Concepto 92765 de 2025 SENA

CONCEPTO 92765 DE 2025

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

Bogotá, D.C.

Reciba un cordial saludo,

La Dirección Jurídica de la Dirección General del SENA se permite dar respuesta a la comunicación del asunto, mediante la cual se solicita la emisión de un concepto jurídico relacionado con la aplicación del literal f) del artículo 3 de la Resolución No. 1-174 de 2024, norma que regula la conformación del grupo familiar de los servidores públicos para efectos de la aplicación del Sistema de Estímulos y de los Programas de Bienestar Social e Incentivos de la Entidad.

La consulta plantea algunas precisiones respecto del alcance de dicha disposición, en particular frente a la inclusión de las personas menores de edad a cargo del servidor público, la diferencia en los documentos exigidos para acreditar los vínculos familiares y el sentido jurídico del término “instrumento legal”. En atención a ello, se exponen a continuación los lineamientos generales que orientan la interpretación de las normas aplicables en la materia.

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

A continuación, se presenta el análisis correspondiente, no sin antes precisar que, los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

PRECEDENTES NORMATIVOS

Con el fin de realizar el análisis jurídico correspondiente, se tendrán en cuenta las siguientes disposiciones normativas:

- Constitución Política de 1991

- Decreto Ley 1567 de 1998 “Por el cual se crean el Sistema Nacional de Capacitación y el Sistema de Estímulos para los empleados del Estado”

- Decreto 1083 de 2015 - Decreto Único Reglamentario del Sector Función Pública

- Ley 1361 de 2009 “Por la cual se crea la Ley de Protección Integral a la Familia”

- Ley 1857 de 2017 “Por medio de la cual se modifica la Ley 1361 de 2009 para adicionar y complementar las medidas de protección de la familia y se dictan otras disposiciones”

- Decreto 019 de 2012 “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”

- Resolución No. 1-174 de 2024 “Por la cual se establecen directrices para el Sistema de Estímulos y del Plan de Bienestar Social e Incentivos del SENA”

- Sentencia C-577 de 2011 - Corte Constitucional

- Sentencia T-292 de 2016 - Corte Constitucional

- Sentencia T-281 de 2018 - Corte Constitucional

ANÁLISIS JURÍDICO

I. Del concepto y alcance jurídico de la familia en el ordenamiento colombiano.

El concepto de familia ha experimentado una evolución significativa en el sistema normativo colombiano, especialmente a partir de la Constitución Política de 1991, cuyo artículo 42 la erige como núcleo fundamental de la sociedad y reconoce su conformación tanto por vínculos naturales o jurídicos como por la voluntad responsable de conformarla. En esa medida, la disposición constitucional introdujo un modelo de familia plural, cimentado en los principios de dignidad humana, igualdad y libre desarrollo de la personalidad, superando la visión restringida de la familia limitada a los lazos de consanguinidad o afinidad.

En desarrollo de dicho mandato, el ordenamiento jurídico ha avanzado hacia una concepción material de la familia, en la cual lo determinante no es el origen biológico del vínculo, sino la existencia de relaciones estables de afecto, apoyo y responsabilidad entre sus integrantes. De manera especial, la Ley 1361 de 2009, modificada y complementada por la Ley 1857 de 2017, consolida el deber estatal de promover y proteger a la familia en todas sus formas, garantizando el desarrollo integral de sus miembros y la unidad familiar como principio rector de las políticas públicas.

El reconocimiento constitucional y legal de la familia como institución social implica, además, que las normas de rango inferior que desarrollen programas, beneficios o estímulos dirigidos a los servidores públicos y a sus familias, deben interpretarse conforme al principio de protección integral y a la noción amplia del término “familia”, comprendiendo tanto las estructuras tradicionales como aquellas que surgen de vínculos afectivos, de convivencia o de responsabilidad compartida.

