Concepto 96435 de 2021 SENA

CONCEPTO 96435 DE 2021

(noviembre 30)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

Mediante comunicación electrónica de fecha 23 de noviembre de 2021 radicada con el número 01-9-2021-094196 solicita orientaciones respecto a si es jurídicamente viable la estrategia de rutas de formación en diplomados conducentes a especializaciones o maestrías, ofertadas por la Escuela Nacional de Instructores “Rodolfo Martínez Tono” a los instructores en el marco de la estrategia de desarrollo profesional.

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

PRECEDENTES NORMATIVOS

CAPACITACIÓN SERVIDORES PÚBLICOS

La Ley 1960 de 2019[1] “por el (sic) cual se modifican la ley 909 de 2004, el decreto-ley 1567 de 1998 y se dictan otras disposiciones” dispuso:

“Artículo 3o. El literal g) del artículo 6o del Decreto-ley 1567 de 1998 quedará así:
“g) Profesionalización del servidor público. Los servidores públicos, independientemente de su tipo de vinculación con el Estado, podrán acceder a los programas de capacitación y bienestar que adelante la entidad, atendiendo a las necesidades y al presupuesto asignado. En todo caso, si el presupuesto es insuficiente se dará prioridad a los empleados con derechos de carrera administrativa”. (Negrillas y subrayado fuera de texto).

Pues bien, el Decreto ley 1567 de 1998 establece:

“ARTICULO 2o. SISTEMA DE CAPACITACION. Créase el sistema nacional de capacitación, definido como el conjunto coherente de políticas, planes, disposiciones legales, organismos, escuelas de capacitación, dependencias y recursos organizados con el propósito común de generar en las entidades y en los empleados del Estado una mayor capacidad de aprendizaje y de acción, en función de lograr la eficiencia y la eficacia de la administración, actuando para ello de manera coordinada y con unidad de criterios.

“ARTICULO 3o. COMPONENTES DEL SISTEMA. El sistema está integrado por los componentes que se relacionan a continuación:

d) Disposiciones legales. El conjunto de disposiciones legales relacionadas con la materia delimita las competencias y responsabilidades y constituye el marco jurídico que facilita la coordinación de acciones. La capacitación de los empleados se rige por las disposiciones del presente decreto-ley y por los decretos reglamentarios que expida el Gobierno Nacional, así como por los actos administrativos emanados de cada entidad, en concordancia con las leyes generales de educación y de educación superior, con las disposiciones reglamentarias de éstas, así como con las normas sobre organización y funcionamiento de la administración pública, sobre carrera administrativa y administración de personal;

b) Plan Nacional de Formación y Capacitación. El Gobierno Nacional, mediante el Plan Nacional de Formación y Capacitación, orientará la formulación de los planes institucionales que deben elaborar las entidades públicas. El Plan tiene por objeto formular la política en la materia, señalar las prioridades que deberán atender las entidades públicas y establecer los mecanismos de coordinación, de cooperación, de asesoría, de seguimiento y de control necesarios;

c) Planes institucionales. Con el propósito de organizar la capacitación internamente, cada entidad formulará con una periodicidad mínima de un año su plan institucional de capacitación. Este deberá tener concordancia con los parámetros impartidos por el Gobierno Nacional a través del Plan Nacional de Formación y Capacitación, con los principios establecidos en el presente decreto-ley y con la planeación institucional. Para ello las entidades podrán solicitar asesoría de la Escuela Superior de Administración Pública y del Departamento Administrativo de la Función Pública, entidad ésta que podrá revisar los planes, hacerles las observaciones que considere pertinentes y ordenar los ajustes que juzgue necesarios, los cuales serán de forzosa aplicación. La Comisión de Personal participará en la elaboración del plan y vigilará su ejecución;

El Decreto 1083 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública” establece:

“ARTÍCULO 2.2.9.1. Planes de capacitación. Los planes de capacitación de las entidades públicas deben responder a estudios técnicos que identifiquen necesidades y requerimientos de las áreas de trabajo y de los empleados, para desarrollar los planes anuales institucionales y las competencias laborales.

