Concepto 91058 de 2025 SENA

CONCEPTO 91058 DE 2025

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

Bogotá D.C.

PARA: Subdirector (E) Centro de Industria y Construcción de la Regional Tolima

DE: Director Jurídico

ASUNTO: Concepto jurídico - Sobre Limitación A MiPymes Municipales Y Departamentales

En respuesta a su comunicación radicada con el 73-9-2025-021448, N.I.S. 2025-02-379403, el 3 de septiembre de 2025, mediante la cual solicita "SOLICITUD CONCEPTO SOBRE LIMITACIÓN A MIPYMES MUNICIPALES", esta Coordinación procede a pronunciarse en los siguientes términos:

I. ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Los Conceptos Jurídicos proferidos por las entidades públicas tienen su origen en el Derecho Fundamental de Petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política y desarrollado en el artículo 14 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, toda persona tiene derecho a formular consultas a sus autoridades y a obtener pronta solución dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.

A su turno, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con respecto al alcance de los conceptos jurídicos proferidos por las entidades públicas, establece en su artículo 28 que "Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución".

Conforme a lo anterior, los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

II. PRECEDENTES NORMATIVOS

En relación con el caso consultado es preciso indicar que las normas relacionadas con la presente solicitud están contempladas en la Constitución Política de Colombia, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Código de Comercio, Ley 80 de 1993, Ley 590 de 2000, Ley 1150 de 2007, Decreto 1082 de 2015, Decreto 957 de 2019, Ley 2069 de 2020, Decreto 1860 de 2021, Concepto C- 495 de 2025 Colombia Compra Eficiente.

III. ANÁLISIS JURÍDICO

1. CONVOCATORIAS LIMITADAS A MIPYME - Aplicación

Es importante referenciar lo establecido por el artículo 5 del Decreto 1860 de 2021, el cual modificó los artículos 2.2.1.2.4.2.2., 2.2.1.2.4.2.3. y 2.2.1.2.4.2.4. del Decreto 1082 de 2015, donde en este precepto legal se reglamentó las convocatorias limitadas a Mipyme, con fundamento en lo establecido en el artículo 34 de la Ley 2069 de 2020. Esta nueva Subsección 2 contempla los sobre el tema en comento los siguientes aspectos: i) requisitos para limitar la convocatoria de los procesos de contratación con pluralidad de oferentes a las Mipyme colombianas con mínimo un (1) año de existencia - artículo 2.2.1.2.4.2.2-, ii) desarrolla las convocatorias limitadas a Mipyme colombianas que tengan domicilio en los departamentos o municipios en donde se va a ejecutar el contrato - artículo 2.2.1.2.4.2.3., y iii) regula la acreditación de requisitos para participar en convocatorias limitadas - artículo 2.2.1.2.4.2.4.

Visto lo anterior, el artículo 5 del Decreto 1860 de 2021, el cual modifica los artículos del Decreto 1082 de 2015 expuestos en el párrafo anterior, compone la nueva reglamentación del artículo 34 de la Ley 2069 de 2020, al establecer claramente las reglas aplicables a las convocatorias limitadas a Mipyme.

En este sentido, cabe mencionar que el artículo 2.2.1.2.4.2.2. del Decreto 1082 de 2015 - modificado por el Decreto 1860 de 2021- establece los requisitos que se deben acreditar en las "convocatorias limitadas a Mipymes". El inciso primero de la referida norma exige que las entidades estatales independientemente de su régimen de contratación, los patrimonios autónomos constituidos por entidades estatales y los particulares que ejecuten recursos públicos, limiten las convocatorias de los procesos de contratación a las Mipyme colombianas con mínimo un (1) año de existencia, siempre que se cumplan los requisitos señalados allí. Al respecto indica lo siguiente:

"Artículo 2.2.1.2.4.2.2. Convocatorias Imitadas a Mipyme. Las Entidades Estatales independientemente de su régimen de contratación, los patrimonios autónomos constituidos por Entidades Estatales y los particulares que ejecuten recursos públicos, deben limitar la convocatoria de los Procesos de Contratación con pluralidad de oferentes a las Mipyme colombianas con mínimo un (1) año de existencia, cuando concurran los siguientes requisitos:

1. El valor del Proceso de Contratación sea menor a ciento veinticinco mil dólares de los Estados Unidos de América (US$125.000), liquidados con la tasa de cambio que para el efecto determina cada dos años el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

