CONCEPTO 70914 DE 2024
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
| Para: | XXXXXX, Jefe de Oficina Control Interno Disciplinario SENA -xxxxxx@sena.edu.co, Dirección General - 1-1015 |
| De: | XXXXXX - Coordinadora Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos - Dirección Jurídica - 1-0020 |
| Asunto: | Concepto intervinientes y sujetos procesales en el proceso disciplinario - derechos de los quejosos |
Mediante comunicación electrónica de fecha 21 de agosto de 2024 radicada con el número 01-9-2024-057683 solicita un pronunciamiento de la Dirección Jurídica en torno a la aplicación de la Ley 1952 de 2019 frente a las denuncias interpuestas por los sindicatos del SENA. Para el efecto formula una serie de interrogantes, los cuales serán respondidos más adelante.
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
FUNDAMENTOS NORMATIVOS
Ley 1952 de 2019 “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario” – modificada por la Ley 2094 de 2021 - artículos 109, 110, 115
Ley 1712 de 2014 Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones” artículos 2, 19, 24
Sentencias C-014 de 2004, C-487 de 2009, T-499 de 2013 - Corte Constitucional
Concepto S-2023-050039 de fecha 2 de junio de 2023 suscrito por el Jefe Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación
ANÁLISIS
La Ley 1952 de 2019 por la cual se expidió el Código General Disciplinario que rige a partir del 29 de marzo de 2022, modificada por la Ley 2094 de 2021, en su artículo 109 determinó quienes tienen la calidad de intervinieres y sujetos en el proceso disciplinario, condición que se extendió a las víctimas de conductas violatorias de derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario, así como de acoso laboral, tal como se había expresado en la Sentencia C- 014 de 2004.
El artículo 109 de la Ley 1952 de 2019 dispuso:
“ARTÍCULO 109. SUJETOS PROCESALES EN LA ACTUACIÓN DISCIPLINARIA. Podrán intervenir en la actuación disciplinaria, como sujetos procesales, el investigado y su defensor, el Ministerio Público, cuando la actuación se adelante en la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, o en el Congreso de la República contra los funcionarios a que se refiere el artículo 174 de la Constitución Política. Esta misma condición la ostentarán las víctimas de conductas violatorias de derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario, así como de acoso laboral.
En ejercicio del poder de supervigilancia administrativa y cuando no se ejerza el poder preferente por la Procuraduría General de la Nación, esta podrá intervenir en calidad de sujeto procesal”.
Sobre las facultades de los sujetos procesales y del quejoso en el proceso disciplinario, el artículo 110 de la Ley 1952 de 2019 establece:
“ARTÍCULO 110. FACULTADES DE LOS SUJETOS PROCESALES. Los sujetos procesales podrán:
1. Solicitar, aportar y controvertir pruebas e intervenir en la práctica de las mismas.
2. Interponer los recursos de ley.
3. Presentar las solicitudes que consideren necesarias para garantizar la legalidad de la actuación disciplinaria y el cumplimiento de los fines de la misma, y
4. Obtener copias de la actuación, salvo que por mandato constitucional o legal esta tenga carácter reservado.
PARÁGRAFO 1o. La intervención del quejoso, que no es sujeto procesal, a excepción de lo establecido en el artículo anterior, se limita únicamente a presentar y ampliar la queja bajo la gravedad del juramento, a aportar las pruebas que tenga en su poder y a recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio. Para estos precisos efectos podrá conocer el expediente en la Secretaría del Despacho que profirió la decisión”.
La Corte Constitucional en Sentencia C-014 de 2004 señaló quienes son los intervinieres y los sujetos procesales en el proceso disciplinario:
“ (…) De acuerdo con el régimen legal vigente, los intervinientes en el proceso disciplinario son la autoridad administrativa o judicial que adelanta el proceso, los sujetos procesales y el quejoso.
La autoridad que conoce del proceso puede ser judicial, cual es el caso de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, cuando investigan a magistrados, jueces y abogados; o también administrativa, como ocurre con las entidades administrativas a las que está vinculado el disciplinado, con las personerías y con la Procuraduría General de la Nación.
Los sujetos procesales son el investigado y su defensor y el Ministerio Público cuando no es la autoridad que conoce del proceso, ni ejerce la función de vigilancia administrativa.