Los estudios deberán ser adelantados por las unidades de personal o por quienes hagan sus veces, para lo cual se apoyarán en los instrumentos desarrollados por el Departamento Administrativo de la Función Pública y por la Escuela Superior de Administración Pública.

Los recursos con que cuente la administración para capacitación deberán atender las necesidades establecidas en los planes institucionales de capacitación”.

SISTEMA DE CAPACITACIÓN SENA – PLAN INSTITUCIONAL DE CAPACITACIÓN

Ahora, el artículo 44 de la Ley 119 de 1994 establece que el SENA creará y mantendrá un sistema de capacitación y actualización permanente para los instructores y demás grupos ocupacionales de la entidad, el cual será reglamentado por el Consejo Directivo Nacional.

En desarrollo de lo dispuesto en esta norma, el Consejo Directivo Nacional del SENA expidió el Acuerdo 5 de 2017 por medio del cual se dictaron disposiciones en materia de capacitación, formación y desarrollo del talento humano del SENA y se derogaron los Acuerdos 017 de 2000 y 08 de 2007, el cual dispuso en su artículo 1o:

“ARTÍCULO 1o. El SENA mantendrá un sistema de capacitación y formación de desarrollo del talento humano de la entidad.

El Plan Institucional de Capacitación del SENA debe ser elaborado por la Secretaría General a través del Grupo Formación y Desarrollo del Talento Humano, y la Dirección de Formación Profesional a través de la Escuela Nacional de Instructores Rodolfo Martínez Tono, de acuerdo con la normatividad vigente y los lineamientos e instrumentos que establezca el Departamento Administrativo de la Función Pública.

Los programas de capacitación, formación y desarrollo del talento humano que contemple el Plan Institucional de Capacitación del SENA estarán dirigidos a la generación de conocimientos, el desarrollo de habilidades y el cambio de actitudes, con el fin de incrementar la capacidad individual y colectiva para contribuir al cumplimiento de la misión institucional, a la mejor prestación de servicios a la comunidad, al eficaz desempeño del cargo y al desarrollo personal integral”.

Por su parte, el artículo 4o del Acuerdo ut supra, prevé:

“ARTÍCULO 4o. La Secretaría General y la Dirección de Formación Profesional establecerán lineamientos y directrices en materia de capacitación, formación y desarrollo del talento humano de la Entidad, las cuales deben ser aplicadas y desarrolladas por cada una de las Regionales y Centros de Formación Profesional”.

De igual manera, el Acuerdo 08 de 1997 Por medio del cual se adopta el Estatuto de la Formación Profesional del Servicio Nacional de Aprendizaje establece:

“3.3.4. GESTIÓN DEL TALENTO HUMANO.

La cualificación permanente del talento humano es el principal insumo para la innovación en las distintas áreas de la actividad institucional, por lo tanto, el Sena propende porque todos y cada uno de sus funcionarios, puedan en cualquier momento y cuando la institución o el medio externo lo requieran, transferir sus conocimientos, experiencias, valores y habilidades adquiridas en su quehacer, para lo cual se diseñan procesos que estimulen la capacidad laboral, investigativa y creativa de los mismos.

En este contexto, el Sistema de Formación y Mejoramiento continuo de Instructores y Asesores de Empresa se constituye en una estrategia que cualifica la gestión dela docencia, en cuanto propicia la educación permanente de los mismos, el desarrollo de la pedagogía y la tecnología sectorial e intersectorial, la integración de los procesos de gestión tecnológicos y pedagógicos en cada Centro de Formación y la profesionalización de los instructores y asesores, entendida como el desarrollo de sus capacidades profesionales en su quehacer docente, factores que permiten la movilidad laboral ascendente de los mismos.

El Sistema de Formación y Mejoramiento Continuo establece las siguientes finalidades.

d. Desarrollo articulado de la pedagogía y la tecnología, de acuerdo con las tendencias de los sistemas productivos en los diferentes sectores económicos y áreas tecnológicas predominantes en el país y los lineamientos de política del Servicio Público Educativo.

b. Apertura de espacios inter e intra institucionales para la profesionalización de los instructores y asesores de empresa, en la búsqueda de la excelencia en los conocimientos y en la práctica docente.

c. Integración de los procesos tecnológicos, pedagógicos y de gestión docente, en los escenarios de la formación profesional.

d. Investigación aplicada a la formación profesional en el contexto de la gestión docente e intercambio de experiencias exitosas”.

