Concepto 80236 de 2025 SENA

CONCEPTO 80236 DE 2025

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

Bogotá D.C.

Doctor

XXXX

Coordinador Grupo Relaciones Corporativas SENA

Regional Meta

ASUNTO: Respuesta solicitud de concepto jurídico sobre asignación de obligaciones contractuales.

Respetada Doctora XXXX, reciba un cordial saludo.

El Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos de la Dirección Jurídica de la Dirección General del SENA, se permite dar respuesta a la comunicación del asunto, a través de la cual, solicita concepto jurídico frente a la asignación de obligaciones a contratistas cuyo supervisor pertenece a otra dependencia.

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

PRECEDENTES NORMATIVOS

Con el fin de realizar el análisis jurídico correspondiente, se tendrán en cuenta las siguientes disposiciones normativas:

- Ley 80 de 1993

- Ley 1150 de 2007

- Ley 1474 de 2011

- Manual de Supervisión e Interventoría

ANÁLISIS JURÍDICO

El artículo 32 de la Ley 80 de 1993, respecto de los contratos estatales, señala: "(...) Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializados(...)"

A su vez, el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, establece como causal de contratación directa la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión.

De manera complementaria, el artículo 2.2.1.2.1.4.9 del Decreto 1082 de 2015 señala que "(...) Las Entidades Estatales pueden contratar bajo la modalidad de contratación directa la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato, siempre y cuando la Entidad Estatal verifique la idoneidad o experiencia requerida y relacionada con el área de que se trate. En este caso, no es necesario que la Entidad Estatal haya obtenido previamente varias ofertas, de lo cual el ordenador del gasto debe dejar constancia escrita. Los servicios profesionales y de apoyo a la gestión corresponden a aquellos de naturaleza intelectual diferentes a los de consultoría que se derivan del cumplimiento de las funciones de la Entidad Estatal, así como los relacionados con actividades operativas, logísticas, o asistenciales. (...)"

Frente al debido seguimiento de los contratos estatales, el numeral 1 del artículo 14 de la Ley 80 de 1993 establece que las entidades estatales "Tendrán la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato (...)", acompañando dicho precepto del deber de los servidores públicos, de “vigilar” la actividad contractual señalado en el numeral 1 del artículo 26 de la siguiente forma: "Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato"

Ahora bien, según el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, es obligatorio para las entidades estatales designar un supervisor o interventor para cada contrato que celebren. "Con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda (...)". En ese sentido, el supervisor tiene la responsabilidad exclusiva de hacer seguimiento a las obligaciones contractuales, impartir instrucciones, validar informes, y en general, asegurar la correcta ejecución del contrato conforme al objeto pactado.

En desarrollo de dichas responsabilidades, el Manual de Supervisión e Interventoría del SENA, dispone:

Ordenador del gasto: Servidor público facultado por la entidad para comprometer los recursos, decidir el curso del proceso de selección, suscribir contratos y ejecutar el presupuesto de conformidad con las normas legales o reglamentarias.

Supervisor: Servidor público de la Entidad que desarrolla las actividades de vigilancia, seguimiento y control del cumplimiento de un contrato tendiente a asegurar su correcta ejecución. Dicha función es inherente, obligatoria y complementaria a las funciones que debe cumplir el servidor.

Así mismo, sobre si la supervisión de contratos constituye ejercicio de autoridad, la Sección Primera del Consejo de Estado, consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, mediante sentencia del 25 mayo de 2017, indicó:

"[S]i bien en la ejecución de su labor de supervisión del contrato, el funcionario público designado tiene diversas labores de verificación, vigilancia, inspección, control, revisión y seguimiento del objeto y las obligaciones establecidas en el contrato, cierto es que debe: «(...) Informar de inmediato al Director del Departamento, Representante Legal del Fondo, o al Ordenador del Gasto delegado, Jefe Oficina Jurídica, Coordinación del Grupo de Contratos o Coordinador Administrativo para el caso de las territoriales, sobre la ocurrencia de hechos que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles o afectar la ejecución del contrato o convenio o causar daño a la Entidad o a terceros y colaborar en la solución de los mismos. [...] Pero además, el citado manual indica que el interventor o supervisor no tiene ningún poder correccional frente al contratista [...] Las labores asignadas a esos funcionarios públicos son, si bien importantes, tareas de carácter operativo encaminadas, en general, a constatar que el contratista está cumpliendo el objeto y obligaciones derivadas del contrato, siendo otros los servidores públicos que ostentan mando, poder, dirección, coordinación y control sobre los contratistas y sobre los bienes del Estado y que pueden adoptar medidas coercitivas de obligatorio acatamiento para ellos.

[...]

De acuerdo a la anterior jurisprudencia, se tiene entonces que según la alta corporación el interventor o supervisor de un contrato no tiene ningún poder correccional frente al contratista, toda vez que las labores asignadas a esos funcionarios públicos son tareas de carácter operativo encaminadas, en general, a constatar que el contratista está cumpliendo el objeto y obligaciones derivadas del contrato, siendo otros los servidores públicos que ostentan mando, poder, dirección, coordinación y control sobre los contratistas y sobre los bienes del Estado y que pueden adoptar medidas coercitivas de obligatorio acatamiento para ellos.

Así las cosas, la función del supervisor es de intermediación entre la entidad contratante y el contratista, dirigida a cumplir el control y vigilancia de la correcta ejecución de las obligaciones surgidas del contrato y no la de sustituir o reemplazar a la entidad en la toma de las decisiones.

DEL CASO EN CONCRETO.

Bajo el anterior marco normativo, es claro que toda actuación en desarrollo del objeto contractual debe obedecer a la necesidad previamente identificada por la entidad, la cual dio lugar a la suscripción del contrato. Dicha necesidad se plasma en el objeto y en las obligaciones, las cuales delimitan el campo de acción del contratista a través de las instrucciones impartidas por parte del supervisor, las cuales deben enmarcarse dentro de las obligaciones pactadas y estar directamente relacionadas con el objeto del contrato. En ese sentido, cualquier requerimiento o gestión que se asigne al contratista debe guardar correspondencia funcional y sustancial con las tareas que justificaron la contratación, lo cual implica que es posible y jurídicamente válido requerir al contratista para actividades que, si bien no están detalladas de forma literal en las obligaciones, sean razonablemente conexas o complementarias al objeto contractual.

No obstante, si la gestión solicitada excede el objeto contractual o no guarda relación funcional con las obligaciones pactadas, debe evitarse requerir al contratista para su ejecución, por cuanto ello puede representar una extralimitación funcional, además de generar riesgos contractuales, disciplinarios o fiscales. En esos casos, se recomienda a la entidad evaluar si la necesidad puede ser atendida mediante personal de planta o a través de un nuevo vínculo contractual, cuyo objeto se adecúe a la gestión requerida.

En relación con la interacción entre el ordenador del gasto y el supervisor, se considera jurídicamente relevante precisar que, si bien el ordenador del gasto tiene autoridad administrativa y funcional sobre las dependencias a su cargo y pueden, por supuesto, coordinar acciones institucionales e incluso requerir el apoyo de los contratistas vinculados a su dependencia; sin embargo, toda instrucción funcional debe ser canalizada a través del supervisor del contrato, quien está legalmente habilitado para validar su pertinencia y su relación con el objeto contractual.

La omisión de esta coordinación puede afectar la legalidad de la ejecución contractual, comprometer la trazabilidad del seguimiento contractual y generar responsabilidades para los servidores que actúen por fuera de sus competencias, según lo previsto en la Ley 1952 de 2019.

Con toda atención, y manifestando nuestra disposición para cualquier aclaración que considere necesaria.

MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA

Coordinadora del Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos.