Concepto 108189 de 2025 SENA

CONCEPTO 108189 DE 2025

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

Cordial saludo.

Mediante comunicación 01-9-2025-093792, recibimos su solicitud de concepto en relación con la “normativa en materia de sanciones por incumplimiento de contratos de aprendizaje, toda vez que se ha evidenciado una disconformidad entre los preceptos legales vigentes y los acuerdos internos actualmente aplicados por la Entidad en el contexto de la aplicación de las disposiciones que regulan la materia, principalmente el artículo 13 (num. 13) de la Ley 119 de 1994, el artículo 2.2.6.3.15 del Decreto 1072 de 2015 (modificado por el artículo 29 del Decreto 2642 de 2022) y el Acuerdo 4 de 2014.

Nos informa que la Entidad aplica lo dispuesto en el Acuerdo 4 de 2014, que introdujo modificaciones al Acuerdo 2 de 2013 en materia de parámetros para la imposición de sanciones por incumplimiento en la cuota de aprendices o en la monetización, “el cual resulta acorde con la Ley 119 de 994 al fijar un límite máximo en la imposición de sanciones equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente. No obstante, dicho acuerdo podría no encontrarse ajustado al marco normativo vigente, en tanto el Decreto 2642 de 2022 establece un parámetro sancionatorio distinto, expresado en UVT."

En este contexto, que corresponde al de su consulta y que será complementado con el análisis sobre estas normas y otras que se han expedido, pregunta lo siguiente:

1. ¿Qué disposición normativa debe aplicarse actualmente para la determinación de sanciones por incumplimiento de contrato de aprendizaje: la prevista en la Ley 119 de 1994 o la regulada por el Decreto 2642 de 2022?

2. En caso de que corresponda aplicar una disposición distinta a la contenida en el Acuerdo 004 de 2014, ¿es procedente ajustar la regulación interna mediante la expedición de un nuevo acuerdo que modifique el acuerdo vigente?

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

PRECEDENTES NORMATIVOS

- Ley 119 de 1994, art. 13 (num. 13)

- Ley 1955 de 2019, art. 49 (actualmente derogado)

- Decreto 1072 de 2015, modificado por el Decreto 2642 de 2022 (art. 2.2.6.3.15)

- Ley 2294 de 2023, art. 313

- Decreto 249 de 2004, art. 4 (num. 6)

- Acuerdo SENA 4 de 2014

ANÁLISIS JURÍDICO

El numeral 13 del artículo 13 de la Ley 119 de 1994 dispone que es función del Director General del SENA, “imponer a los empleadores que no mantengan el número de aprendices que les corresponda, o no hubieren suscrito los contratos respectivos al iniciarse cada período de enseñanza, multas mensuales hasta por un salario mínimo mensual legal, por cada aprendiz. En firme los actos administrativos correspondientes, prestarán mérito ejecutivo.”

La facultad de imponer sanciones está reiterada en el numeral 16 del artículo 4, donde se dice que es función del Director General, “imponer a los empleadores las sanciones a que haya lugar, en los términos establecidos en la ley y demás normas complementarias.”

En estos términos, el Director tiene competencia y facultad para imponer sanciones a los empresarios o empleadores obligados a contratar aprendices, para lo cual debe actuar conforme a las condiciones y límites que establezca la Ley, como su monto máximo, que es un (1) salario mínimo mensual legal vigente.

La imposición de multas por incumplimiento de la obligación de contratar aprendices se reglamentó en el Decreto 933 de 2003, en cuyo artículo 14, modificado por el Decreto 2978 de 2013, que fueron posteriormente compilados en el Decreto 1072 de 2015. Allí se estableció, en relación con el incumplimiento de la cuota de aprendizaje o la monetización, que el SENA “impondrá sanciones, conforme lo establece el numeral 16 del artículo 4 del Decreto número 249 de 2004, cuando el empleador incumpla con la vinculación o monetización de la cuota mínima de aprendices, de conformidad con lo previsto en el presente decreto.”