ESCUELA NACIONAL DE INSTRUCTORES

El Consejo Directivo Nacional del SENA expidió el Acuerdo 6 de 2014, modificado por el Acuerdo 2 de 2016 mediante el cual se creó la Escuela Nacional de Instructores –Rodolfo Martínez Tono – como eje y ejecutor principal de la política de mejoramiento de la calidad de la formación del Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), la cual desarrollará las estrategias y programas necesarios para el cumplimiento de su objetivo, a los cuales podrán acceder todos los colombianos (artículos 1o y 5o).

Por su parte, el artículo 4o establece:

“ARTÍCULO 4o. La Escuela Nacional de Instructores – Rodolfo Martínez Tono, liderará el desarrollo de estrategias en materia de formación, acompañamiento pedagógico, desarrollo profesional, retención, promoción, investigación pedagógica y el sistema de bibliotecas que atraigan, retengan y/o incentiven a los mejores colombianos a ser instructores del Sena”.

El artículo 6o ibidem señala que “La Escuela Nacional de Instructores – Rodolfo Martínez Tono, estará bajo la orientación de la Dirección de Formación Profesional, la cual deberá procurar un liderazgo permanente de la Escuela y una organización que permita adelantar las estrategias para el cumplimiento de su objetivo, realizar el diseño y formular la oferta de programas, la realización de la gestión académica y administrativa y demás actividades propias del cumplimiento de los propósitos de la Escuela”.

ANÁLISIS

El objetivo principal de la capacitación en la administración pública es mejorar la calidad de la prestación de los servicios a cargo del Estado, para garantizar así el bienestar general y la consecución de los fines que le son propios.

Como atrás quedó expresado, los servidores públicos, independientemente de su tipo de vinculación con el Estado, es decir, empleados públicos de libre nombramiento y remoción, de carrera, temporales, de periodo fijo, con nombramiento provisional, así como los trabajadores oficiales, podrán acceder a los programas de capacitación y bienestar que adelante la entidad, atendiendo a las necesidades y al presupuesto asignado. Sin embargo, si el presupuesto es insuficiente se dará prioridad a los empleados con derechos de carrera administrativa.

Pues bien, la capacitación de los servidores públicos no sólo se rige por las disposiciones consagradas en el Decreto-ley 1567 de 1998 y por los decretos reglamentarios expedidos por el Gobierno Nacional, sino por todos los actos administrativos emanados de cada entidad pública que guardan relación con las leyes generales de educación y de educación superior y con las normas sobre organización y funcionamiento de la administración pública, sobre carrera administrativa y administración de personal.

Como puede observarse, la planeación y ejecución de los programas de capacitación para los servidores públicos del SENA, incluidos aquellos que hacen parte del nivel instructor, debe adelantarse atendiendo a las necesidades y al presupuesto asignado y con fundamento no sólo en las normas legales que regulan la capacitación sino en los Acuerdos y Resoluciones que expedidos por el Consejo Directivo Nacional y el Director General del SENA.

Ahora bien, acorde con las nomas antes reseñadas, en el SENA la Secretaría General a través del Grupo Formación y Desarrollo del Talento Humano formuló el Plan Institucional de Capacitación -PIC- 2021, el cual se encuentra publicado en la página web del SENA y contiene de manera clara su estructura y orientaciones.
(https://www.sena.edu.co/es-co/transparencia/Documents/plan_institucional_capacitacioon-pic-sena2021.pdf)

De igual manera, mediante Circular 13 de 2021 emanada de la Secretaría General del SENA se impartieron los lineamientos para la ejecución del Plan Institucional de Capacitación 2021 en la cual se indica que el Grupo Formación y Desarrollo del Talento Humano se encarga de la capacitación de los servidores públicos administrativos (carrera administrativa, libre nombramiento y remoción, trabajadores oficiales, plantas temporales y provisionales) de todos los grupos ocupacionales diferentes a los empleos del nivel de instructor. La Escuela Nacional de Instructores se encarga de la capacitación, participa y orienta la Inducción y reinducción de Instructores SENA.

