Concepto 104078 de 2025 SENA

CONCEPTO 104078 DE 2025

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

Bogotá D.C.

Señora

XXXX

Coordinadora Grupo de Gestión del Talento Humano

Regional Cauca

Ciudad

ASUNTO: Respuesta a radicado No. 01-9-2025-089273. NIS No. 2025-02-433506.

Respetada señora XXXX, reciba un cordial saludo.

El Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos de la Dirección Jurídica de la Dirección General del SENA se permite dar respuesta a la comunicación del asunto, mediante la cual se solicita concepto jurídico sobre la aplicación de sanciones y el eventual cobro de apoyos educativos otorgados a servidores públicos en el marco del Sistema de Estímulos y del Plan de Bienestar Social e Incentivos de la Entidad.

La consulta plantea, en términos generales, la inquietud respecto de la norma aplicable cuando se presentan casos de incumplimiento de los compromisos adquiridos por los beneficiarios de apoyos educativos, ya sea por abandono injustificado del programa académico o por no legalización del título obtenido, así como sobre el procedimiento a seguir para la recuperación de los recursos públicos. En atención a lo expuesto, y con el fin de ofrecer lineamientos generales sobre el marco normativo vigente y las directrices aplicables a estas situaciones, se formulan a continuación las consideraciones jurídicas pertinentes.

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

A continuación, se presenta el análisis correspondiente, no sin antes precisar que, los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

PRECEDENTES NORMATIVOS

Con el fin de realizar el análisis jurídico correspondiente, se tendrán en cuenta las siguientes disposiciones normativas:

- Ley 1437 de 2011

- Decreto 1083 de 2015

- Resolución No. 059 de 2016

- Resolución No. 1-0192 de 2020

- Resolución No. 1-0174 de 2024

ANÁLISIS JURÍDICO

I. Del Régimen jurídico del Sistema de Estímulos y el Plan de Bienestar Social e Incentivos del SENA

Sea lo primero indicar que, el régimen jurídico aplicable a los programas de estímulos para los empleados públicos se encuentra previsto en el Título 10, Sección 1, Parte 2, Libro 2 del Decreto 1083 de 2015, norma que regula de manera integral el Sistema de Estímulos al Desempeño Laboral en el marco de la gestión del talento humano en el sector público.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 2.2.10.1, las entidades estatales pueden implementar programas orientados a reconocer y recompensar el desempeño, la permanencia, la formación y los aportes de sus servidores al logro de los objetivos institucionales. En esa medida, se reconoce la importancia de los estímulos como instrumentos de motivación, que buscan fortalecer la eficiencia administrativa y la calidad del servicio público, no mediante beneficios salariales o prestacionales, sino a través de incentivos simbólicos, formativos y sociales que exalten el mérito y la contribución de los empleados a la función pública.

El Sistema de Estímulos, conforme al artículo 2.2.10.2 del citado decreto, tiene como finalidad propiciar el mejoramiento del desempeño laboral y el desarrollo integral de los empleados públicos, reconociendo su esfuerzo individual y colectivo. Desde esta perspectiva, los estímulos se constituyen en un mecanismo de gestión institucional que promueve el compromiso, la identidad con la entidad y el sentido de pertenencia, en correspondencia con los principios de eficiencia, moralidad y transparencia que rigen la función administrativa.

El mismo decreto, en sus disposiciones subsiguientes, establece que la implementación de los programas de bienestar y estímulos debe responder a las políticas de administración del talento humano, bajo la orientación y responsabilidad de las dependencias de recursos humanos de las entidades. Esto implica que, el diseño y ejecución de los planes de estímulos deben ajustarse a los lineamientos institucionales y presupuestales, garantizando su sostenibilidad y equidad en la asignación de los beneficios.

Bajo este marco general, el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, en desarrollo de las competencias asignadas por el Decreto Ley 1567 de 1998, la Ley 909 de 2004 y su reglamentación contenida en el Decreto 1083 de 2015, expidió la Resolución No. 1-0174 de 2024, mediante la cual se establecen las directrices que rigen en la actualidad el Sistema de Estímulos y el Plan de Bienestar Social e Incentivos de la Entidad.

Teniendo en cuenta lo expuesto, la Resolución No. 1-0174 de 2024 desarrolla de manera específica el alcance de los estímulos institucionales y los programas de bienestar, integrando dentro de un mismo marco las estrategias de motivación, reconocimiento, capacitación y desarrollo humano de los servidores públicos. Su artículo 1 establece como objetivo general "generar condiciones y estrategias de bienestar laboral que contribuyan al mejoramiento de la calidad de vida de los servidores públicos y, a su vez, se reflejen en el aumento de su productividad, tanto a nivel individual como grupal". Dicho propósito evidencia que los estímulos y los programas de bienestar no son beneficios accesorios, sino instrumentos funcionales para el fortalecimiento del desempeño institucional y la realización de los fines misionales del SENA.

En consonancia con ello, la resolución reitera la importancia del bienestar integral del servidor y su núcleo familiar, reconociendo que la motivación laboral y el compromiso institucional se sustentan en la satisfacción de necesidades personales, familiares y sociales. Así lo refleja el artículo 4, al disponer que la Dirección General del SENA, en cada vigencia fiscal, asignará partidas presupuestales destinadas a la ejecución de programas de bienestar y a la financiación de apoyos para educación formal, a través de convocatorias semestrales, hasta donde los recursos presupuestales lo permitan.

De esta manera, el Sistema de Estímulos del SENA articula tres dimensiones complementarias:

(i) el reconocimiento al mérito y desempeño sobresaliente, mediante incentivos pecuniarios y no pecuniarios;

(ii) la promoción del bienestar físico, mental y social de los servidores y sus familias, a través de programas culturales, deportivos y de integración;

(iii) el fortalecimiento de las competencias académicas y laborales, mediante apoyos educativos formales e informales que contribuyen al desarrollo profesional y al mejoramiento del servicio público.

La filosofía subyacente a esta regulación consiste en que la calidad institucional no puede desvincularse del bienestar y la formación de su talento humano. Por tanto, el sistema de estímulos no solo se concibe como un conjunto de beneficios, sino como una política de gestión del talento que busca armonizar el desarrollo personal del servidor con los objetivos estratégicos de la entidad. En consecuencia, los apoyos educativos, los incentivos al desempeño y los programas de bienestar constituyen expresiones complementarias de un mismo propósito: promover servidores motivados, competentes y comprometidos con el cumplimiento de la misión del SENA.

Finalmente, debe resaltarse que el diseño del Sistema de Estímulos previsto en la Resolución 1-0174 de 2024 se encuentra alineado con los estándares y lineamientos establecidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública, en particular con la Guía de Estímulos para los Servidores Públicos y con el Programa Nacional de Bienestar Social "Servidores Saludables, Entidades Sostenibles". Dichas orientaciones promueven la adopción de sistemas institucionales integrales que reconozcan la labor de los servidores públicos, fortalezcan su sentido de servicio y fomenten una cultura organizacional basada en el mérito, la equidad y la transparencia, principios que también inspiran el modelo adoptado por el SENA.

II. Los apoyos educativos como componente del Sistema de Estímulos del SENA

Dentro del Sistema de Estímulos regulado por la Resolución No. 1-0174 de 2024, el programa de educación formal se erige como un mecanismo de desarrollo profesional y de fortalecimiento institucional, mediante el cual la Entidad reconoce la importancia de la formación académica continua como incentivo al mérito y a la excelencia en el desempeño laboral. Su objetivo es propiciar la superación personal, la actualización de conocimientos y el perfeccionamiento técnico y profesional de los servidores, entendiendo que la calidad del servicio público está directamente vinculada con la formación y las competencias del talento humano que lo presta.

Desde esta perspectiva, los apoyos educativos se tratan de un reconocimiento al esfuerzo, compromiso y permanencia del servidor en la Entidad, cuyo propósito es potenciar sus capacidades en áreas del conocimiento relacionadas con el cumplimiento de la misión institucional. Por tanto, su concesión se sujeta a un procedimiento reglado, basado en convocatorias públicas, criterios de evaluación objetivos y disponibilidad presupuestal, conforme lo dispuesto en los artículos 44 al 48 de la citada resolución.

Es de resaltar que, el proceso de adjudicación de apoyos implica la expedición de un acto administrativo individual de otorgamiento, mediante el cual se materializa el reconocimiento del estímulo. Una vez notificado, el beneficiario debe manifestar por escrito su aceptación dentro del término de diez (10) días hábiles, según lo establece el artículo 55, y proceder a suscribir un acta de compromiso en la que asume obligaciones concretas frente a la Entidad.