2. Se hayan recibido solicitudes de por lo menos dos (2) Mipyme colombianas para limitar la convocatoria a Mipyme colombianas. Las Entidades Estatales independientemente de su régimen de contratación, los patrimonios autónomos constituidos por Entidades Estatales y los particulares que ejecuten recursos públicos, deben recibir estas solicitudes por lo menos un (1) día hábil antes de la expedición del acto administrativo de apertura, o el que haga sus veces de acuerdo con la normativa aplicable a cada Proceso de Contratación. Tratándose de personas jurídicas, las solicitudes solo las podrán realizar Mipyme, cuyo objeto social les permita ejecutar el contrato relacionado con el proceso contractual.

PARÁGRAFO. Las cooperativas y demás entidades de economía solidaria, siempre que tengan la calidad de Mipyme, podrán solicitar y participar en las convocatorias limitadas en las mismas condiciones dispuestas en el presente artículo".

Desarrollando lo anterior, podemos observar que en lo que respecta al numeral primero, establece un límite cuantitativo para poder realizar una limitación a MiPymes siempre y cuando el proceso de contratación sea "menor a ciento veinticinco mil dólares de los Estados Unidos de América", es de aclarar que esta limitante es establecida de acuerdo con la tasa que, para el efecto, determine cada dos años el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.(1)

Seguidamente el numeral segundo y ya referido, establece dos situaciones que no pueden perderse de vista, por un lado, que al menos dos (2) MiPymes colombianas presenten a la entidad la solicitud de limitar el proceso contractual y, por el otro, que la solicitud se realice por lo menos un día (1) hábil antes de la expedición del acto administrativo de apertura o el que haga sus veces de acuerdo con la normativa aplicable a cada proceso de contratación. Además, esta norma señala que, tratándose de personas jurídicas, las solicitudes solo las podrán realizar MiPymes, cuyo objeto social les permita ejecutar el contrato relacionado con el proceso contractual. Asimismo, este artículo incluye a las cooperativas y demás entidades de economía solidaria dentro de los sujetos que pueden solicitar y participar en las convocatorias limitadas a MiPymes, siempre que estas cumplan con las condiciones señaladas en el artículo.

Por lo anterior, se deduce que las entidades independientemente de su régimen de contratación, los patrimonios autónomos constituidos por entidades estatales y los particulares que ejecuten recursos públicos deben limitar la convocatoria de los procesos de contratación con pluralidad de oferentes a las MiPymes colombianas con mínimo un (1) año de existencia, cuando se cumplan los requisitos previstos en el artículo 2.2.1.2.4.2.2 del Decreto 1082 de 2015 anteriormente puesto de presente.

2. LIMITACIONES TERRITORIALES DE LAS CONVOCATORIAS A MIPYMES

El artículo 2.2.1.2.4.2.3 del Decreto 1082 de 2015, modificado por el artículo 5 del Decreto 1860 de 2021, establece que toda empresa constituida bajo las leyes colombianas o que tenga su domicilio principal en el territorio colombiano y, además, cumpla los criterios previstos por la Ley 590 de 2000 y el Decreto 957 de 2019, será considerada Mipymes del orden nacional.

Distinto es que las normas en materia contractual permitan que las MiPymes nacionales con "domicilio" en un municipio o departamento, puedan favorecerse en la ejecución de un contrato dentro de la entidad territorial en la que tienen su “domicilio”. Por lo anterior se tiene que las MiPymes domiciliadas en un municipio o departamento son MiPymes nacionales. En definitiva, por lo acá expuesto no resulta procedente distinguir entre MiPymes nacionales y MiPymes municipales o departamentales, toda vez que estas últimas no existen como categoría dentro del ordenamiento normativo.

En vista de lo anterior y para traer a colación los preceptos normativos que referencia lo que tiene que ver con la limitación a MiPymes territoriales, el artículo 5 del Decreto 1860 de 2021 establece lo siguiente:

"ARTÍCULO 5. Modificación de la Subsección 2 de la Sección 4 del Capítulo 2 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015. Modifíquense los artículos 2.2.1.2.4.2.2., 2.2.1.2.4.2.3. y 2.2.1.2.4.2.4. de la Subsección 2 de la Sección 4 del Capítulo 2 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015, los cuales quedarán así:

ARTÍCULO 2.2.1.2.4.2.3. Limitaciones territoriales. De conformidad con el parágrafo 1 del artículo 12 de la Ley 1150 de 2007, las Entidades Estatales, independientemente de su régimen de contratación, los patrimonios autónomos constituidos por Entidades Estatales y los particulares que ejecuten recursos públicos, pueden realizar convocatorias limitadas a MiPymes colombianas que tengan domicilio en los departamentos o municipios en donde se va a ejecutar el contrato. Cada MiPymes deberá acreditar su domicilio con los documentos a los que se refiere el siguiente artículo".

