Concepto 75906 de 2025 SENA

CONCEPTO 75906 DE 2025

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

Bogotá D.C.

Saludo cordial:

Mediante radicado No. 01-9-2025-070210 NIS: 2025-02-331825 del 6 de agosto de 2025, dirijo a la Coordinadora del Grupo Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos, solicita claridad sobre lo siguiente: "(...) resulta pertinente definir si los funcionarios públicos vinculados en provisionalidad o en cargos temporales pueden acceder a comisiones de estudio en el exterior. Para ello, debe considerarse lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 909 de 2004 (...) se brinde aclaración sobre la participación de funcionarios públicos vinculados en nombramiento provisional, teniendo en cuenta que a ellos se les hace una evaluación al interior de la entidad, pero no cumplen con la evaluación de desempeño realizada por reglamentación de la Comisión Nacional del Servicios Civil- CNSC. (...)"

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Sea lo primero señalar, que los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

PRECEDENTES NORMATIVOS

Constitución Política de Colombia de 1991

Ley 909 de 2004 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.”

Decreto 1083 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública.”

Decreto Ley 1567 de 1998 “Por el cual se crea el sistema nacional de capacitación y el sistema de estímulos para los empleados del Estado.”

Ley 1960 de 2019 “Por el cual se modifican la Ley 909 de 2004, el Decreto Ley 1567 de 1998 y se dictan otras disposiciones”

Concepto No. 159561 y 093011 de 2022 del Departamento Administrativo de la Función Pública - DAFP.

Concepto No. 063701 y 175011 de 2023 del Departamento Administrativo de la Función Pública - DAFP.

ANÁLISIS

En relación con el caso objeto de estudio, es pertinente señalar que el Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa de la Dirección Jurídica emite conceptos de carácter general sobre la interpretación de la normativa aplicable, sin que le corresponda calificar situaciones particulares ni pronunciarse sobre la validez o improcedencia de decisiones administrativas individuales. La determinación de los hechos y la adopción de medidas concretas corresponde a las áreas competentes del SENA, en el marco de sus funciones legales y reglamentarias y bajo los principios de autonomía, responsabilidad y sujeción al ordenamiento jurídico vigente.

Sea lo primero señalar que el Decreto 1083 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública”, reguló de manera expresa las distintas situaciones administrativas en que pueden encontrarse los empleados públicos. En particular, el artículo 2.2.5.5.22 dispuso de forma literal lo siguiente:

"(...) Clases de comisión. Las comisiones pueden ser:

1. De servicios.

2. Para adelantar estudios.

3. Para desempeñar un cargo de libre nombramiento y remoción o de periodo, cuando el nombramiento recaiga en un empleado con derechos de carrera administrativa.

4. Para atender invitaciones de gobiernos extranjeros o de organismos internacionales. (Negrita fuera de texto)

En ese contexto, se desprende que la comisión de estudios constituye una de las situaciones administrativas taxativamente previstas en la normatividad vigente. Ahora bien, el mismo Decreto, en el artículo 2.2.5.5.31, definió los requisitos para su otorgamiento en los siguientes términos:

"(...) Las comisiones de estudios se pueden conferir al interior o al exterior del país, para que el empleado reciba formación, capacitación o perfeccionamiento en el ejercicio de las funciones propias del empleo del cual es titular, o en relación con los servicios o competencias a cargo del organismo o entidad donde se encuentre vinculado el empleado.

Para el otorgamiento de la comisión de estudios, el empleado deberá cumplir los siguientes requisitos:

1. Estar vinculado en un empleo de libre nombramiento o remoción o acreditar derechos de carrera administrativa.

2. Acreditar por lo menos un (1) año continuo de servicio en la respectiva entidad.

3. Acreditar nivel sobresaliente en la calificación de servicios correspondiente al último año de servicio. (...)

Es decir, la norma condiciona la viabilidad de la comisión de estudios a tres exigencias concurrentes: (i) que el empleado ostente la condición de carrera administrativa o esté vinculado en un cargo de libre nombramiento y remoción; (ii) que haya prestado servicios durante un año continuo en la entidad; y (iii) que haya obtenido una calificación sobresaliente en la evaluación anual de desempeño.