El investigado interviene en el proceso desde la indagación preliminar y hasta el fallo definitivo, puede solicitar pruebas, controvertir las decisiones que no le sean favorables interponiendo recursos ordinarios y extraordinarios, solicitar la revocatoria directa del fallo sancionatorio y acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para demandar la legalidad de la actuación cumplida y del fallo emitido. Y el Ministerio Público, por su parte, interviene en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales.
El quejoso, finalmente, es la persona que pone la falta disciplinaria en conocimiento de la autoridad y como no se trata de un sujeto procesal, su intervención se limita, como lo plantea el Procurador General de la Nación, a la presentación y ampliación de la queja, a la facultad de aportar pruebas y recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio…”.
En el mismo fallo, la Corte declaró condicionalmente exequible el artículo 89 de la Ley 734 de 2002 en “ el entendido que las víctimas o perjudicados de las faltas disciplinarias que constituyan violaciones del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario también son sujetos procesales y titulares de las facultades a ellos conferidos por la ley”, es decir, las víctimas o perjudicados con una falta disciplinaria constitutiva de una violación del derecho internacional de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, están legitimados para concurrir al proceso disciplinario, lo cual se constituyó bajo la vigencia de la Ley 734 de 2002 en una de las excepciones respecto a la calidad del quejoso como interviniendo en el proceso disciplinario. Al respecto, la Corte sostuvo:
(…) La Corte ha demostrado que por regla general no existen víctimas o perjudicados con una falta disciplinaria y éstos sólo pueden concurrir, de manera excepcional, cuando se trata de faltas que constituyen violaciones del derecho internacional humanitario o del derecho internacional de los derechos humanos. Ha inferido también que en estos supuestos las víctimas o perjudicados están legitimados para intervenir en el proceso disciplinario en calidad de sujetos procesales y, en consecuencia, para ejercer todas las facultades inherentes a ellos. Finalmente, ha concluido que esa intervención se orienta al reconocimiento de los derechos que tienen las víctimas al esclarecimiento y conocimiento de la verdad y a la realización de la justicia disciplinaria…”. (La Corte Constitucional mediante C-487 de 2009 resolvió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-014-2004)
Finalmente, y frente al tema que nos ocupa, conviene destacar algunos apartes de lo expuesto por el Jefe de la Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación en Concepto S-2023-050039 de 2023 (2 de junio) dirigido a la Jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario del SENA en respuesta a consulta formulada sobre la calidad de quejosos o informantes por parte de las organizaciones sindicales cuando presentan denuncias que consideran disciplinariamente relevantes:
(…) En línea con lo anterior, teniendo en cuenta la naturaleza jurídica del sindicato, es decir que es una “asociación de trabajadores de una misma profesión, oficio o especialidad, o de profesiones, oficios o especialidades, similares o conexos, constituida exclusivamente para el estudio, desarrollo y defensa de los intereses comunes de su profesión, sin repartición de beneficios”4., y que, según lo expuesto en su escrito, su intención es dar a conocer conductas que consideran disciplinariamente relevantes, asumiría la calidad de quejoso.
Individualizando al integrante del nivel directivo de la organización sindical, si dicho integrante es servidor público y en ejercicio de sus funciones tiene conocimiento de faltas disciplinarias, tendría la calidad de informante. Caso contrario sería quejoso. Igual tratamiento tendría si tiene un interés particular.
Tal como se mencionóí con antelación, según lo previsto en el parágrafo primero del artículo 110 del CGD se indica que el quejoso no es sujeto procesal y que su intervención “se limita únicamente a presentar y ampliar la queja bajo la gravedad del juramento, a aportar las pruebas que tenga en su poder y a recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio” y es a quien, a la luz de lo previsto en el artículo 129 de la misma normativa se le comunica la decisión de archivo y la del fallo absolutorio y consideramos, que no procede dicha comunicación, si la acción disciplinaria se originó por informe de servidor público.
Ahora bien, dado que se debe analizar cada caso y que cada investigación disciplinaria es diferente a la otra, solamente la autoridad disciplinaria competente es la que en desarrollo de la misma decide la calidad que le otorga al medio y a la persona que puso en su conocimiento el hecho que da lugar al inicio de dicha investigación…”
Ahora bien, sobre la reserva de la actuación disciplinaria, el artículo 115 del Código General Disciplinario prevé:
“ARTÍCULO 115. RESERVA DE LA ACTUACION DISCIPLINARIA. En el procedimiento disciplinario las actuaciones disciplinarias serán reservadas hasta cuando se cite a audiencia y se formule pliego de cargos o se emita la providencia que ordene el archivo definitivo, sin perjuicio de los derechos de los sujetos procesales.