De este modo, el artículo citado, hace referencia a las "MiPymes colombianas que tengan domicilio en los departamentos o municipios en donde se va a ejecutar el contrato". Lo anterior es importante referirlo dado que el estímulo previsto en la norma únicamente aplica en el lugar de ejecución del contratado en el que la MiPymes tiene su "domicilio", y no en donde tiene sucursales.

Para la diferenciación de dominio y sucursales importante tener en cuenta lo definido en el artículo 263 del Código de Comercio, así como los artículos 110 y 111 de la mencionada norma, los cuales refieren el uno para a los requisitos de constitución de una sociedad comercial y el otro para determinar el lugar donde se debe inscribir la escritura pública de constitución de la sociedad comercial.

Respecto del tema que se aborda en el presente concepto, la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, en reciente pronunciamiento sostuvo lo referente a la limitación a MiPymes territoriales, siendo importante traer como referencia lo siguiente(2):

Sin perjuicio de lo anterior, no puede perderse de vista que la decisión de limitar "a MiPymes colombianas que tengan domicilio en los departamentos o municipios en donde se va a ejecutar el contrato", aunque es facultativa de la entidad, está supeditada a que se verifiquen los requisitos establecidos en los numerales 1 y 2 del artículo 2.2.1.2.4.2.2. del Decreto 1082 de 2015, modificado por el Decreto 1860 de 2021. En ese sentido, si la entidad no recibió las solicitudes para limitar la convocatoria a Mipymes, no puede motu proprio proceder con la "limitación territorial" de que trata el artículo 2.2.1.2.4.2.3. del Decreto 1082 de 2015. Esto debido a que el ejercicio de esta facultad solo puede darse ante la "limitación a MiPymes colombianas", lo cual supone verificar los supuestos legales establecidos en los mencionados numerales. (negrilla fuera de texto)

Cumplidos los dos requisitos del artículo 2.2.1.2.4.2.2. ibídem, la entidad estatal, independientemente de su régimen de contratación, los patrimonios autónomos constituidos por entidades estatales y los particulares que ejecuten recursos públicos, pueden -no tienen que- decidir si limitan la convocatoria a las Mipymes colombianas domiciliadas en el municipio o departamento en el que se ejecutará el contrato (Ley 1150 de 2007. Artículo 12 modificado por el artículo 34 de la Ley 2069 de 2020. "Parágrafo 1o). Esto de acuerdo con lo establecido en artículo 2.2.1.2.4.2.3. del Decreto 1082 de 2015 modificado por el Decreto 1860 de 2021, norma que se refiere a la facultad de la administración con el verbo infinitivo "poder", no "deber". (negrilla fuera de texto)

Colombia Compra Eficiente ha sostenido que la decisión de limitar territorialmente una convocatoria a MiPymes es discrecional de la entidad, sin embargo, la decisión debe estar justificada en los correspondientes "estudios del sector". Lo anterior por cuanto el artículo 2.2.1.2.4.2.3. del Decreto 1082 de 2015, indicó que las Mipymes beneficiadas deben tener su domicilio principal en el municipio o departamento donde se ejecutará el contrato para poder participar en una convocatoria limitada territorialmente. Esta tesis sigue vigente, puesto que el nuevo contenido del artículo 2.2.1.2.4.2.3. del Decreto 1082 de 2015, modificado por el artículo 5 del Decreto 1860 de 2021, mantiene la facultad de la Administración para limitar territorialmente la convocatoria teniendo en cuenta el domicilio de ejecución del contrato. (negrilla fuera de texto)

