Concepto 112520 de 2025 SENA

CONCEPTO 112520 DE 2025

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

Señora

XXXXXXX

ASUNTO: Respuesta a radicado No. 01-9-2025-086611 – Reintegro apoyo educativo

Respetada señora XXXXXXX, reciba un cordial saludo.

El Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos de la Dirección Jurídica de la Dirección General del SENA se permite dar respuesta a la comunicación del asunto, mediante la cual se solicita la emisión de un concepto jurídico relacionado con el reintegro de valores correspondientes a beneficios educativos otorgados en el marco del Sistema de Estímulos y del Plan de Bienestar Social e Incentivos de la Entidad.

La consulta plantea la inquietud sobre la posibilidad jurídica de autorizar el reembolso o devolución de recursos asociados a apoyos educativos, en aquellos casos en que el servidor haya asumido directamente el pago ante la Institución de Educación Superior. En consecuencia, y con el fin de ofrecer lineamientos generales para la adecuada interpretación y aplicación del marco normativo vigente, se presentan a continuación las consideraciones jurídicas pertinentes.

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

Para el presente caso, se observa además que la consulta está relacionada con un derecho de petición adjunto a la comunicación, y que en esta se hace mención a una Resolución de autorización de apoyos económicos para educación formal, frente a los cuales no nos referiremos, pues no son asuntos propios del alcance de los conceptos jurídicos resolver cuestiones particulares o hacer análisis de legalidad. En tal sentido, se reitera que se darán orientaciones generales con base en la normatividad aplicable, para el análisis y solución por parte del área.

PRECEDENTES NORMATIVOS

Con el fin de realizar el análisis jurídico correspondiente, se tendrán en cuenta las siguientes disposiciones normativas:

- Ley 1437 de 2011

- Decreto 1083 de 2015

- Resolución No. 059 de 2016

- Resolución No. 1-0192 de 2020

- Resolución No. 1-0174 de 2024

ANÁLISIS JURÍDICO

I. Del régimen jurídico del Sistema de Estímulos y el Plan de Bienestar Social e Incentivos del SENA

Sea lo primero indicar que el régimen jurídico aplicable a los programas de estímulos para los empleados públicos se encuentra previsto en el Título 10, Sección 1, Parte 2, Libro 2 del Decreto 1083 de 2015, norma que regula de manera integral el Sistema de Estímulos al Desempeño Laboral en el marco de la gestión del talento humano en el sector público.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 2.2.10.1, las entidades estatales pueden implementar programas orientados a reconocer y recompensar el desempeño, la permanencia, la formación y los aportes de sus servidores al logro de los objetivos institucionales. En esa medida, se reconoce la importancia de los estímulos como instrumentos de motivación, que buscan fortalecer la eficiencia administrativa y la calidad del servicio público, no mediante beneficios salariales o prestacionales, sino a través de incentivos simbólicos, formativos y sociales que exalten el mérito y la contribución de los empleados a la función pública.

El Sistema de Estímulos, conforme al artículo 2.2.10.2 del citado decreto, tiene como finalidad propiciar el mejoramiento del desempeño laboral y el desarrollo integral de los empleados públicos, reconociendo su esfuerzo individual y colectivo. Desde esta perspectiva, los estímulos se constituyen en un mecanismo de gestión institucional que promueve el compromiso, la identidad con la entidad y el sentido de pertenencia, en correspondencia con los principios de eficiencia, moralidad y transparencia que rigen la función administrativa.

El mismo decreto, en sus disposiciones subsiguientes, establece que la implementación de los programas de bienestar y estímulos debe responder a las políticas de administración del talento humano, bajo la orientación y responsabilidad de las dependencias de recursos humanos de las entidades. Esto implica que, el diseño y ejecución de los planes de estímulos deben ajustarse a los lineamientos institucionales y presupuestales, garantizando su sostenibilidad y equidad en la asignación de los beneficios.

Bajo este marco general, el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, en desarrollo de las competencias asignadas por el Decreto Ley 1567 de 1998, la Ley 909 de 2004 y su reglamentación contenida en el Decreto 1083 de 2015, expidió la Resolución No. 1-0174 de 2024, mediante la cual se establecen las directrices que rigen en la actualidad el Sistema de Estímulos y el Plan de Bienestar Social e Incentivos de la Entidad. Dicha resolución derogó expresamente la Resolución No. 1-0192 de 2020 y las disposiciones que le sean contrarias, la cual, a su vez, había derogado la Resolución No. 059 de 2016. En consecuencia, la normatividad vigente consolida la evolución progresiva del régimen de estímulos del SENA, que ha transitado desde 2016 hacia un modelo actualizado, integral y coherente con las políticas de gestión del talento humano y bienestar laboral del sector público.

De lo anterior se destaca que la Resolución No. 1-0174 de 2024 desarrolla, de manera específica, el alcance de los estímulos institucionales y los programas de bienestar, integrando dentro de un mismo marco las estrategias de motivación, reconocimiento, capacitación y desarrollo humano de los servidores públicos. Su artículo 1 establece como objetivo general “generar condiciones y estrategias de bienestar laboral que contribuyan al mejoramiento de la calidad de vida de los servidores públicos y, a su vez, se reflejen en el aumento de su productividad, tanto a nivel individual como grupal”. Dicho propósito evidencia que los estímulos y los programas de bienestar no son beneficios accesorios, sino instrumentos funcionales para el fortalecimiento del desempeño institucional y la realización de los fines misionales del SENA.

En consonancia con ello, la resolución reitera la importancia del bienestar integral del servidor y su núcleo familiar, reconociendo que la motivación laboral y el compromiso institucional se sustentan en la satisfacción de necesidades personales, familiares y sociales. Así lo refleja el artículo 4, al disponer que la Dirección General del SENA, en cada vigencia fiscal, asignará partidas presupuestales destinadas a la ejecución de programas de bienestar y a la financiación de apoyos para educación formal, a través de convocatorias semestrales, hasta donde los recursos presupuestales lo permitan.

De esta manera, el Sistema de Estímulos del SENA articula tres dimensiones complementarias:

(i) El reconocimiento al mérito y desempeño sobresaliente, mediante incentivos pecuniarios y no pecuniarios;

(ii) La promoción del bienestar físico, mental y social de los servidores y sus familias, a través de programas culturales, deportivos y de integración;

(iii) El fortalecimiento de las competencias académicas y laborales, mediante apoyos educativos formales e informales que contribuyen al desarrollo profesional y al mejoramiento del servicio público.

La filosofía subyacente a esta regulación consiste en que la calidad institucional no puede desvincularse del bienestar y la formación de su talento humano. Por tanto, el sistema de estímulos no solo se concibe como un conjunto de beneficios, sino como una política de gestión del talento que busca armonizar el desarrollo personal del servidor con los objetivos estratégicos de la entidad. En consecuencia, los apoyos educativos, los incentivos al desempeño y los programas de bienestar constituyen expresiones complementarias de un mismo propósito: promover servidores motivados, competentes y comprometidos con el cumplimiento de la misión del SENA.

Finalmente, debe resaltarse que el diseño del Sistema de Estímulos previsto en la Resolución 1-0174 de 2024 se encuentra alineado con los estándares y lineamientos establecidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública, en particular con la Guía de Estímulos para los Servidores Públicos y con el Programa Nacional de Bienestar Social “Servidores Saludables, Entidades Sostenibles”. Dichas orientaciones promueven la adopción de sistemas institucionales integrales que reconozcan la labor de los servidores públicos, fortalezcan su sentido de servicio y fomenten una cultura organizacional basada en el mérito, la equidad y la transparencia, principios que también inspiran el modelo adoptado por el SENA.

II. Los apoyos educativos como componente del Sistema de Estímulos del SENA

Dentro del Sistema de Estímulos regulado por la Resolución No. 1-0174 de 2024, el programa de educación formal se erige como un mecanismo de desarrollo profesional y de fortalecimiento institucional, mediante el cual la Entidad reconoce la importancia de la formación académica continua como incentivo al mérito y a la excelencia en el desempeño laboral. Su objetivo es propiciar la superación personal, la actualización de conocimientos y el perfeccionamiento técnico y profesional de los servidores, entendiendo que la calidad del servicio público está directamente vinculada con la formación y las competencias del talento humano que lo presta.

Desde esta perspectiva, los apoyos educativos constituyen una manifestación concreta del principio de mérito en la función pública y de la corresponsabilidad entre la Entidad y sus servidores. Representan, por tanto, un reconocimiento al esfuerzo, compromiso y permanencia del servidor en el SENA, cuyo propósito es potenciar sus capacidades en áreas del conocimiento relacionadas con el cumplimiento de la misión institucional.

Su otorgamiento no obedece a un derecho subjetivo del funcionario, sino a un beneficio institucional condicionado al cumplimiento de los requisitos previstos en la norma, los cuales incluyen la existencia de disponibilidad presupuestal, la participación en convocatorias públicas, la evaluación objetiva de los postulantes y la expedición de un acto administrativo individual de adjudicación.

En el marco de este procedimiento, la Resolución No. 1-0174 de 2024 determina de manera expresa la forma en que se ejecutan los recursos asignados para educación formal. El artículo 41 establece que “el apoyo será pagado directamente por el SENA a la Institución de Educación Superior – IES”, disposición que tiene carácter imperativo y define el único canal autorizado para la transferencia de los recursos públicos destinados a este programa.

La finalidad de esta regla es garantizar la correcta destinación del gasto público y evitar que los recursos asignados sean entregados o administrados por los beneficiarios, preservando así la transparencia, trazabilidad y control del proceso presupuestal. En ese sentido, por regla general, el artículo 41 no contempla la posibilidad que el servidor público reciba directamente los recursos del apoyo educativo, ni que la Entidad reconozca reembolsos o devoluciones por pagos efectuados a título personal.

Lo anterior responde a los principios de legalidad del gasto, eficiencia y moralidad administrativa previstos en la Constitución Política y en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, conforme a los cuales ninguna erogación puede realizarse sin una autorización normativa expresa ni por fuera de los procedimientos presupuestales establecidos. En consecuencia, la ejecución del apoyo educativo debe realizarse a través del pago directo a la Institución de Educación Superior correspondiente, dentro de los límites y condiciones fijados por el Sistema de Estímulos y el Plan de Bienestar Social e Incentivos de la Entidad.

III. La consulta

En la comunicación se solicita nuestro “apoyo emitiendo concepto jurídico respecto de la situación planteada por una funcionaria que solicita el reintegro del valor correspondiente al beneficio educativo adjudicado mediante la Resolución No. 1-02563 de 2025”.

Al respecto, como se precisó antes, los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. Por esta razón, no nos pronunciaremos sobre el derecho de petición adjunto a su solicitud, toda vez que este debe responderse por el área competente.

Adicionalmente, hace mención al procedimiento adelantado para la notificación de un beneficio, y menciona que “de acuerdo con lo previsto en el artículo 55, parágrafo 1 de la misma Resolución, la actuación procedente sería el desistimiento del beneficio adjudicado y la postulación en una próxima convocatoria”, frente a lo cual tampoco nos pronunciaremos, pues no es del alcance de los conceptos jurídicos hacer juicios de legalidad sobre los actos o procedimientos adelantados en el SENA, además, por no ser clara la situación planteada.

Por último, según el contexto de su consulta, pregunta lo siguiente:

“1. Jurídicamente existe alguna posibilidad de acceder al reintegro solicitado a título personal, o si la única actuación viable es el desistimiento del beneficio. // 2. La circunstancia descrita (notificación del beneficio en una segunda resolución por disponibilidad presupuestal) genera algún efecto particular que habilite una excepción a la regla general prevista en el artículo 41 de la Resolución 1-0174 de 2024. // 3. En caso de que se pueda realizar el pago, de qué manera seria procedente hacerlo.”

Sobre este asunto, resulta oportuno indicar que la Resolución No. 1-0174 de 2024 contempla la figura del desistimiento del beneficio educativo como una actuación voluntaria del servidor que, habiendo sido seleccionado, decide no hacer uso del apoyo otorgado. Conforme al parágrafo 1 del artículo 55, el desistimiento no genera sanción alguna para el beneficiario, quien podrá postularse nuevamente en futuras convocatorias, siempre que cumpla con los requisitos establecidos.

El artículo 55 de la Resolución en mención señala, respecto al plazo para aceptar el apoyo, que “una vez aprobado y notificado el apoyo, el empleado público deberá informar por escrito su aceptación o desistimiento (…). En caso de no manifestarse, se entenderá que no hará uso del apoyo, razón por la que no podrá participar en la convocatoria inmediatamente siguiente.”

En el contexto de la Resolución, y considerando que el artículo 41 dispone que “el apoyo será pagado directamente por el SENA a la Institución de Educación Superior – IES”, se infiere que:

- Una vez aprobado y notificado el apoyo, el beneficiario deberá informar por escrito si lo acepta o desiste de él.

- La aceptación o desistimiento es decisión del beneficiario, en ejercicio de la autonomía de su voluntad, por lo que no se puede argumentar, bajo ninguna circunstancia, que la aceptación o desistimiento sea obligatorio, o se le pueda sugerir al beneficiario un decisión en determinado sentido.

- En caso de aceptarse el apoyo, le corresponde al SENA adelantar las acciones necesarias para realizar el pago a la Institución de Educación Superior, en el entendido de que ninguna norma establece la posibilidad de que el apoyo se entregue directamente al beneficiario.

En estas condiciones, resulta pertinente considerar que el desistimiento del apoyo es una figura concordante con la autorización para revocar el reconocimiento de un derecho que se dictado mediante acto administrativo. El artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 señala que “salvo las excepciones establecidas en la Ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter aprticular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocadosin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.”

Aplicado al caso de los apoyos o beneficios educativos otorgados mediante acto administrativo, se entiende que, una vez aprobado y notificado, este solo puede ser revocado con autorización del beneficiario, salvo que en el plazo para aceptar o desistir opte por el desistimiento, o que que proceda alguna causal para la pérdida del apoyo conforme al artículo 31 de la Resolución 1-174 de 2024.