El disciplinado estará obligado a guardar la reserva de las pruebas que por disposición de la Constitución o la ley tengan dicha condición”
En relación con la reserva de la actuación disciplinaria, la Corte Constitucional en Sentencia T-499 de 2013 indicó:
“(…) La reserva de la investigación disciplinaria que se fija “hasta cuando se formule el pliego de cargos o la providencia que ordene el archivo definitivo”. Significa lo anterior que la etapa probatoria propia de la investigación disciplinaria, se encuentra sometida a reserva con fines constitucionalmente admisible, como son garantizar la presunción de inocencia al investigado y resguardar la imparcialidad del funcionario encargado de ejercer el control disciplinario.
Después que se formule pliego de cargos o se profiera acto de archivo definitivo, la investigación se considera pública para proteger la pretensión subjetiva de “ejercer el control del poder político” que le asiste a todos o a cualquier ciudadano, ya que aquella pretensión integra el núcleo esencial del derecho de participación política que establece el artículo 40 de la Constitución Política.
Precisamente, la reserva de la investigación disciplinaria fue establecida por el legislador como una excepción al principio de publicidad de las actuaciones administrativas, con la finalidad única de amparar los derechos al buen nombre, a la intimidad e incluso al debido proceso del investigado.
Por consiguiente, dicha reserva se viola cuando, estando en trámite la investigación disciplinaria, se ponen en conocimiento de personas que no tienen reconocida la calidad de sujetos procesales, un hecho puntual, una diligencia o una prueba recaudada en la fase de instrucción procesal. De allí que se le exija a los sujetos intervinientes total hermetismo frente a las actuaciones que se adelantan en esa fase, porque las pruebas que se acopian y las averiguaciones que se realizan, al ser filtradas o de conocimiento público, podrían llegar a fracasar…” (Negrillas y subrayado fuera de texto)
RESPUESTA PREGUNTAS
PREGUNTAS.
a. Denuncias interpuestas por las organizaciones sindicales.
¿En atención a lo estatuido en el CGD, y bajo el entendido que la denuncia provenga de una organización sindical de las existentes dentro de la entidad, es procedente que las aludidas organizaciones sean reconocidas como quejosos dentro de los procesos disciplinarios? En caso afirmativo, indicar qué derechos y prerrogativas deberían ser reconocidas en la eventual calidad de quejoso del sindicato.
b. Comunicación de las decisiones emitidas.
En caso de ser negativa la respuesta frente al interrogante efectuado anteriormente: ¿Es viable comunicar la decisión de archivo y/o pliego de cargos a las organizaciones sindicales, sin que puedan intervenir en el proceso, y solo a efectos del seguimiento que realizan en el marco de la actividad sindical?
RESPUESTA: En este punto se responden las preguntas a y b. Tal como antes quedó señalado, el artículo 109 del Código General Disciplinario - Ley 1952 de 2019 -, en armonía con lo expresado por la Corte Constitucional, establece quienes pueden intervenir en la actuación disciplinaria como sujetos procesales:
- El investigado y su defensor.
- El Ministerio Público.
- Las víctimas de conductas violatorias de derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario,
- Las víctimas de acoso laboral.
De otra parte, conforme con el artículo 110 ibidem, el quejoso no ostenta la calidad de sujeto procesal, salvo cuando se trate de víctimas de conductas violatorias de derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario, de acoso laboral o de la Procuraduría General de la Nación en ejercicio del poder de supervigilancia administrativa.
Con las excepciones antes indicadas, la intervención del quejoso se limita únicamente a:
- Presentar y ampliar la queja bajo la gravedad del juramento.
- Aportar las pruebas que tenga en su poder
- Recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio, caso en el cual podrá conocer el expediente en la Secretaría del Despacho que profirió la decisión.