Por su parte, el artículo 2.2.5.5.35 del decreto citado en líneas precedentes determinó la duración de la comisión de estudios en los siguientes términos:

La duración de la comisión de estudios al interior o al exterior no podrá ser mayor de doce (12) meses, prorrogable por un término igual hasta por dos (2) veces, siempre que se trate de obtener título académico y previa comprobación del buen rendimiento del comisionado, acreditado con los certificados del respectivo centro académico.

Si se trata de obtener título académico de especialización científica o médica, la prórroga a que se refiere el presente artículo podrá otorgarse hasta por tres (3) veces, bajo las mismas condiciones contempladas en el inciso anterior.

Al vencimiento de la comisión el empleado deberá reintegrarse al servicio, de no hacerlo deberá devolver a la cuenta del Tesoro Nacional el valor total de las sumas giradas por la entidad otorgante, junto con sus respectivos intereses liquidados a la tasa de interés bancario, sin perjuicio de las demás acciones previstas, (...)

Si el empleado comisionado se retira del servicio antes de dar cumplimiento a la totalidad del tiempo estipulado en el convenio, deberá reintegrar a la cuenta del Tesoro Nacional la parte de las sumas pagadas por la entidad, correspondiente al tiempo de servicio que le falte por prestar, incluidos los intereses a que haya lugar. De no hacerlo la entidad deberá hacer efectiva la póliza de cumplimiento. (...)"

Lo anterior demuestra que se trata de una figura de carácter reglado, con requisitos estrictos de procedencia, y con un régimen de obligaciones y consecuencias económicas en caso de incumplimiento.

Ahora bien, en materia de capacitación y bienestar, la Ley 1960 de 2019 introdujo ajustes relevantes al Decreto Ley 1567 de 1998, en particular al literal g) del artículo 6, sin modificar el régimen propio de las comisiones de estudio previstas en el Decreto 1083 de 2015. Dichos ajustes ampliaron el acceso de todos los servidores públicos a los programas de capacitación y bienestar institucional, el cual quedó así: "(...) g) Profesionalización del servicio Público. Los servidores públicos independientemente de su tipo de vinculación con el Estado, podrán acceder a los programas de capacitación y de bienestar que adelante la Entidad, atendiendo a las necesidades y al presupuesto asignado. En todo caso, si el presupuesto es insuficiente se dará prioridad a los empleados con derechos de carrera administrativa."

De esta norma se desprende que el legislador reconoció, como regla general, el derecho de todos los servidores públicos, incluidos los provisionales y los temporales, a participar en programas de capacitación y bienestar adelantados por las entidades. Este reconocimiento materializa el principio de profesionalización del servicio público, según el cual la Administración debe garantizar la actualización y fortalecimiento de competencias de sus servidores. Sin embargo, ello no supuso una modificación ni una derogatoria tácita de los requisitos específicos de la comisión de estudios, los cuales permanecen circunscritos a quienes acrediten derechos de carrera o se encuentren en empleos de libre nombramiento y remoción.

En consecuencia, es preciso distinguir dos ámbitos normativos:

De un lado, el derecho general a la capacitación y bienestar, aplicable a todos los servidores públicos sin distinción de vínculo, que se traduce en el acceso a cursos, seminarios, programas internos de formación, auxilios educativos y estímulos de bienestar, en el marco de las políticas de bienestar social definidas en el Decreto Ley 1567 de 1998, modificado por la Ley 1960 de 2019.

De otro lado, la comisión de estudios como situación administrativa formal, que implica vacancia temporal, suscripción de convenio y póliza, derecho a pasajes y obligación de reintegro de recursos en caso de incumplimiento, y que se encuentra reservada a los empleados de carrera y a los de libre nombramiento y remoción.

Lo anterior encuentra respaldo en la doctrina administrativa del Departamento Administrativo de la Función Pública DAFP, la cual, mediante pronunciamientos reiterados, ha consolidado una interpretación uniforme respecto de la improcedencia del acceso a la comisión de estudios para los servidores vinculados en provisionalidad y para quienes se encuentran en periodo de prueba

Así, el Concepto No. 159561 de 2022 del DAFP señaló expresamente:

"(...) se debe tener en cuenta que uno de los requisitos sine qua non para acceder a la comisión de estudios es estar vinculado en el empleo de libre nombramiento o remoción o acreditar derechos de carrera administrativa, por lo que un funcionario nombrado en provisionalidad no cumple con lo establecido en la norma.

De acuerdo con lo expuesto, se considera procedente concluir que, en el marco jurídico actual, solamente los empleados vinculados en cargos de libre nombramiento o remoción o quienes acrediten derechos de carrera administrativa podrán ser beneficiarios la comisión de estudios, sin que sea procedente otorgar dicha situación administrativa a quienes se encuentren vinculados en provisionalidad. (...)"

A su vez, el Concepto No. 093011 de 2022 del DAFP precisó:

"(...) En línea de lo anterior se tiene que para que esta figura sea aplicada a los trabajadores, se requiere que la vinculación del empleado sea de libre nombramiento y remoción o con derechos de carrera administrativa, por lo que no aplicaría para empleados provisionales como es el caso del solicitante."

(...)

Del análisis abordado, puede concluirse que son beneficiarios de los programas de bienestar social todos los servidores públicos de la entidad, independientemente de su tipo de vinculación. Todos, por consiguiente, tienen acceso a la educación no formal y a los apoyos para la educación formal que como parte de los incentivos del sistema de bienestar deben regular internamente los organismos y entidades a las cuales se aplica el Decreto Ley 1567 de 1998, con las modificaciones de la Ley 1960 de 2019, en el tema de la consulta.

Las restricciones a los empleados con nombramiento provisional, dentro del sistema de bienestar, desaparecieron en tanto el principio de profesionalización consagrado en la Ley 1960 tiene como destinatarios a todos los servidores públicos de los organismos y entidades del sector público, en los sistemas de capacitación y de bienestar."

(...) En conclusión, de acuerdo a las normas mencionadas anteriormente, podemos indicar que un empleado público vinculado en provisionalidad tendrá derecho a acceder a la licencia no remunerada para adelantar estudios, al permiso académico compensado y a los programas de capacitación, bienestar e incentivos que adelante la Entidad (...)

El Concepto No. 063701 de 2023 del DAFP se refirió a la situación de quienes se encuentran en periodo de prueba, en los siguientes términos:

"(...) En criterio de esta Dirección Jurídica no resultaría posible que una entidad autorice una comisión de estudios al exterior para un servidor público que se encuentra en período de prueba, toda vez que no se cumpliría con el requisito de acreditar nivel sobresaliente en la calificación de servicios correspondiente al último año de servicio, en el entendido que el período de prueba se califica con la 'calificación del período de prueba', la cual no corresponde con la exigida por la norma.

Respecto de su segundo interrogante se reitera que no resultaría viable la comisión, aun cuando el curso en cuestión tiene relevancia para el trabajo de las dependencias respectivas de la misma entidad (donde está en carrera y donde está cumpliendo el período de prueba), toda vez que no cumpliría con uno de los requisitos de la norma. (...)

Por su parte, el Concepto No. 175011 de 2023 del DAFP reiteró la improcedencia de la comisión de estudios para provisionales, en los siguientes términos:

"(...) Ahora bien, en cuanto a la procedencia de la comisión de estudios para los empleados públicos De acuerdo con lo anterior, se reitera que la comisión de estudios no procede para los empleados públicos vinculados en provisionalidad, toda vez que el artículo 2.2.5.5.31 del Decreto 1083 de 2015 exige como requisito para su otorgamiento que el empleado esté vinculado en un empleo de libre nombramiento y remoción o que acredite derechos de carrera administrativa.

