CONCEPTO 63264 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
| De: | Coordinadora Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos |
| Asunto: | Concepto sobre función de contribuir al diseño del “marco nacional de calificaciones” - Decreto 249 de 2004 |
Cordial saludo.
En relación con el compromiso adquirido por la Dirección Jurídica en actas de relacionamiento sindical, conforme al cual se requiere un concepto jurídico sobre la función del SENA relacionada en el numeral 17 del artículo 12 del Decreto 249 de 2004, donde se hace referencia al “marco nacional de calificaciones”, atentamente exponemos nuestras consideraciones al respecto.
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Acuerdo SENA 8 de 1997, numeral 2.2
Ley 1955 de 2019, art. 194
Decreto 249 de 2004, art. 12
Decreto 1072 de 2015, arts. 2.7.1.1, 2.7.2.1 (adicionados por el Decreto 1649 de 2021)
Documentos CONPES 2945 de 1997, 81 de 2004, 3674 de 2010
ANÁLISIS
El artículo 12 del Decreto 249 de 2004 enuncia las funciones de la Dirección del Sistema Nacional de Formación para el Trabajo, entre ellas, la del numeral 17 objeto de la consulta, en la que se establece que a esa Dirección le corresponde “contribuir al diseño de un marco nacional de calificaciones que facilite la formación y el aprendizaje permanente, ayude a las empresas y los servicios de empleo a conciliar la demanda con la oferta de calificaciones, oriente a las personas en sus opciones de formación, y facilite el reconocimiento de la formación, las competencias y las experiencias previas.”
Al respecto, el presente documento presentará las consideraciones para concluir que, siendo una norma vigente, la referencia “marco nacional de calificaciones” es equiparable a la expresión “marco nacional de cualificaciones” que es desarrollada por normas posteriores, por la identidad que puede encontrarse en su finalidad u objeto: formación y aprendizaje permanente, articulación de oferta y demanda de calificaciones, reconocimiento de la formación y competencias previas y la movilidad educativa y laboral. Además, que estando vigente esa función, se puede desarrollar en armonía con las competencias y facultades dadas por las normas que regulan el Sistema Nacional de Cualificaciones a las entidades que participan en él.
El Decreto 249 de 2004, “por el cual se modifica la estructura del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA”, dispuso en el numeral 17 del artículo 12 que el Sistema Nacional de Formación para el Trabajo tiene la función de “contribuir al diseño de un marco nacional de calificaciones que facilite la formación y el aprendizaje permanente, ayude a las empresas y los servicios de empleo a conciliar la demanda con la oferta de calificaciones, oriente a las personas en sus opciones de formación, y facilite el reconocimiento de la formación, las competencias y las experiencias previas.”
Este Decreto no contiene disposiciones que definan o describan la expresión “marco nacional de calificaciones”, a efectos de establecer el sentido con que deba interpretarse. Sobre este particular, debemos mencionar que en la búsqueda de antecedentes se pudo verificar que desde su formulación se utilizó el término “calificaciones”.
Así consta en el articulado definitivo de la última versión del proyecto de Decreto entregada para revisión y comentarios en la sesión 1281 del Consejo Directivo Nacional, realizada el 28 de agosto de 2003; que posteriormente es aprobada para ser sometida a consideración del Gobierno Nacional, según acta de la sesión 1285 del 11 de diciembre de 2003.
Además, al consultar el Diario Oficial 45445 del 29 de enero de 2004, se verificó igualmente que la función establecida en el numeral 17 del artículo 12, hace referencia al “marco nacional de calificaciones”.
En este contexto, para el análisis se ha optado por recurrir a las reglas sobre interpretación de la Ley establecidas en el Código Civil, específicamente las contenidas en los artículos 28 y 29, que se refieren al significado de las palabras, en general, y a las palabras técnicas en la ley.
De acuerdo con el artículo 28 del Código Civil, “las palabras de la ley se entenderá en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador les haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal.” El artículo 29, por su parte, dispone que “las palabras técnicas de toda ciencia o arte se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca claramente que se han formado en sentido diverso.”