En el punto específico de la multa a imponer, el parágrafo del artículo citado disponía que: “La cancelación de la multa por incumplimiento de la obligación de contratar aprendices no exime al patrocinador del cumplimiento de la obligación principal incumplida o el pago de la monetización de la cuota de aprendizaje según corresponda, de conformidad con las siguientes opciones: 1. Cuando se ha decido contratar aprendices: / 1.1 El pago, por cada contrato de aprendizaje incumplido, del setenta y cinco por ciento (75%) de un (1) salario mínimo legal mensual vigente (slmlmv) al momento del incumplimiento Cuando de acuerdo con la normatividad vigente haya lugar a aumentar al 100% de un (1) slmlmv el valor del apoyo de sostenimiento de los aprendices en etapa práctica, el porcentaje indicado en este literal será igual a un (1) smlmv.”

Se puede observar que el Decreto fijó la multa en términos porcentuales relacionado con el valor del salario mínimo mensual legal vigente, estableciendo un monto equivalente al 75% o al 100% de ese valor, es decir, el Decreto optó por el monto máximo autorizado por la Ley 119 de 1994.

Con base en estas normas, se expidió el Acuerdo 4 de 2014 que contiene, entre otras disposiciones, la relativa a los parámetros para la imposición de sanciones por incumplimiento en la cuota de aprendices o en la monetización. Para su expedición, se consideró la modificación realizada por el Decreto 2978 de 2013 y sus efectos sobre los Acuerdos 2 y 5 de 2013, que regulaban este asunto.

El artículo 1 del Acuerdo 4 de 2014 dispuso, en los mismos términos del Decreto reglamentario, que el incumplimiento de la cuota regulada de aprendices o monetización se sancione con “la imposición de multa (s) en los términos legales, que se impondrán de manera sucesiva mensual, hasta cuando se verifique que ha(n) cesado el (los) motivo(s) del incumplimiento, incluido el pago de la obligación principal”, y que “de conformidad con el artículo 13 numeral 13 de la Ley 119 de 1994 y el artículo 14 del Decreto 933 de 2003, la multa (.) será de hasta un (1) salario mínimo mensual legal vigente por cada aprendiz incumplido, con la correspondiente indexación hasta la fecha del pago. (.) Cuando el empresario que no haya vinculado la cuota mínima de aprendices, para el cumplimiento de esa obligación principal cuenta con las siguientes opciones: 1. El pago, por cada contrato de aprendizaje incumplido, del setenta y cinco por ciento (75%) de un (1) salario mínimo legal mensual vigente smlmv al momento del incumplimiento, liquidados mensualmente o por fracción de mes. Cuando de acuerdo con la normatividad vigente haya lugar a aumentar al 100% de un (1) smlmv el valor del apoyo de sostenimiento de los aprendices en etapa práctica, el porcentaje indicado en este literal será igual a un (1) smlmv. (.)”

De lo anterior se puede resaltar que el SENA, al reglamentar lo relativo a la multa por incumplimiento de la cuota de aprendizaje, se ha sujetado en sus Acuerdos a las condiciones y límites que se establecen en los Decretos y en la Ley 119 de 1994. Es decir, el SENA no ha adoptado parámetros o porcentajes de multa según su criterio, pues estos han sido fijados por normas superiores que, por su jerarquía, determinan el alcance de la competencia y la legalidad de las sanciones que se impongan.

En este punto es necesario mostrar la evolución normativa en relación con el monto de la multa, que pasó de ser el 75% o 100% de salario mínimo mensual, como se encontraba en el Decreto 933 de 2003 (modificado por el Decreto 2978 de 2013), a fijarse en Unidades de Valor Tributario - UVT en el Decreto 2652 de 2022. Estos cambios son relevantes para el análisis porque explican que el cálculo de la multa en UVT se debe a un mandato legal, y porque integran al contexto normativo algunas disposiciones que no se mencionan en la consulta, que consideramos determinante para la conclusión.

Los Decretos 933 de 2003 y 2978 de 2013 fueron compilados en el Decreto 1072 de 2015. En relación con la multa por incumplimiento de la cuota de aprendizaje, el artículo 2.2.6.3.15 dispuso inicialmente que la multa se fijara en un valor del 75% o 100% del salario minimo mensual legal, tal como estaban en los Decretos compilados: “La cancelación de la multa por incumplimiento de la obligación de contratar aprendices no exime al patrocinador del cumplimiento de la obligación principal incumplida o el pago de la monetización de la cuota de aprendizaje según corresponda, de conformidad con las siguientes opciones: / 1. Cuando se ha decidido contratar aprendices: / 1.1. El pago, por cada contrato de aprendizaje incumplido, del setenta y cinco por ciento (75%) de un (1) salario mínimo legal mensual vigente (smlmv) al momento del incumplimiento, liquidados mensualmente o por fracción de mes. Cuando de acuerdo con la normatividad vigente haya lugar a aumentar al 100% de un (1) smlmv el valor del apoyo de sostenimiento de los aprendices en etapa práctica, el porcentaje indicado en este numeral será igual a un (1) smlmv.”

Posteriormente, la Ley 1955 de 2019 ordenó un cambio general en relación con el cálculo de las sanciones, multas y otros conceptos de origen legal que estuvieran fijados en salarios mínimos legales, para que estos se establecieran en Unidades de Valor Tributario - UVT. En el artículo 49 dispuso: “Cálculo de valores en UVT. A partir del 1 de enero de 2020, todos los cobros, sanciones, multas, tasas, tarifas y estampillas, actualmente denominados y establecidos con base en el salario mínimo mensual legal vigente (smlmv), deberán ser calculados con base en su equivalencia en términos de la Unidad de Valor Tributario - UVT. En adelante, las actualizaciones de estos valores también se harán con base en el valor de la UVT vigente.

Este mandato fue general, y eso implicaba que todas las sanciones de origen legal que estuvieran expresadas en términos del salario mínimo legal mensual, se modificaran para ser calculadas en unidades de valor tributario - UVT. Es por esta razón que el artículo 29 del Decreto 2642 de 2022 realiza una modificación al artículo 2.2.6.3.15 del Decreto 1072 de 2015, con el objeto de dar cumplimiento a la disposición. Por su naturaleza y su relación jerárquica entre la Ley, no puede interpretarse que el objeto del Decreto fuera establecer una modificación del límite para la multa conforme está señalado en la Ley 119 de 1994, sino dar cumplimiento a lo ordenado por el artículo 49 de la Ley 1955 de 2019.

Fue así como el artículo 29 del Decreto 2642 de 2022 modificó el artículo 2.2.6.3.15 del Decreto 1072 de 2015, señalando en el aparte pertinente al cálculo de la multa, lo siguiente: “1. Cuando se ha decidido contratar aprendices: / 1.1. El pago, por cada contrato de aprendizaje incumplido, 19,73 UVT al momento del incumplimiento, liquidados mensualmente o por fracción de mes. Cuando de acuerdo con la normatividad vigente haya lugar a aumentar al 100% de un (1) smlmv el valor del apoyo de sostenimiento de los aprendices en etapa práctica, el porcentaje indicado en este numeral será igual a 26,31 UVT. (...)"

Entonces, vemos que el Decreto 2462 de 2022, considera lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley 1955 de 2019 y establece el valor en UVT que se tomaría como equivalente al 75% y 100% del salario mínimo mensual legal vigente, para efectos de las multas que impone el SENA por incumplimiento de la cuota de aprendizaje, cuyo monto máximo está fijado desde la Ley 119 de 1994.

Al revisar el valor de la Unidad de Valor Tributario - UVT para el año 2022, verificamos que la norma establecía valores equivalentes, sin modificar el monto de la multa. El valor de la UVT era de $38.004; luego, al hacer el cálculo del equivalente del salario mínimo en UVT, se constata que para ese año este era igual a 26,31 UVT, y que su 75% era equivalente a 19,73 UVT. Es decir, el Decreto no estableció un monto máximo diferente al que se había fijado en todas las normas antecedentes, y que se fija por disposición de la Ley 119 de 1994, sino que lo expresó en unidades de valor tributario.

Sin embargo, tanto la UVT como el salario mínimo son referentes o cifras económicas cuya variación o incremento no se determina a partir de las mismas variables o factores, lo que quiere decir que no aumentan en la misma medida o proporción. Por este hecho, se puede explicar que de 2021 a 2025, se haya perdido la equivalencia que inicialmente se estableció en el Decreto 2462 de 2022, y que mantenerla implicaría modificar los valores en UVT que esa norma señala. Es decir, se ha perdido la equivalencia que existía entre el salario mínimo legal y los 26,31 UVT para el año 2020, mientras que para el año 2025, el salario equivale a 28.58 UVT. En otros términos, a la fecha los 19.73 UVT, a razón de $49.799 cada uno, son equivalentes a $982.534, lo que representa una suma inferior al smlmv de la presente vigencia, que corresponde a $1.423.500.

Por otra parte, aunque el artículo 49 de la Ley 1955 de 2019 señalaba que “en adelante, las actualizaciones de estos valores también se harán con base en el valor de la UVT vigente”, este no aportó claridad en cuanto a la posibilidad de actualizar cada año el monto en UVT de la multa para mantener la equivalencia con el salario mínimo legal mensual vigente.

No obstante, consideramos que no se requiere ahondar en el análisis sobre esta posibilidad, en vista de que el artículo 49 de la Ley 1950 de 2019 fue derogado expresamente por el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 que, además, creó la Unidad de Valor Básico - UVB y dispuso que las sanciones y multas, entre otros conceptos, se calculen con base en su equivalencia.

El artículo 313 de la Ley 2294 de 2023 dispuso lo siguiente: “Unidad de Valor Básico - UVB -. Créase la Unidad de Valor Básico -UVB-. El valor de la Unidad de Valor Básico -UVB- se reajustará anualmente en la variación del Índice de Precios al Consumidor-IPC- sin alimentos ni regulados, certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE-, en el periodo comprendido entre el primero (1) de octubre del año anterior al año considerado y la misma fecha del año inmediatamente anterior a este. / El Ministerio de Hacienda y Crédito Público publicará mediante Resolución antes del primero (1) de enero de cada año, el valor de la Unidad de Valor Básico -UVB- aplicable para el año siguiente. / El valor de la UVB para el año 2023 será de diez mil pesos ($10.000.00). / Todos los cobros; sanciones; multas; tarifas (...) actualmente denominados y establecidos con base en salarios mínimos o en Unidades de Valor Tributario - UVT-, deberán ser calculados con base en su equivalencia en términos de la Unidad de Valor Básico -UVB- del año 2023, conforme lo dispuesto en este artículo. (.)”

Además, el parágrafo segundo del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 dispuso que “el artículo 49 de la Ley 1955 de 2019 perderá vigencia el 31 de diciembre de 2023.” Es decir, consideramos que a partir del 1 de enero de 2024, las multas o sanciones de origen legal deben ser calculadas en unidades de valor básico - UVB, lo que implica que no puedan calcularse en unidades de valor tributario - UVT.

Así las cosas, previo a concluir, resumimos lo siguiente:

- El SENA tiene facultad y competencia para imponer multas por incumplimiento de la cuota de aprendices, con fundamento en lo dispuesto en el numeral 13 del artículo 13 de la Ley 119 de 1994, que autoriza imponerlas mensualmente y hasta por un (1) salario mínimo mensual legal vigente.

- El Decreto 933 de 2003, modificado por el Decreto 2978 de 2013, y el Decreto 1072 de 2015 que los compiló, establecieron que las multas se impusieran en un monto del 75% y 100% del salario mínimo mensual legal vigente, así: “El pago, por cada contrato de aprendizaje incumplido, del setenta y cinco por ciento (75%) de un (1) salario mínimo legal mensual vigente (slmlmv) al momento del incumplimiento Cuando de acuerdo con la normatividad vigente haya lugar a aumentar al 100% de un (1) slmlmv el valor del apoyo de sostenimiento de los aprendices en etapa práctica, el porcentaje indicado en este literal será igual a un (1) smlmv.”

- El Acuerdo SENA 4 de 2014, con fundamento en estas normas y considerando el monto establecido en el Decreto, dispone que “de conformidad con el artículo 13 numeral 13 de la Ley 119 de 1994 y el artículo 14 del Decreto 933 de 2003, la multa (.) será de hasta un (1) salario mínimo mensual legal vigente por cada aprendiz incumplido (.)” y dispuso fijar las multas en los mismos porcentajes que fueron establecidos por los Decretos reglamentarios.

- El artículo 49 de la Ley 1955 de 2019 dispuso que todas las multas denominadas y establecidas legalmente con base en el salario mínimo legal mensual vigente, se calcularan con base en su equivalencia en términos de la unidad de valor tributario - UVT.

- El Decreto 2642 de 2022 modificó el artículo 2.2.6.3.15 del Decreto 1072 de 2015, con la finalidad de calcular la multa por incumplimiento de la cuota de aprendizaje o monetización, en términos de unidades de valor tributario - UVT y dar cumplimiento al artículo 49 de la Ley 1955 de 2019. Dicho Decreto fijó montos para la multa en UVT que eran equivalentes al 75% y 100% del salario mínimo legal mensual. Siendo esa su finalidad, no puede interpretarse que haya modificado el límite establecido en los Decretos 933 de 2003, 2978 de 2013 y 1072 de 2015, antes de su modificación. Si bien la equivalencia entre el salario mínimo y las UVT que estableció el Decreto 2642 de 2022 no previó su actualización, se infiere que no modificó el límite legal establecido.

- El artículo 313 de la Ley 2294 de 2003 creó y estableció la unidad de valor básico - UVB, y la adoptó la UVB como medida para el cálculo de las multas denominadas y establecidas legalmente con base en salarios mínimos. La misma Ley, en su artículo 372, dispuso que el artículo 49 de la Ley 1955 de 2019 perdería vigencia el 31 de diciembre de 2023. Por este motivo, se considera que a partir del 1 de enero de 2024 las multas del Acuerdo 4 de 2014 deben calcularse en términos de la unidad de valor básico, conforme al mandato legal. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público publica cada año el valor de la unidad de valor básico que aplica para la siguiente vigencia.

En conclusión, el SENA aplica en lo relativo a la sanción o multa por incumplimiento de la cuota de aprendizaje, las normas establecidas en sus Acuerdos, que se expiden conforme a las condiciones y límite que se establece en la Ley 119 de 1994, y que en los Decretos 933 de 2004, 2978 de 2018, 1072 de 2015 y 2642 de 2022, han sido del 75% y 100% del salario mínimo legal mensual vigente. Es decir, el SENA no ha adoptado parámetros o porcentajes de sanción según su criterio, pues estos han sido fijados por normas superiores que, por su jerarquía, determinan el alcance de la competencia y la legalidad de las sanciones que se impongan

Siendo la Ley 119 de 1994 la que denomina y establece la multa en términos del salario mínimo mensual legal, y estando así en el Acuerdo 4 de 2014, el SENA debe calcularla en términos de unidades de valor básico - UVB, a pesar de que el Decreto 1072 de 2015 estableció su equivalencia en términos de unidades de valor tributario - UVT. Por la derogatoria del artículo 49 de la Ley 1955 de 2019 y el mandato contenido en la Ley 2294 de 2023, consideramos que las multas que imponga el SENA deben calcularse al momento de imponerlas con base en su equivalencia en términos de unidades de valor básico - UVB.

CONCLUSIONES

1. ¿Qué disposición normativa debe aplicarse actualmente para la determinación de sanciones por incumplimiento de contrato de aprendizaje: la prevista en la Ley 119 de 1994 o la regulada por el Decreto 2642 de 2022?

De acuerdo con el análisis expuesto, el SENA aplica la Ley 119 de 1994, en tanto ella le otorga la facultad y competencia para imponer multas por incumplimiento de la cuota de aprendizaje o monetización. Son los Decretos reglamentarios los que han establecido que la multa sea del 75% o 100% del salario mínimo legal mensual vigente, como también se encuentra en el Acuerdo 4 de 2014. En estricto sentido, el SENA debe aplicar tanto la Ley como el Decreto, en el entendido de que uno le otorga competencia y otro fijó los porcentajes. Sin embargo, conforme a lo expuesto, para dar cumplimiento a lo ordenado por el artículo 313 de la Ley 2294 de 2023, el SENA debe calcular la multa con base en la equivalencia en términos de la unidad de valor básico, considerando el 75% o 100% del salario mínimo legal mensual vigente y el valor de la UVB que publique el Ministerio de Hacienda anualmente.

2. En caso de que corresponda aplicar una disposición distinta a la contenida en el Acuerdo 004 de 2014, ¿es procedente ajustar la regulación interna mediante la expedición de un nuevo acuerdo que modifique el acuerdo vigente?

Conforme al análisis en este documento, consideramos que las disposiciones del Acuerdo 4 de 2014 se pueden aplicar armónicamente con las del Decreto 1072 de 2015 y la Ley 2294 de 2023. En tal sentido, las multas deberán ser calculadas con base en el salario mínimo legal mensual vigente, como lo establece la Ley 119 de 1994, pero considerando la equivalencia entre este y la unidad de valor básico - UVB.

Sin perjuicio de lo anterior, si a juicio de la Dirección Administrativa y Financiera y conforme a lo analizado es necesario establecer medidas para la aplicación del artículo 313 de la Ley 2294 de 2023, puede proponer modificaciones al Acuerdo, considerando sus competencias.

Atentamente,

YENNY ALEXANDRA ARJONA CULMAN

Coordinadora Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos

Dirección Jurídica - Dirección General