No obstante, los empleados en provisionalidad pueden acceder a auxilios educativos, programas de capacitación y estímulos académicos en el marco de las políticas de bienestar e incentivos, en los términos previstos en la Ley 1960 de 2019 y las disposiciones reglamentarias aplicables (...)"

De lo anterior se colige que, que el derecho a la capacitación y a los programas de bienestar se reconoce a todos los servidores públicos, incluidos aquellos vinculados en provisionalidad. Sin embargo, ello no significó una modificación de los requisitos específicos para el otorgamiento de la comisión de estudios, los cuales permanecen circunscritos, conforme al Decreto 1083 de 2015, a los empleados con derechos de carrera administrativa o en empleos de libre nombramiento y remoción.

En esa misma línea, la Ley 1960 de 2019, al reformar la Ley 909 de 2004, introdujo ajustes en materia de encargo y provisión de empleos de carrera, pero no alteró el régimen aplicable a la comisión de estudios. Este marco normativo ha servido como referente interpretativo en la doctrina administrativa del DAFP, que ha reiterado que, aunque la comisión de estudios no procede para los provisionales, estos sí pueden acceder a programas de capacitación, auxilios educativos y estímulos académicos dentro de los planes institucionales de bienestar.

Adicional, y de la lectura sistemática de las disposiciones normativas y de la doctrina administrativa vigente, se evidencia que la comisión de estudios es una situación administrativa de carácter taxativo, que no admite interpretación extensiva. El hecho de que el legislador haya condicionado su procedencia únicamente a los servidores que acrediten derechos de carrera administrativa o que ocupen cargos de libre nombramiento y remoción tiene un alcance excluyente, razón por la cual resulta jurídicamente improcedente su otorgamiento a quienes se encuentren en nombramiento provisional o en periodo de prueba.

Ahora bien, la doctrina administrativa ha sido uniforme en señalar que, si bien los empleados provisionales no pueden ser beneficiarios de la comisión de estudios, ello no significa que se encuentren privados de toda posibilidad de capacitación. En efecto, el artículo 36 de la Ley 909 de 2004, modificado por la Ley 1960 de 2019, reconoció el derecho de todos los empleados públicos, incluidos los provisionales, a participar en programas de capacitación y bienestar social. A partir de esta disposición, el DAFP ha precisado que para los servidores provisionales proceden alternativas distintas como la licencia no remunerada para adelantar estudios y el acceso a programas de bienestar e incentivos institucionales, dentro de los cuales se contemplan estímulos o auxilios educativos, siempre sujetos a la disponibilidad presupuestal y a los lineamientos que cada entidad establezca.

En ese mismo sentido, el DAFP ha reiterado que los empleados en periodo de prueba tampoco cumplen el requisito de acreditar calificación sobresaliente en el último año de servicio, ya que su evaluación corresponde a un lapso inferior y de naturaleza distinta. Por tanto, tampoco es procedente otorgarles comisión de estudios.

Así las cosas, la comisión de estudios, al estar regulada de manera estricta en el Decreto 1083 de 2015, solo resulta procedente respecto de empleados con derechos de carrera o en empleos de libre nombramiento y remoción. Para los servidores en provisionalidad y en periodo de prueba, las alternativas jurídicas posibles no son las comisiones de estudio, sino las figuras previstas en la Ley 909 de 2004 y en la Ley 1960 de 2019, desarrolladas por las políticas de bienestar de cada entidad y precisadas por la doctrina del DAFP, siempre supeditadas a la disponibilidad presupuestal y a las necesidades del servicio.

CONCLUSIÓN

En mérito de lo expuesto, y frente a la inquietud planteada esta Dirección Jurídica se permite manifestar que, de conformidad con el análisis precedente, el presente pronunciamiento se emite con carácter general, en el marco de las competencias del Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa, sin calificar hechos concretos ni sustituir las decisiones que corresponden a las áreas competentes del SENA.