El investigado, su defensor, el Ministerio Público, las víctimas de conductas violatorias de derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario y las víctimas de acoso laboral, son los únicos sujetos procesales dentro de los procesos disciplinarios, quienes podrán:
1. Solicitar, aportar y controvertir pruebas e intervenir en la práctica de las mismas.
2. Interponer los recursos de ley.
3. Presentar las solicitudes que consideren necesarias para garantizar la legalidad de la actuación disciplinaria y el cumplimiento de los fines de la misma, y
4. Obtener copias de la actuación, salvo que por mandato constitucional o legal esta tenga carácter reservado.
En el caso objeto de consulta, las organizaciones sindicales, en tanto son personas jurídicas, en nuestro criterio, sólo tendrán la calidad de intervinieres en el proceso disciplinario y por tanto únicamente podrán ejercer los derechos que la ley les otorga en su condición de quejosos, pues no se encuentran dentro de los sujetos procesales a que se refiere el artículo 109 de la Ley 1952 de 2019, por cuanto (i) no tendrían la calidad de sujetos disciplinables (artículo 25), (ii) ni podrían actuar como apoderados o defensores del servidor público investigado (artículos 112 y 113), (iii) ni tampoco tienen la calidad de Ministerio Público (Procuraduría General de la Nación y Personerías distritales y municipales).
Si el miembro del nivel directivo de la organización sindical tiene la calidad de servidor público y en ejercicio de sus funciones tiene conocimiento de faltas disciplinarias, tendría la calidad de informante. En caso contrario, tendría la condición de quejoso. Igual tratamiento tendría si tiene un interés particular, tal como antes quedó señalado.
Tampoco las organizaciones sindicales podrían ser considerados como víctimas de conductas violatorias de derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario o víctimas de acoso laboral, pues esta condición se predica de personas naturales que, individual o colectivamente, hayan sido víctimas de un delito, y en particular, aquellas que hayan sufrido un daño como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos. [Ver Corte Constitucional Sentencias C-253A de 2012 y C-052 de 2012; Ley 1448 de 2011; Convenios y Protocolos que regulan el derecho internacional humanitario (DIH) y el derecho internacional de los derechos humanos (DIDH)].
PREGUNTA:
c. Reserva de los procesos disciplinarios ¿Es procedente informar el estado de los procesos que han sido puestos en conocimiento por parte de las organizaciones sindicales sin vulnerar la reserva determinada en el artículo 115 del CGD?
RESPUESTA: Tal como lo establece el artículo 115 de la Ley 1952 de 2019, la actuación disciplinaria será reservada “hasta cuando se formule el pliego de cargos o la providencia que ordene el archivo definitivo”, por lo que después que se formule pliego de cargos o se profiera acto de archivo definitivo, la investigación se considera pública, tal como lo expresó la Corte Constitucional en la Sentencia T-499 de 2013.
Se violaría, en consecuencia, dicha reserva si se pone en conocimiento de quienes no tienen la calidad de sujetos procesales actuaciones o etapas del proceso disciplinario distintas a las indicadas en el precitado artículo 115.
PREGUNTA:
d. Publicidad de los procesos disciplinarios ¿Es viable, desde la óptica jurídica, que se opte por estructurar al interior de la entidad una plataforma de consulta de procesos disciplinarios? En caso afirmativo, indicar ¿qué información podría considerarse de acceso público sin que se vulnere el principio del debido proceso y la reserva legal, propia de los procesos disciplinarios?
RESPUESTA: La Ley 1712 de 2014 Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones” establece:
“ARTÍCULO 2o. PRINCIPIO DE MÁXIMA PUBLICIDAD PARA TITULAR UNIVERSAL. Toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal, de conformidad con la presente ley.
(…) “ARTÍCULO 19. INFORMACIÓN EXCEPTUADA POR DAÑO A LOS INTERESES PÚBLICOS. Es toda aquella información pública reservada, cuyo acceso podrá ser rechazado o denegado de manera motivada y por escrito en las siguientes circunstancias, siempre que dicho acceso estuviere expresamente prohibido por una norma legal o constitucional:(…)
d) La prevención, investigación y persecución de los delitos y las faltas disciplinarias, mientras que no se haga efectiva la medida de aseguramiento o se formule pliego de cargos, según el caso;
(…) “ARTÍCULO 24. DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN. Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier sujeto obligado, en la forma y condiciones que establece esta ley y la Constitución”.
Teniendo en cuenta lo anterior, consideramos que la Oficina de Control Interno Disciplinario la es la dependencia competente para establecer y definir la forma y condiciones para estructurar la plataforma de consulta de procesos disciplinarios, conforme con las funciones previstas en el artículo 6 del Decreto 249 de 2024, en armonía con lo establecido en la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, y en la precitada Ley 1712 de 2014, preservando la reserva de las actuaciones disciplinarias a que antes se hizo mención.
El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. Lo anterior no sin advertir, que el mismo se encuentra sujeto a las modificaciones legales y jurisprudenciales que se expidan y acojan dentro del asunto.
Cordial saludo,
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora
Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
Dirección Jurídica – Dirección General