No debe perderse de vista que, en la referida acta de compromiso, el servidor se compromete a cursar la totalidad del programa académico y a prestar sus servicios al SENA por un periodo mínimo de un (1) año posterior a la culminación del último período académico financiado, lo cual constituye una manifestación de reciprocidad institucional y de corresponsabilidad en la inversión pública.

Asimismo, el beneficiario adquiere la obligación de concluir el programa académico dentro del tiempo establecido y de legalizar el título obtenido ante la Entidad, conforme lo dispone el artículo 57 de la resolución objeto de estudio. Solo se eximen de esta obligación quienes acrediten debidamente una situación de fuerza mayor o caso fortuito que haya impedido la terminación del programa. En concordancia, el parágrafo del mismo artículo establece una consecuencia directa frente al incumplimiento: cuando el empleado abandona el programa por más de un período académico sin causa justificada, deberá reintegrar el 100% de los recursos otorgados por la Entidad hasta el último período objeto de apoyo, y en caso de no hacerlo, será reportado al Grupo de Cobro Coactivo de la Dirección Jurídica, para la recuperación de los recursos públicos.

De manera complementaria, el artículo 58 prevé las causales específicas de pérdida del apoyo educativo, entre las cuales se encuentran la pérdida del período académico, el cambio de programa o de institución de educación superior, la inoportuna solicitud de continuidad, la renuncia o desvinculación del cargo, así como la presentación de información falsa o documentos inexactos. Lo anterior, reafirma que la participación en el programa está condicionada al cumplimiento permanente de los compromisos académicos y éticos del beneficiario.

En suma, los apoyos educativos dentro del Sistema de Estímulos del SENA constituyen un mecanismo de doble vía: son, simultáneamente, una herramienta de promoción del desarrollo humano y un acto de gestión pública responsable, sujeto a los principios de planeación, eficiencia y legalidad. Por ello, su incumplimiento genera efectos patrimoniales y disciplinarios, cuya regulación específica debe analizarse bajo los principios del debido proceso, la proporcionalidad y la protección del patrimonio público, temas que se abordarán en el capítulo siguiente, relativo a la disposiciones normativas aplicables a las sanciones y al cobro de los apoyos educativos.

III. De la aplicación normativa y procedimiento para la imposición de sanciones y el cobro de apoyos educativos

En continuidad con lo expuesto en el capítulo anterior, una vez delimitada la naturaleza jurídica de los apoyos educativos como parte del Sistema de Estímulos del SENA, resulta necesario precisar el régimen normativo vigente que regula las actuaciones administrativas relacionadas con su control, pérdida o recuperación.

El marco normativo aplicable a los procesos de sanción y cobro derivados del incumplimiento de los apoyos educativos otorgados por el SENA se encuentra regulado actualmente por la Resolución No. 1-0174 de 2024, acto administrativo que unificó y actualizó las disposiciones en materia de bienestar, incentivos y estímulos institucionales. Dicha resolución derogó expresamente la Resolución No. 1-0192 de 2020, la cual, a su vez, había derogado la Resolución No. 059 de 2016, configurando así la norma vigente y de aplicación integral para todos los aspectos sustantivos y procedimentales relacionados con el Sistema de Estímulos de la Entidad.

Bajo dicho orden, la Resolución No. 1-0174 de 2024 constituye la reglamentación actual que debe observarse en la gestión de los apoyos educativos, tanto para el otorgamiento como para la verificación del cumplimiento de los compromisos adquiridos por los beneficiarios. En virtud de su carácter unificador, esta norma define el procedimiento aplicable para adelantar las actuaciones administrativas relacionadas con la pérdida del beneficio o la recuperación de los recursos otorgados, asegurando la observancia del debido proceso, la motivación de los actos y la adecuada defensa de los recursos públicos.