En el ámbito jurisprudencial, la Corte Constitucional ha desempeñado un papel determinante en la consolidación de este concepto ampliado. En decisiones como las Sentencias C-577 de 2011 y T-292 de 2016, la Corte precisó que la familia no se agota en el modelo biológico o matrimonial, sino que puede originarse en cualquier forma de comunidad de vida estable, fundada en el respeto y el apoyo mutuo entre sus miembros. En similar sentido, la Sentencia T-281 de 2018 definió la denominada “familia de crianza” como aquella que no se configura por vínculos biológicos, sino por la comprobación de criterios materiales, tales como la convivencia, la asistencia y la responsabilidad asumida voluntariamente frente a otro ser humano, especialmente cuando se trata de niños, niñas o adolescentes.

Este reconocimiento adquiere especial relevancia en las relaciones laborales del sector público, en las que el Estado, como empleador, debe propiciar condiciones que favorezcan el equilibrio entre la vida personal, familiar y laboral de los servidores públicos. En tal sentido, el Decreto Ley 1567 de 1998 y el Decreto 1083 de 2015 estructuran el Sistema Nacional de Estímulos y los programas de bienestar social, estableciendo que su finalidad es fomentar el desarrollo integral de los empleados públicos y de sus familias, a través de la ejecución de actividades recreativas, culturales, deportivas y sociales.

De este modo, la familia, entendida como espacio de solidaridad y apoyo recíproco, constituye un elemento central en la política de bienestar institucional, pues su fortalecimiento redunda en la estabilidad emocional y productividad del servidor público. En consecuencia, la definición jurídica del concepto de familia debe orientarse por los principios de igualdad, unidad, diversidad y protección integral, garantizando que las disposiciones internas de la Entidad reflejen el reconocimiento y la salvaguarda de todos los núcleos familiares reconocidos por el ordenamiento jurídico colombiano.

II. Análisis de la Resolución 1-174 de 2024.

La Resolución 1-174 de 2024, “Por la cual se establecen directrices para el Sistema de Estímulos y del Plan de Bienestar Social e Incentivos del SENA”, constituye el instrumento normativo que regula los mecanismos, procedimientos y criterios orientados al fortalecimiento del bienestar laboral y familiar de los servidores públicos de la Entidad. En su artículo 3, literal f), se desarrolla la definición de grupo familiar, en los siguientes términos:

“(...) f. Grupo Familiar. Se entenderá por familia:

1. Cónyuge o compañero (a) permanente.

2. Hijos e hijastros hasta los veinticinco (25) años que acrediten dependencia económica.

3. Hijos mayores de 25 años discapacitados siempre que se cuente con el respectivo certificado.

4. Personas menores de edad a cargo del servidor público, situación acreditada mediante documento público, acto administrativo, sentencia judicial o instrumento legal.

5. Padres del empleado público siempre y cuando sea soltero y no tenga hijos.”

Adicional a ello, la misma disposición prevé que para la verificación de la información y la acreditación de los vínculos familiares se deberán presentar determinados documentos, conforme al siguiente aparte del artículo:

“(...) Con el fin de verificar la conformación e información del grupo familiar, en virtud del Decreto 019 del 2012 o el que lo modifique, cada regional solicitará:

(...) 6. Extensión del grupo familiar: Cuando el beneficio se solicite para una persona que no esté incluida dentro del grupo familiar, esta solicitud debe estar soportada en un acto administrativo o sentencia judicial emitido por la autoridad competente - ICBF, comisaría de familia o juzgado en el cual se evidencie el vínculo con el servidor público.”

Del análisis de los apartes transcritos, se desprenden dos elementos sustanciales: por una parte, la definición de quiénes integran el grupo familiar propiamente dicho; y, por otra, el tratamiento diferenciado que la norma otorga a la denominada “extensión del grupo familiar”, lo cual exige precisar el alcance jurídico de ambas categorías.

Así las cosas, el primer numeral establece de manera expresa los vínculos conyugales y de parentesco directo que, por regla general, integran el núcleo familiar del servidor público: cónyuge, compañero permanente, hijos, hijastros y padres, bajo ciertas condiciones de dependencia económica o de estado civil. No obstante, el numeral cuarto introduce una previsión particular al disponer que también forman parte del grupo familiar las “personas menores de edad a cargo del servidor público”, siempre que dicha condición se acredite mediante documento público, acto administrativo, sentencia judicial o instrumento legal.