Ahora bien, para efectos de la consulta formulada, conviene recordar que el artículo 9o del Decreto 249 de 2004 fijó las funciones de la Secretaría General del SENA, de las cuales destacamos las siguientes:

“ARTÍCULO 9o. SECRETARIA GENERAL. Son funciones de la Secretaría General, las siguientes:

(...)

10. Ejecutar, coordinar y controlar los planes y programas institucionales para el desarrollo de los procesos de la gestión del talento humano al servicio de la entidad.

(...)

13. Coordinar con la Dirección de Formación Profesional la planeación, programación y ejecución de las acciones de formación pedagógica, metodológica y técnica de los Instructores y agentes educativos de la entidad.

(...)

16. Garantizar en coordinación con los Centros de Formación Profesional, la ejecución de los planes de capacitación y mejoramiento de los servidores públicos vinculados al SENA, derivados de los planes de evaluación de competencias, para el aumento de las mismas y a través de los cuales se permita optar por su certificación.

(...)

18. Asesorar a las dependencias en los procesos propios del área...”

En este contexto, encontramos que la competencia atribuida en materia de ejecución de los planes de capacitación, mejoramiento de los servidores públicos, formulación del Plan Institucional de Capacitación y asesoría en los procesos propios del área está atribuida por el Decreto 249 de 2004 a la Secretaría General del SENA.

Así mismo, el Acuerdo 5 de 2017 expedido por el Consejo Directivo Nacional del SENA dispuso con meridiana claridad que el Plan Institucional de Capacitación del SENA debe ser elaborado por la Secretaría General a través del Grupo Formación y Desarrollo del Talento Humano, y la Dirección de Formación Profesional a través de la Escuela Nacional de Instructores Rodolfo Martínez Tono, de acuerdo con la normatividad vigente y los lineamientos e instrumentos que establezca el Departamento Administrativo de la Función Pública.

Finalmente, importa significar que la capacitación que se brinde a los servidores públicos en el ámbito del Plan Institucional de Capacitación estará referida tanto a la Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano -antes educación no formal - como a la educación informal de acuerdo con lo establecido por la ley general de educación, conforme con lo establecido en el artículo 4o del Decreto ley 1567 de 1998, tal como bien se destaca en su comunicación.

CONCLUSIÓN

Teniendo en cuenta lo anterior, consideramos que la estrategia de rutas de formación ofertadas por la Escuela Nacional de Instructores “Rodolfo Martínez Tono” a los instructores en el marco de la estrategia de desarrollo profesional será jurídicamente viable si se enmarca en el Plan Institucional de Capacitación de que trata el Acuerdo 5 de 2017 en armonía con el Acuerdo 08 de 1997 por medio del cual se adoptó el Estatuto de la Formación Profesional del Servicio Nacional de Aprendizaje así como en las normas legales que regulan la capacitación de los servidores públicos, trátese de educación para el trabajo y el desarrollo humano o educación informal.

Cabe recordar que de acuerdo con los artículos 4o y 5o del Acuerdo 6 de 2014, la Escuela Nacional de Instructores - Rodolfo Martínez Tono tiene como objetivo liderar el desarrollo de estrategias y programas en materia de formación para el cumplimiento de sus fines, que, en nuestro criterio, debe estar acorde con el Sistema de Formación y Mejoramiento continuo de Instructores a que se refiere el precitado Acuerdo 08 de 1997.

En este orden de ideas sugerimos que, de consuno con la Dirección de Formación Profesional, se consulte y coordine con la Secretaría General sobre la formulación y ejecución de los programas de capacitación para los servidores públicos del nivel Instructor por parte de la Escuela Nacional de Instructores “Rodolfo Martínez Tono” en el marco del Plan Institucional de Capacitación, bien tratándose de procesos de educación para el trabajo y el desarrollo humano o educación informal.

El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. Lo anterior no sin advertir, que el mismo se encuentra sujeto a las modificaciones legales y jurisprudenciales que se expidan y acojan dentro del asunto.

Cordial saludo,

Martha Bibiana Lozano Medina

Coordinadora Grupo de Conceptos Jurídicos y

Producción Normativa - Dirección Jurídica