En cuanto a lo que sería el sentido natural y obvio del término “calificación”, debemos mencionar que el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua lo define como “acción y efecto de calificar” y lo clasifica como sinónimo de “cualificación”, que a su vez define como la “acción de cualificar o cualificarse”, y la considera como sinónimo de “formación, preparación, instrucción, capacitación, acreditación”.
En este orden de ideas, cuando se consulta el significado del adjetivo “calificado”, se encuentra lo siguiente: “1. Adjetivo que, referido a persona, significa 'competente o especialmente preparado para realizar una determinada actividad'(…); y, referido a actividad o profesión, 'que requiere una preparación específica' (…). Este es el término normalmente usado en América, mientras que en España se prefiere, en todos estos casos, el empleo del sinónimo 'cualificado' (…).”
Además de considerar que el sentido natural del término “calificación” es idéntico o semejante al de “cualificación”, al punto que se tratan como sinónimos, para este último sí se tiene una definición en la normatividad que desarrolla el marco nacional de cualificaciones, al que haremos referencia más adelante, según la cual “es el reconocimiento formal que se otorga a una persona por parte de una institución autorizada después de un proceso de evaluación que evidencia el logro de los resultados de aprendizaje (…). Las cualificaciones se reconocen mediante los títulos o certificados que se obtienen a través de las diferentes vías de cualificación de acuerdo con las normas y lineamientos del Sistema Nacional de Cualificaciones.”
No obstante, consideramos pertinente introducir también un análisis en el contexto de la conformación y consolidación del Sistema Nacional de Formación para el Trabajo y la posterior creación del Sistema Nacional de Cualificaciones, del que es componente el Marco Nacional de Cualificaciones, con la intención de mostrar que el desarrollo de este asunto muestra que en la función establecida en el numeral 17 del artículo 12 del Decreto 249 de 2004 se hace referencia a ese marco.
El documento CONPES 2945 de 1997 (Adecuación del SENA para la competitividad) es antecedente del Sistema Nacional de Formación para el Trabajo y, como se mencionará adelante, también lo es del Marco Nacional de Cualificaciones. Su consideración en este análisis es relevante, por cuanto en la línea que se establecerá, será observable que los términos “calificación” y “cualificación” tienen identidad conceptual en el contexto técnico y normativo del asunto.
El documento CONPES 2945 de 1997 tuvo el propósito de conformar un Sistema Nacional de Formación para el Trabajo liderado por el SENA, considerando entre otras razones, que los cambios ocasionados por los procesos de apertura e internacionalización de la economía “conllevan la exigencia de mayores conocimientos técnicos y, por lo tanto, aumentan las calificaciones requeridas a los trabajadores en los distintos procesos.”
Luego de hacer referencia a la oferta global de formación, en la que participan el SENA y otras entidades de educación técnica y tecnológica, y a los desarrollos de la Entidad en su momento, el documento señala que, ante la evidencia de que “el SENA no puede atender solo todas las demandas de los sectores productivos e instituciones del país en términos de formación profesional”, se debían generar condiciones para una “oferta mixta de capacitación para el trabajo, con participación de los sectores público y privado, debidamente articulados por medio de un sistema.”
El Sistema Nacional de Formación para el Trabajo se concibió, dentro de la política de competitividad en la formación profesional, con el objetivo de “elevar el nivel de calificación y competencia de la fuerza laboral del país por medio de alianzas entre los actores de la educación, el trabajo y la tecnología.” Otro componente de esta política, que estuvo referido a la modernización del sistema de información para el empleo, indicaba que el SENA “tiene una responsabilidad fundamental en facilitar el ajuste entre la demanda y la oferta de la fuerza de trabajo mediante acciones orientadas a proveer información y capacitación y articular la oferta educativa y la demanda laboral.”
De lo mencionado del CONPES 2945 de 2017, queremos resaltar, por un lado, que el Sistema Nacional de Formación para el Trabajo surgió en un contexto en el que la “calificación para el trabajo” cobraba importancia en los procesos de demanda y oferta de formación profesional, en un contexto de mercado e intermediación laboral, que posteriormente se constituyen en ejes del sistema y marco nacional de cualificaciones.