En tales términos, de aceptarse el apoyo o beneficio, al SENA le corresponde adelantar las gestiones necesarias para realizar su desembolso conforme a lo previsto en la Resolución que se ha citado, es decir, directamente a la institución de educación superior.

Ahora bien, sin manifestarnos sobre el derecho de petición adjunto a su comunicación, al leerlo identificamos una circunstancia pertinente para el análisis que no se menciona en la consulta, y es el evento en el que el beneficiario, al notificarse de la aprobación y otorgamiento del apoyo ya ha cancelado el valor ante la institución educativa.

Dicha circunstancia, a la luz de las normas analizadas, no justifica ninguna excepción a la condición de que el SENA realice el pago directamente a la institución educativa y, como se dijo, tampoco obliga a que el beneficiario desista de recibirlo, pues la aceptación o desistimiento son actos que deben obedecer a su autonomía y voluntad.

Así las cosas, en aras de asegurar el pago efectivo del apoyo otorgado conforme a la normativa y procedimiento adoptado por el SENA y no ocasionar un perjuicio injustificado al beneficiario, pues accede al apoyo con el cumplimiento de los requisitos y en el marco de una convocatoria, y adicionalmente lo acepta, se considera que se deberá adelantar el trámite para pagar a la institución de educación superior.

Por su parte, el beneficiario deberá revisar con la respectiva institución educativa, y adelantar directamente y por sus propios medios los trámites para reembolso o reintegro de los valores que haya pagado directamente o los que procedan, si considera que hay lugar a ello, y sujeto al criterio de la respectiva institución educativa.

CONCLUSIONES

Teniendo en cuenta que el objeto y alcance de este documento no es resolver una situación jurídica particular, sino ofrecer lineamientos generales para la interpretación y solución de las situaciones comentadas en la consulta, se responde así:

Frente a solicitudes relacionadas con la devolución o reintegro de recursos, toda respuesta deberá sustentarse en los actos administrativos expedidos y en la reglamentación adoptada. En ausencia de una previsión expresa que autorice dicha actuación, el trámite deberá sujetarse a lo dispuesto en el artículo 41 de la Resolución No. 1-0174 de 2024 y, en general, a las reglas del Sistema de Estímulos y del Plan de Bienestar Social e Incentivos, que establecen el pago directo a las Instituciones de Educación Superior como única modalidad de ejecución de los recursos.

Así las cosas, se responde:

1. “Jurídicamente existe alguna posibilidad de acceder al reintegro solicitado a título personal, o si la única actuación viable es el desistimiento del beneficio.”

Respuesta: La aceptación o desistimiento del apoyo o beneficio educativo otorgado mediante acto administrativo, es decisión del beneficiario sujeta al ejercicio de la autonomía de su voluntad. Las disposiciones vigentes no autorizan, bajo ninguna circunstancia, que el apoyo sea desembolsado, pagado o reintegrado directamente al beneficiario, por lo cual, el SENA debe adelantar las actuaciones necesarias para hacer efectivo el apoyo mediante pago o desembolso directamente ante la institución de educación superior.

2. “La circunstancia descrita (notificación del beneficio en una segunda resolución por disponibilidad presupuestal) genera algún efecto particular que habilite una excepción a la regla general prevista en el artículo 41 de la Resolución 1-0174 de 2024.”

Respuesta: Ninguna norma autoriza excepción alguna a la regla general prevista en el artículo 41 de la Resolución 1-174 de 2024, la cual es establecida de conformidad con los fines y propósitos de las disposiciones aplicables al sistema de bienestar social, estímulos e incentivos.

3. “En caso de que se pueda realizar el pago, de qué manera seria procedente hacerlo.”

Respuesta: Del análisis y de las anteriores respuestas se concluye que no hay lugar a reintegros o reembolsos a título personal de los apoyos educativos. El pago deberá realizarse de conformidad con lo ordenado en el artículo 41 de la Resolución 1-174 de 2024.

Una vez realizado el pago conforme a la normativa, el beneficiario deberá revisar con la respectiva institución educativa lo pertinente. Si por alguna circunstancia ajena a la decisión o actuación del SENA el beneficiario considera solicitar el reintegro o reembolso de algún valor previamente pagado, deberá adelantar directamente y por sus propios medios los trámites para el efecto, lo cual está sujeto al criterio de la respectiva institución educativa

Con toda atención, y manifestando nuestra disposición para cualquier aclaración que considere necesaria.

YENNY ALEXANDRA ARJONA CULMAN

Coordinadora Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos

Dirección Jurídica - Dirección General