En conclusión, y sobre la procedencia de la comisión de estudios para un empleado vinculado en provisionalidad, es preciso advertir que el régimen normativo aplicable no otorga cabida a tal posibilidad. En efecto, el Decreto 1083 de 2015, en sus artículos 2.2.5.5.22 y siguientes, consagró de manera expresa la comisión de estudios como una situación administrativa taxativa, condicionada a tres exigencias concurrentes: (i) que el empleado se encuentre vinculado en un cargo de libre nombramiento y remoción o acredite derechos de carrera administrativa, (ii) que cuente con al menos un año continuo de servicios en la entidad, y (iii) que obtenga calificación sobresaliente en la evaluación del último año de desempeño. Estas condiciones, al ser de carácter reglado, no admiten interpretaciones extensivas ni aplicaciones analógicas a favor de servidores en provisionalidad, toda vez que su configuración corresponde a un supuesto diferente al contemplado por la norma.

Así mismo, debe precisarse que la Ley 1960 de 2019, al modificar el Decreto Ley 1567 de 1998, amplió el acceso a programas de capacitación y bienestar a todos los servidores públicos, sin importar el tipo de vinculación. Sin embargo, este reconocimiento general al derecho a la profesionalización del servicio público no supuso modificación alguna al régimen estricto de la comisión de estudios previsto en el Decreto 1083 de 2015. Por el contrario, los pronunciamientos reiterados del Departamento Administrativo de la Función Pública entre otros, los conceptos Nos. 159561 y 093011 de 2022, 063701 y 175011 de 2023 han consolidado la interpretación conforme a la cual la comisión de estudios no procede para servidores en provisionalidad ni para quienes se encuentren en periodo de prueba, precisamente porque no cumplen el requisito legal de acreditar derechos de carrera o de estar vinculados en empleos de libre nombramiento y remoción, ni les es posible acreditar la evaluación de desempeño exigida por la norma.

En tal sentido, la doctrina administrativa ha sido uniforme en señalar que, si bien los empleados en provisionalidad no pueden ser destinatarios de la comisión de estudios, ello no implica exclusión de toda posibilidad de acceso a la capacitación. Por el contrario, estos servidores sí conservan el derecho a participar en programas de formación y bienestar institucional, en los términos del literal g) del artículo 6 del Decreto Ley 1567 de 1998, modificado por la Ley 1960 de 2019, lo cual comprende su participación en cursos, seminarios, programas de educación no formal y la posibilidad de acceder a auxilios educativos y estímulos de bienestar social, siempre dentro de la disponibilidad presupuestal y de los lineamientos internos definidos por la entidad. De igual forma, la normativa reconoce la viabilidad de que estos servidores soliciten licencias no remuneradas para adelantar estudios, en cuanto figura distinta y autónoma frente a la comisión de estudios.

En consecuencia, atendiendo a la consulta objeto del presente concepto, debe concluirse que el ordenamiento vigente no permite otorgar comisión de estudios a empleados públicos vinculados en provisionalidad. La procedencia de esta situación administrativa se encuentra restringida a los servidores que ostenten derechos de carrera administrativa o que ocupen empleos de libre nombramiento y remoción. No obstante, los provisionales sí gozan del derecho a acceder a los programas de capacitación, bienestar e incentivos dispuestos por la entidad en el marco del sistema general de profesionalización del servicio público, así como a figuras alternativas como la licencia no remunerada para estudios. La interpretación uniforme de la normativa, consolidada por el DAFP y reiterada en diversos pronunciamientos, descarta cualquier margen de discrecionalidad institucional para extender la figura de comisión de estudios a los servidores en provisionalidad, por cuanto se trata de un régimen de carácter reglado y de aplicación estricta.

El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. Lo anterior no sin advertir, que el mismo se encuentra sujeto a las modificaciones legales y jurisprudenciales que se expidan y acojan dentro del asunto.

Cordialmente,

MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA

Coordinadora - Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos

Dirección Jurídica - Dirección General