En ese sentido, se amplía el alcance tradicional de la noción de familia a lo que respecta al bienestar institucional, pues no supedita la pertenencia al grupo familiar a la existencia de un vínculo de consanguinidad o afinidad, sino a la acreditación formal de una relación de cuidado o responsabilidad legal frente a un menor de edad. Dicho esto, la disposición se armoniza con los mandatos constitucionales de protección integral de la familia y del interés superior del menor, previstos en los artículos 42 y 44 de la Constitución Política, y con la jurisprudencia que reconoce la validez jurídica de las familias de crianza y de las relaciones de hecho que generan vínculos afectivos y de protección equivalentes a los de parentesco.

De igual forma, el numeral sexto del mismo literal introduce el concepto de “extensión del grupo familiar”, señalando que cuando se pretenda incluir dentro de los beneficios de bienestar a personas que no estén comprendidas en los numerales anteriores, la solicitud deberá estar soportada en un acto administrativo o sentencia judicial proferida por autoridad competente, como el ICBF, una comisaría de familia o un juzgado. Dicha distinción evidencia que el régimen de “extensión” está concebido para situaciones excepcionales en las que se pretende incorporar beneficiarios ajenos al núcleo familiar definido en los cinco primeros numerales, razón por la cual exige una verificación judicial o administrativa más rigurosa, tendiente a garantizar la existencia y legitimidad del vínculo alegado.

En consecuencia, el tratamiento otorgado por la Resolución a las personas menores de edad a cargo del servidor público no puede asimilarse al régimen de extensión del grupo familiar. Por el contrario, dichas personas integran el grupo familiar en sentido estricto, en la medida en que a través de un documento idóneo se acredita y se reconoce su pertenencia como parte del entorno inmediato del servidor, siempre que exista un vínculo formal de custodia, tenencia o cuidado legalmente acreditado. De esta manera, la norma distingue entre el grupo familiar básico -que incluye a quienes mantienen una relación directa o de dependencia formal con el servidor- y la extensión del grupo familiar, reservada para supuestos distintos que requieren de un acto administrativo o decisión judicial o específica.

Ahora bien, la resolución dispone expresamente que la situación de los menores a cargo puede acreditarse mediante “documento público, acto administrativo, sentencia judicial o instrumento legal”. El enunciando en cita merece especial atención, por cuanto amplía las posibilidades probatorias y reconoce la diversidad de medios jurídicos a través de los cuales se puede acreditar la relación de cuidado. En términos técnicos, el uso conjunto de dichas expresiones revela una intención normativa de no restringir la acreditación del vínculo a decisiones judiciales o actos administrativos, sino de admitir cualquier documento con eficacia jurídica que permita verificar la condición del menor a cargo.

Desde una perspectiva jurídica, el documento público se entiende como aquel otorgado por funcionario competente con las solemnidades exigidas por la ley; el acto administrativo corresponde a la manifestación unilateral de voluntad de una autoridad pública que produce efectos jurídicos frente a terceros; y la sentencia judicial es la decisión emitida por juez competente que resuelve una controversia o reconoce un derecho.

Por su parte, la expresión “instrumento legal”, utilizada de manera complementaria, debe entenderse como toda manifestación documental que, sin tener el carácter de acto administrativo o sentencia judicial, genere validez y efectos jurídicos. Bajo este orden, el término comprende instrumentos otorgados ante autoridad competente o con formalidades legales, tales como: actas de conciliación suscritas ante comisaría de familia, defensoría o centro de conciliación autorizado, declaraciones extraprocesales autenticadas que evidencien una situación de dependencia, entre otras.

De lo expuesto, el alcance del término “instrumento legal” debe, por tanto, interpretarse en armonía con el Decreto 019 de 2012, que reconoce valor probatorio a los documentos públicos o auténticos expedidos por autoridad competente, sin exigir trámites adicionales de autenticación, y con los principios de economía, eficacia y buena fe administrativa que orientan la actuación de las entidades públicas. Lo anterior, se ajusta además a la finalidad de la Resolución 1-174 de 2024, que busca facilitar el acceso de los servidores públicos y sus familias a los programas de bienestar, evitando cargas excesivas o formalismos innecesarios que pudieran restringir el ejercicio de los derechos reconocidos.

En suma, el artículo 3 literal f) de la Resolución 1-174 de 2024 reconoce expresamente la inclusión de menores de edad bajo responsabilidad o custodia del servidor público dentro del grupo familiar, siempre que dicha situación esté respaldada por un medio de acreditación jurídicamente válido, y reserva la figura de la extensión del grupo familiar para casos distintos en los que se pretenda incorporar beneficiarios ajenos al núcleo familiar principal. De esta manera, la referida interpretación permite mantener la coherencia normativa del acto, garantizar la transparencia en la verificación de los vínculos y asegurar que los beneficios del plan de bienestar se otorguen con sujeción a los principios de legalidad, equidad y protección de la familia.

CONCLUSIONES

Teniendo en cuenta que el objeto y alcance de este documento no es resolver una situación jurídica particular, sino ofrecer lineamientos generales para la interpretación y aplicación de las disposiciones contenidas en la Resolución No. 1-174 de 2024, en especial lo previsto en el literal f) del artículo 3, se presentan las siguientes consideraciones generales:

En primer lugar, el marco constitucional y legal vigente reconoce la existencia de múltiples formas de organización familiar, comprendiendo no solo aquellas fundadas en lazos de consanguinidad o afinidad, sino también las que surgen de vínculos afectivos y de responsabilidad recíproca. Bajo este entendido, las normas que desarrollan programas o beneficios de bienestar para los servidores públicos deben ser interpretadas de manera armónica con el principio de protección integral de la familia y el interés superior del menor, garantizando la inclusión y el respeto por las diversas realidades familiares que ampara el ordenamiento jurídico colombiano.

En segundo término, la interpretación sistemática del literal f) del artículo 3 de la Resolución 1174 de 2024 permite identificar que la norma distingue entre el grupo familiar básico, integrado por quienes mantienen un vínculo jurídico o una relación de dependencia formal con el servidor público, y la extensión del grupo familiar, prevista para casos excepcionales en los que se pretenda incluir beneficiarios ajenos a dicho núcleo. En ese sentido, el reconocimiento de las personas menores de edad a cargo del servidor público dentro del grupo familiar debe analizarse conforme al principio de realidad material y a la acreditación formal de la relación de cuidado o responsabilidad, sin restringir su alcance únicamente a la existencia de vínculos de parentesco.

De igual modo, el acto administrativo aludido prevé distintos medios de acreditación documental -documento público, acto administrativo, sentencia judicial o instrumento legal- con el propósito de permitir que la condición de cuidado, tenencia o custodia se demuestre a través de instrumentos válidos dentro del orden jurídico. El término “instrumento legal”, en este contexto, debe entenderse como una expresión amplia que abarca aquellos documentos con validez y efectos jurídicos suficientes para acreditar la relación de responsabilidad o dependencia, sin limitarse exclusivamente a decisiones judiciales o actos administrativos, siempre que se garantice su autenticidad y eficacia probatoria.

Así las cosas, la interpretación de la Resolución 1-174 de 2024 debe orientarse a garantizar la aplicación efectiva de las políticas de bienestar institucional bajo criterios de inclusión, razonabilidad y legalidad, de modo que la identificación de los beneficiarios de los programas de bienestar se sustente en la protección integral de la familia y en el reconocimiento de las diversas formas de relación familiar legítimamente acreditadas.

Finalmente, corresponde a las áreas competentes en materia de bienestar social y desarrollo del talento humano adelantar las verificaciones documentales y procedimentales necesarias, conforme a los lineamientos establecidos en la Resolución y a los principios que rigen la función administrativa, asegurando la coherencia y uniformidad en la aplicación de los criterios aquí expuestos.

Con toda atención, y manifestando nuestra disposición para cualquier aclaración que considere necesaria.

Cordialmente,

JULIÁN RICARDO GÓMEZ ÁVILA

Director Jurídico - Director De Área