Concepto 88861 de 2024 SENA

CONCEPTO 88861 DE 2024

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

Bogotá D.C.

Doctor

XXXXX

Saludo:

Mediante comunicación electrónica radicada de fecha 12 de diciembre de 2024 consulta sobre si la resolución allí mencionada es un acto administrativo, mediante la cual se exoneró de responsabilidad a servidor público por la pérdida de bienes de la entidad.

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

Previo a responder la consulta formulada, cabe advertir que el Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos de la Dirección Jurídica no resuelve ni se pronuncia sobre asuntos o casos mediante los cuales se ventilen o pretendan resolver asuntos de carácter particular y concreto.

ANÁLISIS

La doctrina y la jurisprudencia, pues la ley no lo ha hecho, han definido en términos generales el “Acto Administrativo” como “las manifestaciones de voluntad de la administración tendientes a modificar el ordenamiento jurídico, es decir, a producir efectos jurídicos” (Libardo Rodríguez Rodríguez, Derecho Administrativo General y colombiano, décima tercera edición, Editorial Temis, 2002, página 217).

También encontramos la definición que enseñó el tratadista Eustorgio Sarria, según el cual “(...) acto administrativo es el acto de los gobernantes, que crea, modifica o extingue una situación jurídica subjetiva, en beneficio o a cargo de una persona, o que permite aplicar a ésta una situación jurídica objetiva” (Derecho Administrativo, sétima edición, Publicaciones C.E.I.D.A, 1978, página 87)

De igual forma, se ha sostenido por la doctrina y la jurisprudencia que existen ciertos elementos esenciales en todo acto administrativo que determinan la validez y la eficacia del acto, es decir, la competencia de la autoridad administrativa, la voluntad en la expedición, el contenido, la motivación, la finalidad y la forma.

Sobre los elementos del acto administrativo, el Consejo de Estado señaló en sentencia de fecha 12 de octubre de 2017:

“(...) El acto administrativo, como expresión de la voluntad administrativa unilateral encaminada a producir efectos jurídicos a nivel general y/o particular y concreto, se forma por la concurrencia de elementos de tipo subjetivo (órgano competente), objetivo (presupuestos de hecho a partir de un contenido en el que se identifique objeto, causa, motivo y finalidad, y elementos esenciales referidos a la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa) y formal (procedimiento de expedición). Sin tales elementos el acto no sería tal y adolecería de vicios de formación generadores de invalidez, que afectan su legalidad...” [Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejera ponente Stella Carvajal Basto, radicación número: 11001-03-27-000-2013-00007-00 (19950) ]

En relación con la validez del acto administrativo en cuanto a presupuesto para que produzca efectos jurídicos, el Consejo de Estado en Sentencia de 8 de agosto de 2012 expresó:

“(...) En los actos administrativos se distinguen los presupuestos de existencia, los presupuestos de validez y los presupuestos de eficacia final. Los presupuestos de existencia son aquellas exigencias sin las cuales el acto no se configura como tal y por ende no surge a la vida jurídica. Los presupuestos de validez son aquellas condiciones de un acto existente que determinan que sea valorado positivamente por encontrarse ajustado al ordenamiento o, con otras palabras, que si el acto es sometido a un juicio de validez no permiten que le sobrevenga una valoración negativa. Los presupuestos de eficacia final son aquellos requisitos indispensables para que el acto existente y válido produzca finalmente los efectos que estaría llamado a producir...” [Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C - consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación número: 54001-23-31-000-1999-0111-01 (23358)] (Negrillas y subrayado fuera de texto)

En suma, los actos administrativos son la expresión unilateral de la voluntad de la Administración dirigida a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales de carácter abstracto e impersonal o de carácter particular y concreto respecto de una o varias personas determinadas o determinables y por tanto de producir efectos jurídicos.

Pues bien, sobre la forma en que se materializa la voluntad de la administración encontramos distintas clases de actos administrativos: decretos, acuerdos, ordenanzas, resoluciones, oficios, comunicaciones.

En la rama ejecutiva del poder público del orden nacional, pues la misma también se predica para el nivel territorial, el Presidente de la República comúnmente expide decretos y resoluciones.

Los demás servidores públicos de los organismos y entidades del orden nacional y territorial, de acuerdo con sus competencias, expiden también actos administrativos que se concretan en resoluciones, oficios, memorandos, comunicaciones mediante los cuales se refleja o se plasma la voluntad de la Administración, bien al interior de la entidad u organismo estatal o bien al exterior cuando se dirige a particulares o a terceros, con el fin de producir efectos o consecuencias jurídicas.

Todas estas declaraciones o manifestaciones de voluntad expedidas o emitidas por los servidores públicos competentes constituyen actos administrativos.

Ahora, de acuerdo con lo dispuesto en los artículo 66, 67, 68, 69, 72, 74, 76, 87 y 89 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la comunicación o notificación de los actos administrativos que decidan y pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse, y en la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo, el incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación.

Una vez en firme los actos administrativos, por no proceder contra ellos ningún recurso, o por haberse resuelto los recursos interpuestos o por vencimiento del término para interponerlos o se hubiere renunciado expresamente a ellos, o por la aceptación del desistimiento de los recursos o por el silencio administrativo positivo, serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato.

De esta suerte, para que los actos que ponen fin a las actuaciones administrativas puedan considerarse ejecutoriados o en firme, es requisito que los mismos estén en posibilidad de producir efectos jurídicos y sólo cumplen tal condición las decisiones de la Administración que han sido dadas a conocer a los interesados a través del medio y condiciones de fondo y forma previstas en la ley para el efecto.

De esta manera se puede concluir que la notificación de las decisiones que ponen fin a las actuaciones administrativas es requisito sine qua non para que dichas decisiones produzcan efectos legales y por lo tanto queden en firme y puedan adquirir el carácter ejecutorio.

2º. Mediante Resolución 1378 de 2018 se adoptó la guía de manejo ante pérdida, hurto o daño de bienes o recursos del SENA o de terceros a cargo de la entidad, la cual se encuentra identificada con el código GIL-G-018, (versión 01, fecha de vigencia: 2018-08-29) en la plataforma COMPROMISO del Sistema Integrado de Gestión y Autocontrol, de cuyo contenido se destacan los siguientes aspectos: 4. Responsables, 5. Definiciones, 6. Marco Normativo, 7. Generalidades, 8. Reporte de pérdida, hurto o daño de un bien del SENA o de terceros a cargo de la entidad, 9. Apertura cuenta de responsabilidad, 10. Reclamación a la empresa aseguradora, 11. Clases de responsabilidad, 12. Sujetos de responsabilidad: 12.1. Sujetos de responsabilidad fiscal; 12.2. Sujetos de responsabilidad disciplinaria y/o penal. 12.3. Normas aplicables a servidores públicos; 12.4. Normas aplicables a particulares vinculados mediante contratos de prestación de servicios, 13. Diligencias administrativas preliminares, 14. Competencia para adelantar las diligencias, 15. Intervinientes en las diligencias administrativas preliminares, 16. Remisión del expediente: 16.1. Presunta responsabilidad fiscal; 16.2. Presunta responsabilidad disciplinaria; 16.3. Presunta responsabilidad penal; 16.4. Archivo del expediente, 17. Resarcimiento de perjuicios dentro del proceso penal o contencioso administrativo.

Pues bien, como puede apreciarse, las diligencias administrativas preliminares de carácter administrativo, en modo alguno buscan establecer la responsabilidad fiscal, disciplinaria o penal, sino que precisamente por su naturaleza y objeto buscan (i) identificar al presunto o presuntos responsables por la pérdida, daño o deterioro de los bienes de la entidad; (ii) evaluar si el bien se perdió, daño o deterioró en ejercicio de gestión fiscal o por fuera de ella, (iii) evaluar sumariamente la presunta responsabilidad fiscal, disciplinaria y/o penal y (iv) dar traslado a los organismos competentes para que inicien las actuaciones correspondientes con el fin de determinar la responsabilidad fiscal, disciplinaria o penal de un servidor público, contratista o exservidor público o excontratista.