Por otro lado, podemos observar que el uso o referencia al término “calificación” es común en el contexto de las políticas de formación profesional, como lo es también en el entorno misional y normativo del SENA, en normas expedidas durante ese período. Por ejemplo, el Acuerdo 10 de 1997, “por medio del cual se adopta el Estatuto de la Formación Profesional”, bajo el título de “formación profesional y mercado de trabajo” en el numeral 2.2, indica lo siguiente: “La relación en la formación profesional integral con el sector productivo posibilita una mayor comprensión de los cambios del mercado de trabajo. Esta interacción facilita la calificación y recalificación de los trabajadores en los distintos niveles, cualquiera que sean las condiciones laborales y las exigencias tecnológicas y productivas.” Y al hablar de los niveles de formación y certificación, dispone que “el SENA forma desde los niveles de calificación más bajos hasta los más altos de acuerdo con la estructura organizativa del sector productivo y certifica los aprendizajes logrados en el proceso de formación.”
En el contexto visto hasta ahora, es posible considerar que el uso del término calificación, como se encuentra en la normativa del SENA en alusión al reconocimiento formal mediante títulos o certificados, es equivalente al uso dado al término cualificación, que hace parte del Sistema y Marco que se crearon posteriormente, conforme a la definición que se citó antes.
Para continuar con el contexto que se inició con el CONPES 2945 de 1997, se tiene que el documento CONPES Social 81 de 2004 (Consolidación del Sistema Nacional de Formación para el Trabajo en Colombia), recogió la propuesta “para avanzar en la consolidación del Sistema Nacional de Formación para el trabajo en Colombia, SNFT, complementaria a las reformas introducidas al SENA y al mismo SNFT mediante el Decreto 249 de 2004.” Dicha propuesta alude a principios de calidad, pertinencia y flexibilidad de la oferta de formación, cuya implementación se procura por la vía de articular “los diferentes actores del SNFT en torno a la política de formación del recurso humano (…), la pertinencia de la oferta de formación de acuerdo con los requerimientos del sector productivo y la transparencia del Sistema.”
En la descripción que hace de los avances y limitaciones en la formación de capital humano, el CONPES 81 de 2004 se refiere a las “ineficiencias por las diferencias entre el perfil del recurso humano ofrecido y demandado”, que se representaban en una separación del mundo laboral y el de la formación, y las dificultades para propiciar la inserción en el mercado laboral. En torno a la formación por competencias laborales, consideró la necesidad de “concertar la definición y los modelos de aprendizaje de dichas competencias entre el mundo de la educación y el mundo empresarial, lo cual debe reflejarse en una perfecta articulación entre la educación formal, el aprendizaje en el trabajo y la educación no formal.”
En la descripción que se hace en este documento CONPES del Sistema Nacional de Formación para el Trabajo, este se presenta como “la estructura que deberá articular la oferta de formación para el trabajo, conformada por gremios, empresas, organizaciones de trabajadores, entidades de formación para el trabajo o de educación no formal (…)”, en presencia de instituciones y modalidades que se caracterizaba por “un alto nivel de dispersión, heterogeneidad y falta de interrelación, sumado esto a que no existe un sistema de equivalencias que permita a las personas moverse entre diferentes modalidades e instituciones y el mundo laboral.”
Por esto, en las recomendaciones para avanzar en la consolidación y desarrollo del SNFT, se enfatizó en aspectos como “la pertinencia de la oferta de formación para el trabajo, considerando los requerimientos de los sectores productivos”, “el reconocimiento y certificación de las competencias de los trabajadores, la experiencia y aprendizajes previos”, “el proceso de articulación, la cadena de formación, las equivalencias y la movilidad educativa para el mejoramiento de la coordinación entre la educación formal y la educación no formal”, entre otros.