En tal sentido, se debe tener presente que lo que sucede de pleno derecho es la limitación a Mipymes colombianas a la que se refiere el artículo 2.2.1.2.4.2.2. del Decreto 1082 de 2015, pero no la "limitación territorial" referida en el artículo 2.2.1.2.4.2.3. ibídem, pues esta, como ya se dijo, es facultativa para la entidad. Las únicas exigencias son: i) que la convocatoria esté limitada a las Mipymes colombianas "domiciliadas en los departamentos o municipios en donde se va a ejecutar el contrato" y ii) que la entidad justifique su decisión en los "estudios del sector". No es procedente, entonces, que sean las Mipymes las que soliciten la "limitación territorial" a la que se refiere el artículo 2.2.1.2.4.2.3. del Decreto 1082 de 2015. ( negrilla fuera de texto)

Con motivo de lo anterior tenemos que en primera medida el origen de las MiPymes que solicitan la limitación territorial no debe ser importante frente a la decisión de limitar o no el proceso contractual, por que como se menciona las MiPymes no están habilitadas para pedir la "limitación territorial", lo están para pedir la "convocatoria limitada a MiPymes", y, en segundo lugar porque el único criterio a tener en cuenta, una vez se ha decidido justificadamente limitar territorialmente la convocatoria previamente limitada a MiPymes, es el lugar donde se va a ejecutar el contrato.

Igualmente, resulta importante poner de presente que para acreditar el domicilio de las MiPymes que quieran participar en una convocatoria limitada territorialmente, deben contarse si o si con los documentos establecidos en el artículo 2.2.1.2.4.2.4. del Decreto 1082 de 2015, modificado por el Decreto 1860 de 2021, en el cual se establecen los requisitos para participar en convocatorias que hayan sido limitadas a MiPymes. De igual manera, en el parágrafo 2 de dicho artículo se definen los requisitos que deben acompañar la solicitud de limitación a MiPymes, al siguiente tenor:

Para efectos de la limitación a MiPymes, los proponentes aportarán la copia del registro mercantil, del certificado de existencia y representación legal o del Registro Único de Proponentes, según corresponda conforme a las reglas precedentes, con una fecha de máximo sesenta (60) días calendario anteriores a la prevista en el cronograma del Proceso de Contratación para el inicio del plazo para solicitar la convocatoria limitada. (Cursivas fuera del texto).

IV. CONCLUSION

Visto todo referenciado y de acuerdo con los interrogantes hechos en la solicitud, se deja de presente que la Dirección Jurídica del SENA a través de sus respuestas dadas, solo da orientaciones de carácter general y no se pronuncia respecto de situaciones, hechos específicos o casos particulares que se puedan presentar al interior de la entidad.

No obstante lo anterior es importante tener varias situaciones al momento de realizar la correspondiente limitación a MiPymes territorial en un proceso contractual, lo Primero es que al ser una facultad discrecional de la entidad el limitar a MiPymes territoriales un proceso contractual, esta limitación debe hacerse en el marco de lo preceptuado en el artículo 2.2.1.2.4.2.3 del Decreto 1082 de 2015 el cual establece que las MiPymes deban si o si tener su domicilio en el lugar en donde se va a ejecutar el contrato. En segunda medida y viendo lo anteriormente concluido, si el contrato se ejecuta su totalidad en un solo municipio, la limitación territorial debe aplicarse en favor de las MiPymes que tengan su domicilio principal en dicho municipio, de lo contrario si la ejecución del contrato se realiza en varios municipios de un departamento, es válido y deber de la entidad si a bien lo tiene al ser discrecional, que limite a las empresas que tengan su domicilio principal en alguno de los diferentes municipios que conforman el respectivo departamento, bajo el presupuesto de que estos se encuentran ubicados dentro del ámbito territorial en donde deberá cumplirse con el objeto contractual. Y finalmente es importante manifestar que es deber de la entidad que en sus documentos precontractuales en especial en el estudio del sector establezca las condiciones en las que, eventualmente, harían la "limitación territorial" determinando claramente los términos de dicha limitación, cuando aplicaría la misma y la forma como procedería la entidad si decide optar por limitar territorialmente la convocatoria en que se cumplan los presupuestos para ser limitada a MiPymes, por ejemplo, en relación con cuál o cuáles municipios o departamentos harían la limitación territorial de que trata el artículo 2.2.1.2.4.2.3. del Decreto 1082 de 2015.

El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. Lo anterior no sin advertir, que el mismo se encuentra sujeto a las modificaciones legales, administrativas y jurisprudenciales que se expidan y acojan dentro del asunto y el mismo no tiene carácter vinculante.

Cordialmente,

JULIÁN RICARDO GÓMEZ ÁVILA

Director Jurídico - Dirección General