuentra al día en el pago mensual de los aportes del Sistema de Seguridad Social Integral, estos pagos podrán acreditarse mes vencido y únicamente por el sistema pila o de planilla asistida o el que determine el Ministerio del Trabajo. Cuando corresponda el contratista también debe acreditar el pago oportuno de los aportes al SENA, ICBF y Cajas de Compensación Familiar
[…]”
La Dirección Regional Caldas, expidió la Circular No 17-2-2024-000173 del 12 de marzo de 2024, dirigida a Supervisores de contrato, apoyos a la supervisión y contratistas, con la finalidad de solicitar el pago oportuno seguridad social, para evitar posibles incumplimientos contractuales.
Dentro del contenido de la circular en cita que se anexa a la presente consulta, se transcribió el contenido del artículo 3.2.2.1 del Decreto 1990 de 2016 “Por medio del cual se fijan plazos y condiciones para la autoliquidación y pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y parafiscales, respectivamente”, con la finalidad que los contratistas realicen los correspondientes pagos en los plazos establecidos por la norma y una vez cuenten con el pago oportuno, tramiten las cuentas de cobro de pago de honorarios, sin que en las planillas se evidencie mora en los aportes. Lo anterior para evitar como se indicó con anterioridad posibles incumplimientos contractuales por desafiliaciones al sistema en seguridad social integral mientras se encuentre vigente el contrato de prestación de servicios.
Así las cosas, y con la finalidad de apoyar a los supervisores de los contratos en sus obligaciones, se solicita a la Dirección Jurídica Nacional, impartir directriz a está regional, en los casos que, los contratistas de prestación de servicios presenten junto con las cuentas de cobro de honorarios, las planillas de seguridad social donde se evidencia pagos extemporáneos o en mora; si es procedente adelantar procedimientos administrativos de incumplimiento contractual, o si por el contrario la situación se encuentra saneada con el pago respectivo con los intereses de mora como lo permite la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes.
Indicar de manera clara como proceder para obtener por parte del contratista el pago oportuno de los aportes a seguridad social.
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Es pertinente señalar que los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PROBLEMA JURÍDICO
Cuáles son los procedimientos y sanciones administrativas cuando hay mora en el pago de los aportes a seguridad social.
SOPORTE NORMATIVO
Previo al pronunciamiento es pertinente citar las normas sobre las cuales versa el objeto de la consulta, así:
LEY 1150 DE 2007. Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos.
Artículo 23. De los aportes al Sistema de Seguridad Social. El inciso segundo y el parágrafo 1o del artículo 41 de la Ley 80 quedarán así:
“Artículo 41. (…)
- Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto. El proponente y el contratista deberán acreditar que se encuentran al día en el pago de aportes parafiscales relativos al Sistema de Seguridad Social Integral, así como los propios del Sena, ICBF y Cajas de Compensación Familiar, cuando corresponda.
Parágrafo 1o. El requisito establecido en la parte final del inciso segundo de este artículo deberá acreditarse para la realización de cada pago derivado del contrato estatal.
El servidor público que sin justa causa no verifique el pago de los aportes a que se refiere el presente artículo, incurrirá en causal de mala conducta, que será sancionada con arreglo al régimen disciplinario vigente.
LEY 828 DE 2003. Modificada por el art. 36, Decreto Nacional 126 de 2010, en lo relativo a las multas "Por la cual se expiden normas para el Control a la Evasión del Sistema de Seguridad Social".
Artículo 5o. Sanciones Administrativas. Las autoridades o personas que tengan conocimiento sobre conductas de evasión o elusión, deberán informarlas en forma inmediata al Ministerio de la Protección Social tratándose de pensiones o riesgos profesionales y aportes a las Cajas de Compensación Familiar, Sena, ICBF o a la Superintendencia Nacional de Salud. El Ministerio de la Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud o la autoridad competente según el caso dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la queja, correrán traslado al empleador o trabajador independiente responsable, quien deberá acreditar el pago o la inexistencia de la obligación que se le imputa en un plazo de treinta (30) días. En el evento en que no se acredite el pago en el plazo mencionado, existiendo obligación comprobada y no desvirtuada, el Ministerio de la Protección Social o la Superintendencia Nacional de Salud, según sea el caso, impondrá las sanciones previstas en la ley, que tratándose de multas, no podrán ser inferiores al cinco por ciento (5%) del monto dejado de pagar.
DECRETO 169 DE 2008. Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social. DEL MINISTRO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, DELEGATARIO DE FUNCIONES PRESIDENCIALES,
Artículo 1o. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en concordancia con el artículo 156 del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1151 de 2007, tendrá las siguientes funciones:
(…)
B. Efectuar las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. Para ello, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales recomendará estándares a los procesos de determinación y cobro que le corresponden a las administradoras y demás entidades del Sistema de la Protección Social; le hará seguimiento a dichos procesos y administrará mecanismos de consolidación de información del Sistema de la Protección Social, como de coordinación de acciones que permitan articular sus distintas partes y de las que tienen responsabilidades de vigilancia o de imposición de sanciones; y adelantará acciones de determinación y cobro de manera subsidiaria o cuando se trate de evasores omisos que no estén afiliados a ningún subsistema de la protección social debiendo estarlo.
Para ejercer estas funciones de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social la UGPP podrá adelantar las siguientes acciones:
(…)
2. Verificar la exactitud de las declaraciones de autoliquidación cuando lo considere necesario.
3. Adelantar las investigaciones que estime convenientes para establecer la existencia de hechos que generen obligaciones en materia de contribuciones parafiscales de la protección social.
4. Solicitar de los aportantes, afiliados o beneficiarios del Sistema de la Protección Social explicaciones sobre las inconsistencias en la información relativa a sus obligaciones en materia de contribuciones parafiscales de la protección social.
5. Solicitar a aportantes, afiliados o beneficiarios del Sistema de la Protección Social la presentación de los documentos relacionados con el cumplimiento de sus obligaciones en materia de contribuciones parafiscales de la protección social que la UGPP considere necesarios, cuando estén obligados a conservarlos.
6. Citar o requerir a los aportantes, afiliados y beneficiarios del Sistema de la Protección Social o a terceros para que rindan informes o testimonios referentes al cumplimiento de las obligaciones de los primeros en materia de contribuciones parafiscales de la protección social.
(…)
RESOLUCION 1471 DE 2020. SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA. Por la cual se adopta el Manual de Supervisión e Interventoría del Servicio Nacional de Aprendizaje- SENA y se deroga la Resolución No. 202 de 2014
4. OBLIGACIONES DEL SUPERVISOR
Las funciones o actividades de supervisión e interventoría se concentran en ejecutar las actuaciones necesarias para ejercer el seguimiento, control y dirección de todas las actividades efectuadas durante la ejecución del contrato o convenio supervisado y con posterioridad a su vencimiento, esto es, sobre el post contractual, según se establece en la Ley y en el presente Manual.
(…)
Una vez se perfeccione el contrato o convenio correspondiente y durante la etapa contractual y post contractual, el supervisor tiene a su cargo las siguientes obligaciones específicas:
(…)
Controlar y verificar que el contratista o conviniente cumpla con las obligaciones relacionadas con los aportes al Sistema General de Seguridad Social, salud, riesgos profesionales, pensiones y aportes a la caja de compensación familiar, instituto de bienestar familiar y al SENA cuando haya lugar a ello. El interventor o supervisor informa al Ordenador del Gasto, el incumplimiento de esta obligación.
Dar aviso inmediato por escrito al ordenador del gasto, de la ocurrencia de cualquier riesgo de retraso o incumplimiento parcial o total de las obligaciones o irregularidades que se presenten durante la ejecución del contrato o convenio, para que se adopten oportunamente las medidas pertinentes.
Requerir por escrito al contratista o conviniente cuando se presenten incumplimientos, con el objeto de conminarlo a que cumpla, en las condiciones y términos pactados en el contrato o convenio. Teniendo en cuenta lo anterior; el interventor o supervisor, deberá sustanciar la información y aportar los soportes para recomendar dar inicio al proceso de posible incumplimiento, imposición de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento, señalado en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011
ANÁLISIS JURÍDICO
El artículo 23 de la Ley 1150 de 2007, al reformar el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, introduce un requisito fundamental en el proceso de contratación estatal: la acreditación del pago de aportes parafiscales al Sistema de Seguridad Social Integral y a otras entidades como el SENA, ICBF y Cajas de Compensación. Este requisito busca garantizar que los contratistas cumplan con sus obligaciones sociales y contribuyan al sostenimiento de estos sistemas.
El principal objetivo de esta disposición es asegurar que los contratistas del Estado cumplan con sus obligaciones sociales. Al exigir la acreditación del pago de aportes parafiscales, se busca evitar la competencia desleal de aquellos que eludan sus responsabilidades y, por ende, perjudican a los demás competidores y al sistema en general.
La norma se aplica a todos los contratos estatales, sin distinción de su naturaleza o cuantía. Esto significa que tanto las personas naturales como las jurídicas que contraten con el Estado deberán cumplir con este requisito. El proponente y el contratista deben demostrar que están al día en el pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y a las demás entidades mencionadas.
El parágrafo 1o establece que la verificación del pago de aportes debe realizarse en cada pago derivado del contrato. Esto significa que el contratista debe acreditar nuevamente su cumplimiento en cada ocasión en que reciba un pago. El servidor público que no verifique el cumplimiento de este requisito incurrirá en una falta disciplinaria, lo cual puede acarrear sanciones administrativas.
El artículo 5o de la Ley 828 de 2003, con las modificaciones introducidas por el Decreto 126 de 2010, establece un mecanismo de control y sanción para aquellos que evadan o eludan sus obligaciones en materia de seguridad social. Esta norma busca garantizar la efectividad del sistema de seguridad social al establecer un procedimiento para la denuncia, investigación y sanción de las conductas contrarias a la ley. La norma impone a cualquier persona que tenga conocimiento de actos de evasión o elusión en el sistema de seguridad social el deber de denunciarlos ante las autoridades competentes. Esta obligación busca promover la colaboración ciudadana en la lucha contra la evasión.
El artículo establece un procedimiento sumario para la investigación y sanción de las conductas denunciadas. Las autoridades competentes, al recibir una denuncia, deben notificar al presunto responsable y otorgarle un plazo para que presente las pruebas que desvirtúen la acusación. Las autoridades competentes para conocer de estas denuncias son el Ministerio de la Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, dependiendo de la naturaleza de la obligación incumplida.
El Artículo 1o del Decreto 169 de 2008 asigna a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) un rol fundamental en el sistema de seguridad social colombiano. Este decreto, en línea con el Plan Nacional de Desarrollo, establece un marco normativo para el ejercicio de las funciones de la UGPP, con especial énfasis en el seguimiento, colaboración y determinación de las contribuciones parafiscales.
Este artículo, en su inciso B, confiere a la UGPP las siguientes funciones principales:
- Seguimiento y control: La UGPP debe vigilar que las entidades del sistema de seguridad social liquiden y paguen de manera adecuada, completa y oportuna las contribuciones parafiscales.
- Establecimiento de estándares: La UGPP tiene la facultad de proponer estándares y mejores prácticas para los procesos de determinación y cobro de las contribuciones.
- Consolidación de información: La UGPP debe centralizar y analizar la información del sistema de seguridad social para identificar tendencias, riesgos y oportunidades de mejora.
- Coordinación: La UGPP debe coordinar las acciones de las diferentes entidades del sistema para garantizar una gestión eficiente y articulada.
- Determinación y cobro subsidiario: En casos de evasión o omisión, la UGPP puede asumir directamente la determinación y el cobro de las contribuciones.
Para el ejercicio de estas funciones, la UGPP cuenta con diversas herramientas, entre las cuales se destacan:
- Verificación de declaraciones: La UGPP puede revisar las declaraciones de autoliquidación presentadas por los aportantes para verificar su exactitud.
- Investigaciones: La UGPP puede iniciar investigaciones para determinar la existencia de obligaciones incumplidas en materia de contribuciones parafiscales.
- Solicitudes de información: La UGPP puede solicitar a los aportantes, afiliados o beneficiarios información relevante para el cumplimiento de sus obligaciones.
- Citaciones y requerimientos: La UGPP puede citar a las personas naturales o jurídicas para que rindan informes o testimonios.
La Resolución 1471 de 2020 establece un marco normativo para la supervisión e interventoría de contratos y convenios en el SENA. Este marco se centra en asegurar el cumplimiento de las obligaciones contractuales y en prevenir irregularidades durante y después de la ejecución del contrato.
El supervisor debe controlar y verificar que el contratista cumpla con las obligaciones relacionadas con los aportes al Sistema General de Seguridad Social, salud, riesgos profesionales, pensiones, y otros aportes como a la caja de compensación familiar, el instituto de bienestar familiar y al SENA cuando haya lugar a ello.
Además, debe informar inmediatamente por escrito al ordenador del gasto sobre cualquier riesgo de retraso, incumplimiento parcial o total de las obligaciones, o cualquier irregularidad durante la ejecución del contrato. En caso de incumplimientos, el supervisor debe requerir por escrito al contratista para que cumpla con las condiciones y términos pactados en el contrato. Además, debe sustanciar la información y aportar los soportes necesarios para recomendar el inicio de procesos de incumplimiento, imposición de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento.
RESPUESTA JURÍDICA
La normativa colombiana ha establecido un riguroso marco legal para garantizar el cumplimiento de las obligaciones en materia de seguridad social, especialmente en el ámbito de la contratación. Los decretos y leyes mencionados en la consulta delinean las responsabilidades de los contratistas, las entidades estatales y los organismos de control en relación con el pago oportuno y completo de los aportes parafiscales.
Ante la evasión y/o mora en los aportes a seguridad social, los supervisores y ordenadores del gasto pueden adoptar las siguientes acciones:
. Verificación Periódica y Exhaustiva:
- Revisión de la documentación: Solicitar al contratista la presentación periódica de los soportes que evidencien el pago de los aportes a la seguridad social.
- Cruce de información: Comparar la información suministrada por el contratista con las bases de datos de las entidades administradoras del sistema de seguridad social.
Notificación y Requerimiento:
- Comunicación formal: En caso de detectar irregularidades, notificar al contratista de forma escrita sobre el incumplimiento y solicitarle que regularice su situación en un plazo determinado.
- Requerimiento de información adicional: Solicitar al contratista que presente la documentación que sustente sus alegatos o que aclare las inconsistencias encontradas.
El incumplimiento en el pago de la seguridad social, puede constituirse en el incumplimiento a una de las obligaciones pactadas en el contrato mismo, el cual puede subsanarse, con su posterior pago.
Denuncia ante las Autoridades Competentes:
- Presentación de una queja: Radicar una queja formal ante las entidades competentes, como el Ministerio de Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud o la UGPP.
- Aportación de pruebas: Adjuntar toda la documentación que soporte la denuncia, incluyendo los resultados de las verificaciones realizadas y las comunicaciones con el contratista.
El presente concepto se emite, de conformidad con lo preceptuado en artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Cordialmente,
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora Grupo de Conceptos y Producción Normativa