Aun cuando determinados apoyos educativos hayan sido concedidos bajo la vigencia de las resoluciones de 2016 o 2020, dichas normas han perdido fuerza ejecutoria por efecto de su derogatoria expresa. En consecuencia, cualquier actuación administrativa posterior -ya sea de verificación, evaluación del incumplimiento o cobro- debe tramitarse conforme a lo establecido en la Resolución No. 1-0174 de 2024, en armonía con las reglas generales del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, garantiza uniformidad en la aplicación de los procedimientos internos y coherencia con el marco jurídico vigente, sin perjuicio de que los compromisos y obligaciones asumidos por los servidores mantengan su validez conforme al acto de otorgamiento que los originó.

De esta manera, el SENA cuenta actualmente con un marco reglamentario único, coherente y actualizado que regula integralmente los apoyos educativos, los procedimientos de control y las medidas administrativas aplicables frente a los casos de incumplimiento, estableciendo criterios claros para la actuación de las áreas de talento humano y para la gestión del cobro coactivo cuando a esta haya lugar.

CONCLUSIONES

Teniendo en cuenta que el objeto y alcance de este documento no es resolver una situación jurídica particular, sino ofrecer lineamientos generales para la interpretación y solución de las situaciones comentadas en la consulta, se responde así:

En primer lugar, se reitera que el régimen jurídico vigente aplicable al Sistema de Estímulos, al Plan de Bienestar Social e Incentivos y a los apoyos educativos del SENA es el establecido en la Resolución No. 1-0174 de 2024, norma que derogó expresamente la Resolución No. 1-0192 de 2020, la cual, a su vez, había derogado la Resolución No. 059 de 2016. En consecuencia, las referidas disposiciones anteriores carecen actualmente de vigencia y no pueden ser aplicadas en las actuaciones administrativas que se adelanten a partir de la expedición de la norma de 2024.

No obstante, los compromisos adquiridos por los servidores beneficiarios bajo las resoluciones derogadas mantienen su validez en cuanto al acto de otorgamiento que los originó. En este sentido, las condiciones pactadas en el respectivo acto administrativo de reconocimiento del apoyo -tales como la obligación de culminar el programa académico, legalizar el título o prestar servicios posteriores a la finalización de los estudios- continúan produciendo efectos jurídicos hasta su cumplimiento o incumplimiento verificable.

En relación con las actuaciones administrativas derivadas del incumplimiento de estos compromisos, el procedimiento aplicable es el previsto en la Resolución No. 1-0174 de 2024. Esto significa que, independientemente de la resolución bajo la cual se otorgó el beneficio, los procesos de verificación, pérdida del estímulo o recuperación de recursos deben adelantarse con base en el marco procedimental vigente, garantizando la observancia del debido proceso y del derecho de defensa.

Así las cosas, corresponde a las dependencias de talento humano adelantar la verificación de los casos en los que existan indicios de incumplimiento, determinando en cada situación si se configuró abandono del programa académico, pérdida del período o incumplimiento en la legalización del título. Una vez establecido el incumplimiento, el Grupo de Cobro Coactivo de la Dirección Jurídica será la instancia competente para adelantar las acciones tendientes a la recuperación de los recursos públicos otorgados, conforme a las reglas del Estatuto de Cobro Coactivo de la Entidad.

De otro lado, respecto del término de prescripción de las obligaciones derivadas del incumplimiento de los apoyos educativos, este se cuenta a partir del momento en que el servidor público o trabajador oficial incurre en la conducta que hace exigible la devolución del recurso. En consecuencia, el término inicia desde la fecha en que se configura el abandono injustificado del programa académico o desde el vencimiento del plazo otorgado para la legalización del título, según el caso. La acción de cobro coactivo prescribe en el término general de cinco (5) años, conforme a lo previsto en el artículo 817 del Estatuto Tributario, aplicado de manera analógica, y en concordancia con lo dispuesto en el artículo 98 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 sobre la ejecución de los actos administrativos que imponen obligaciones pecuniarias.

Finalmente, se recomienda que, en el desarrollo de estos procedimientos, las regionales del SENA observen los principios de legalidad, proporcionalidad y economía administrativa, valorando cada caso en particular, la documentación disponible y la oportunidad en la actuación. Con ello, se busca garantizar uniformidad en la aplicación del marco normativo vigente, salvaguardar los recursos institucionales y prevenir la generación de controversias jurídicas futuras.

Con toda atención, y manifestando nuestra disposición para cualquier aclaración que considere necesaria.

YENNY ALEXANDRA ARJONA CULMAN

Coordinadora del Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos Dirección Jurídica - Dirección General