Por tanto, estas diligencias preliminares no están sometidas al rigor del procedimiento que le imprimen las normas legales que regulan las actuaciones y procesos de carácter fiscal, disciplinario y penal, pues su naturaleza es administrativa y extraprocesal, es decir, no hacen parte de un proceso administrativo o judicial, y tienen como propósito servir de criterio orientador al servidor público competente para que evalúe de manera previa y sumaria la presunta responsabilidad fiscal, disciplinaria y/o penal por la pérdida, daño o deterioro de bienes del SENA o de terceros puestos al servicio de la Entidad.

CONCLUSIÓN

De acuerdo con lo antes expuesto se puede concluir que la voluntad de la administración se puede materializar mediante actos administrativas bajo la forma de resoluciones, entre otros.

El acto administrativo, en este caso, la resolución debe reunir los elementos exigidos para su validez, tal como atrás quedó indicado, en especial que sea expedido por servidor público competente, es decir, la persona que expide el acto administrativo debe estar facultado para expedirlo bien porque una norma legal le atribuye directamente esta atribución o por delegación de funciones. ( Ley 489 de 1998)

Ahora bien, el artículo 68 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) establece que los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar.

Sobre el carácter ejecutorio de los actos administrativos, el artículo 69 ibidem prevé que “Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal efecto podrá requerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía Nacional”.

Así mismo, cabe señalar que las autoridades pueden revocar directamente sus actos cuando las condiciones o circunstancias existentes al momento de su expedición han cambiado sustancialmente “hasta el punto de hacer imposible la permanencia de dicho acto administrativo en el ordenamiento Jurídico” (Sentencia T-639 de 1996).

Así, para la revocatoria directa del acto administrativo sea de carácter general o particular, deben invocarse las causales y tenerse en cuenta las condiciones y procedimiento consagrados en el capítulo IX del Título III del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

De otra parte, y en relación con la naturaleza de las actuaciones por la pérdida, hurto o daño de bienes de la Entidad, la Guía de Manejo ante la pérdida, hurto o daño de bienes o recursos del SENA o de terceros a cargo de la entidad (GIL-G-018) adoptada por Resolución 1378 de 2018, establece que siempre que ocurra la pérdida, hurto o daño de bienes de propiedad del SENA o de otras entidades o particulares puestos al servicio de la Entidad, se deben adelantar las correspondientes diligencias y actuaciones administrativas en la forma prevista en la mencionada Guía.

Será responsabilidad del servidor público o del designado adelantar las diligencias preliminares o actuaciones administrativas con arreglo a lo contemplado en la mencionada Guía (numerales 14.1 y 14.2)

En el numeral 13.3 de la Guía de Manejo ante la pérdida, hurto o daño de bienes o recursos del SENA o de terceros a cargo de la entidad (GIL-G-018) se establece que el Auto mediante el cual se evalúan las diligencias administrativas preliminares es un acto de mero trámite, no susceptible de recursos. Este auto no tiene la connotación de providencia o acto propio de los procesos judiciales, fiscales o disciplinarios contemplados en la ley.

Por tanto, es necesario revisar si para la expedición del acto administrativo (resolución) se tuvieron en cuenta los requisitos y procedimiento contemplados en la referida Guía (GIL-G-018) para determinar si efectivamente debía expedirse una resolución y si ésta cumplió con los elementos exigidos para ser considerada como acto administrativo.

Finalmente, en este punto es necesario resaltar que la Resolución 196 de 2017 “Por la cual se reglamenta el Sistema Integrado de Gestión y Auto Control - SIGA en el Servido Nacional de Aprendizaje SENA y se dictan otras disposiciones” establece que los lineamientos que se imparten a través de documentos como caracterizaciones, procedimientos, instructivos, guías, formatos y demás aprobados y formalizados en el Sistema Integrado de Gestión y Autocontrol y que se publican en el módulo de documentos de la plataforma Compromiso son de obligatoria implementación y cumplimiento.

El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. Lo anterior no sin advertir, que el mismo se encuentra sujeto a las modificaciones legales y jurisprudenciales que se expidan y acojan dentro del asunto.

Cordial saludo,

MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA

Coordinadora Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa - Dirección Jurídica

Dirección General