De lo citado, se puede considerar que en la conformación y consolidación del Sistema Nacional de Formación para el Trabajo se le dio a este una naturaleza y finalidad estrechamente relacionadas con necesidades o fenómenos en torno a la capacitación, formación y calificación para el trabajo, que involucraban aspectos como la demanda y oferta de formación profesional con la pertinencia requerida por el sector productivo o el mercado de trabajo, el reconocimiento y certificación de competencias laborales y de aprendizajes previos, la articulación y cadenas de formación requeridas para las dinámicas de movilidad educativa y laboral que, como se dijo antes, posteriormente se integran al conjunto de políticas y proceso que conforman el Sistema Nacional de Cualificaciones, del que es componente el Marco Nacional de Cualificaciones.
Por esta razón, se puede considerar también que la función del numeral 17 del artículo 12 del Decreto 249 de 2004 fue dictada en la línea de políticas y estrategias que posteriormente se concretan en la formulación de políticas que dieron origen al Sistema y Marco Nacional de Cualificaciones.
En efecto, el documento CONPES 3674 de 2010 resulta fundamental en este análisis, pues en él se dictaron los “lineamientos de política para el fortalecimiento del sistema de formación de capital SFCH”, entre cuyas estrategias se incluyeron los “lineamientos para estructuración de un marco nacional de cualificaciones (MNC) que permita el reconocimiento y certificación de las competencias, habilidades y conocimientos del capital humanos con el fin de darle al sector productivo las señales que necesita para definir sus necesidades ocupacionales (…). Paralelamente, el MNC buscará facilitar la movilidad de estudiantes en el sistema educativo para fomentar la acumulación de capital a lo largo de la vida.”
Lo que se propuso en este documento CONPES, en sus propios términos, fue un conjunto de “directrices generales para la puesta en marcha de la estrategia nacional para la gestión del recurso humano en Colombia”, dentro de la cual, “las entidades del Gobierno Nacional que están involucradas en esta política se comprometen a diseñar e implementar herramientas para fomentar: i) una mayor movilidad entre los diferentes niveles y modalidades educativas, ii) la mayor pertinencia de la formación y la articulación del Sistema de Formación de Capital Humano – SFCH con el sector productivo, iii) el fortalecimiento de los procesos de aseguramiento de la calidad de oferta de formación, y iv) la determinación de las bases para una política de aprendizaje permanente en la población. Todos estos elementos son componentes esenciales para el desarrollo óptimo de las políticas de educación y formación para el trabajo.”
Entre las estrategias formuladas en estas políticas para facilitar su implementación, se incluyeron acciones que son pertinentes mencionar para efectos del presente análisis, como la de “establecer los lineamiento y estándares que promuevan la participación de todos los actores (a través de sus respectivos representantes) en la construcción del Marco Nacional de Cualificaciones”, lo que supuso el apoyo por parte del SENA y otras entidades, para lo cual, una de sus recomendaciones fue la de solicitar específicamente al SENA, lo siguiente: “Apoyar técnica y operativamente la conformación del Marco Nacional de Cualificaciones, según los lineamientos de la Comisión Intersectorial para la Gestión del Recurso Humano.”
Para concluir este análisis, consideramos pertinente citar que la Ley 1955 de 2019 creó, en el artículo 194, el Sistema Nacional de Cualificaciones como “un conjunto de políticas, instrumentos, componentes y procesos para alinear la educación y formación de las necesidades sociales y productivas del país y promover el reconocimiento de aprendizajes previos, el desarrollo personal y profesional de los ciudadanos, la inserción y reinserción laboral y el desarrollo productivo y empresarial del país.” La misma norma establece los componentes del Sistema, entre los cuales se encuentra el Marco Nacional de Cualificaciones, creado “para clasificar y estructurar las cualificaciones en un esquema de ocho (8) niveles ordenados y expresados en términos de conocimientos, destrezas y actitudes y complejidad de los aprendizajes que logran las personas en las diferentes vías de cualificación.”
Luego, el Decreto 1072 de 2015, adicionado en lo pertinente por el Decreto 1649 de 2021, adoptó y reglamentó el Marco Nacional de Cualificaciones (MNC), para efectos de su “conceptualización, estructura, institucionalidad y gobernanza, con fin de realizar la clasificación, el reconocimiento y la articulación de las cualificaciones, de acuerdo con la realidad social, educativa, formativa, laboral y productiva del país, teniendo en cuenta las tres vías de cualificación” (art. 2.7.1.1), y entre sus disposiciones creó el Comité Ejecutivo del Marco Nacional de Cualificaciones, que integró con representantes de distintas entidades públicas, entre ellas el Director General del SENA o el Director del Sistema Nacional de Formación para el Trabajo.
El artículo 2.7.2.3 del citado Decreto, establece los objetivos del Marco Nacional de Cualificaciones, que incluye los de “1. Contribuir a la movilidad y la progresión educativa, formativa y laboral mediante el reconocimiento de los aprendizajes adquiridos a lo largo de la vida”, “2. Facilitar la articulación de los diferentes niveles de cualificación y vías de cualificación” y “5. Promover la pertinencia y calidad de las cualificaciones en relación con las necesidades presentes y futuras de la sociedad, los sectores económicos, la productividad y competitividad del país.”
Como puede observarse, tanto el Sistema como el Marco Nacional de Cualificaciones, abarcan políticas y procesos que apuntan a la relación de la educación y formación con las necesidades sociales y productivas, y a promover el reconocimiento de aprendizajes, el desarrollo profesional y la inserción laboral, entre otros fines.
Al comparar estos objetivos con los de la función que se asigna a la Dirección del Sistema Nacional de Formación para el Trabajo en el numeral 17 del artículo 12 del Decreto 249 de 2004, donde se menciona el “marco nacional de calificaciones”, encontramos que son idénticos, pues allí se habla de facilitar la formación y el aprendizaje permanente, de conciliar la demanda con la oferta de calificaciones, orientar a las personas en sus opciones de formación y facilitar el reconocimiento de la formación, las competencias y experiencias previas.
Si bien las normas que crearon el Sistema y el Marco Nacional de Cualificaciones son posteriores al Decreto 249 de 2004, que hizo referencia a un “marco nacional de calificaciones”, podemos hablar de su consonancia con el sentido de lo establecido en ellas. Esta correspondencia se puede establecer no solo a la luz de las disposiciones citadas, sino del contexto al que se ha aludido en este documento, conforme al cual, el Sistema Nacional de Formación para el Trabajo se concibió con objetivos que atienden a las mismas necesidades o realidades, y su razón de ser está definida por los fines propuestos en las políticas que se han reseñado, por lo que es de su naturaleza participar en ellos conforme a las funciones y competencias que le reconocen las normas vigentes en sus respectivos subsistemas.
Por lo demás, desde un punto de vista semántico y para efectos de dar una interpretación que atienda al principio del efecto útil de las normas, conforme al cual debe preferirse una interpretación que permita darle consecuencias jurídicas a una disposición normativa sobre las que la hagan ineficaces o innecesarias, consideramos que los términos “calificación” y “cualificación” tienen el mismo significado en el contexto de las disposiciones citadas.
CONCLUSIONES
Conforme al análisis expuesto en el contexto de las políticas, estrategias y normas citadas en este documento, la expresión “marco nacional de calificaciones” que se encuentra en el numeral 17 del artículo 12 del Decreto 249 de 2004, puede entenderse referida al “marco nacional de cualificaciones” creado por la Ley 1955 de 2019 y reglamentado por el Decreto 1072 de 2015, adicionado en lo pertinente por el Decreto 1649 de 2021. En este sentido, la Dirección del Sistema Nacional de Formación para el Trabajo, tiene la función de contribuir al diseño de ese marco, con el alcance que le reconozcan las normas que lo regulan.
Por último, se aclara que el presente concepto se limita a establecer el sentido o alcance de la expresión “marco nacional de calificaciones” contenida en el Decreto 249 de 2004, por lo cual, no puede tomarse como pronunciamiento sobre la formación que imparte el SENA y su relación con las vías de cualificación o el Subsistema de Formación para el Trabajo.
Cordialmente,
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora
Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
