Concepto 112672 de 2025 SENA

CONCEPTO 112672 DE 2025

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

Bogotá D.C.

Señora

XXXXXXX

Asunto: Concepto jurídico sobre suspensión del ejercicio del cargo por privación de la libertad y efectos en el pago de salarios y prestaciones

Saludo cordial.

Mediante radicado No. 11-9-2025-099358 NIS: 2025-02-442438, dirigido a la Coordinadora del Grupo Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos, solicita concepto sobre lo siguiente:

“(…) Mediante la resolución No. 11-06116 de 11 de julio de 2025, se suspendió el nombramiento en carrera administrativa y se declaró administrativamente la vacancia temporal del cargo del señor (…), hasta tanto se resuelva el recurso extraordinario de casación, interpuesto por el apoderado (...), ante la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.

(…)

Si bien la resolución señala que el señor (…) no causará salarios ni prestaciones desde el 14/02/2025, lo cierto es que, la resolución 11-06116 tiene fecha de expedición del 11/07/2025 fecha para la cual ya se habían efectuado los pagos de salarios y demás prestaciones correspondientes entre febrero y julio de 2025, y adicionalmente, el señor (…) renunció al cargo a partir del 12/08/2025 (…).

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

PRECEDENTES NORMATIVOS

Para el análisis del presente concepto se tendrá en cuenta el siguiente fundamento normativo:

Constitución Política de 1991.

Ley 1952 de 2019 “Por medio de la cual se expide el código general disciplinario se derogan la ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.”

Ley 909 de 2004 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.”

Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

Decreto 1083 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública.”

Decreto Ley 3135 de 1968 “Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales.”

Decreto 1848 de 1969 “Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968.”

Conceptos SENA y Departamento Administrativo de la Función Pública.

ANÁLISIS

En atención a la consulta presentada, es importante precisar que la Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos de la Dirección Jurídica no tiene competencia para resolver casos particulares, ni para sustituir las decisiones propias de la autoridad nominadora o del jefe inmediato, limitándose conforme a su alcance, a efectuar un análisis normativo y doctrinal de carácter general y abstracto que oriente la actuación administrativa en el marco de la legalidad.

En desarrollo de lo anterior, se aborda el tema de la suspensión del ejercicio del cargo como consecuencia de la privación de la libertad y los efectos salariales derivados de dicha situación, a partir del marco normativo aplicable y de la doctrina institucional del SENA, el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) y la jurisprudencia del Consejo de Estado.

El punto de partida lo constituye el artículo 122 de la Constitución Política, conforme al cual “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente”. En consecuencia, no es posible reconocer ni pagar salarios o prestaciones sociales sin la existencia de un servicio efectivamente prestado, salvo en los casos expresamente autorizados por la ley. Esta disposición refleja el principio de legalidad en materia de empleo y remuneración pública, conforme al cual la creación de empleos, su provisión y la percepción de sus emolumentos deben fundarse en normas legales y presupuestales válidas. En consecuencia, solo procede el pago de salarios y prestaciones sociales cuando existe una vinculación legal y un servicio efectivamente prestado, salvo en los casos expresamente previstos por la ley, como los reintegros ordenados en virtud de decisiones judiciales o una suspensión provisional

Como en el presente caso se menciona que una medida dictada por un juez fue implementada mediante la suspensión provisional de un servidor público, conviene hacer alusión a la forma en que la Ley 1952 de 2019, en sus artículos 217 y 218 regula los efectos de la suspensión provisional en el ejercicio de las funciones públicas. El artículo 217 dispone que la suspensión se impone “sin derecho a remuneración alguna”, y el artículo 218 señala que solo procede el pago de lo dejado de percibir si la investigación culmina con fallo absolutorio, archivo o expiración del término sin decisión de fondo. En consecuencia, durante la suspensión no se causa derecho alguno a salario o prestaciones, pero subsiste a cargo de la entidad la obligación de realizar los aportes al sistema de seguridad social y parafiscales.

De igual manera, el artículo 2.2.5.5.47 del Decreto 1083 de 2015 establece expresamente que:

“Suspensión en ejercicio del cargo. La suspensión provisional consiste en la separación temporal del empleo que se ejerce como consecuencia de una orden de autoridad judicial, fiscal o disciplinaria, la cual deberá ser decretada mediante acto administrativo motivado y generará la vacancia temporal del empleo.

El tiempo que dure la suspensión no es computable como tiempo de servicio para ningún efecto y durante el mismo no se cancelará la remuneración fijada para el empleo. No obstante, durante este tiempo la entidad deberá seguir cotizando al Sistema Integral de Seguridad Social, en la proporción que por ley le corresponde.”

Esta disposición desarrolla los principios de legalidad y continuidad del servicio público, y define que la suspensión constituye una situación administrativa de carácter temporal que genera vacancia del empleo, sin extinguir el vínculo laboral. En tal sentido, durante el período de suspensión el servidor público se encuentra separado del ejercicio de sus funciones y, por tanto, no tiene derecho a percibir remuneración alguna, sin perjuicio de la obligación de la entidad de efectuar los aportes correspondientes al Sistema Integral de Seguridad Social.

Con base en la doctrina del Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), que fundamentada en la normativa aplicable al asunto ha expedido distintos conceptos sobre el tema, entre estos el 257901 de 2022, es posible considerar que la suspensión en el ejercicio de funciones comporta la separación temporal del empleo y, en consecuencia, el servidor público no devenga salarios ni prestaciones durante el tiempo que permanezca suspendido, aunque las normas obligan a la entidad empleadora, según las circunstancias, a continuar efectuando las cotizaciones al Sistema Integral de Seguridad Social en los porcentajes que correspondan tanto al empleador como al trabajador.

Esta posición doctrinal plantea una línea interpretativa según la cual la suspensión del ejercicio del cargo, ya sea por decisión judicial, disciplinaria o como consecuencia de la privación de la libertad, no extingue el vínculo laboral, pero sí suspende la causación de salarios y prestaciones sociales. No obstante, subsiste a cargo de la entidad la obligación institucional de efectuar los aportes al Sistema Integral de Seguridad Social, garantizando la continuidad en la afiliación y la preservación de los derechos mínimos del servidor.

A partir de lo dispuesto en el artículo 2.2.5.5.47 del Decreto 1083 de 2015, de igual manera, se puede hacer una inferencia en el sentido de que los valores que eventualmente se hubieren pagado con posterioridad al hecho generador deberán ser objeto de reintegro o compensación, conforme al principio del pago de lo no debido. En efecto, al aplicar la norma debe preverse que la suspensión del nombramiento y la vacancia temporal deben declararse mediante acto administrativo, para el cumplimiento de los fallos o sentencias de naturaleza disciplinaria, con la condición de no causar salario ni prestaciones, y la consecuencia de reintegrar o compensar los valores que se eventualmente se hubieran pagado, conforme al principio del pago de lo no debido.

La jurisprudencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, ha sido constante en señalar que la suspensión del ejercicio del cargo impuesta por orden judicial no extingue el vínculo laboral, sino que constituye una medida de carácter preventivo y temporal. En la sentencia del 24 de marzo de 2013 (Rad. 25000-23-25-000-2008-00658-01, 0391-10), la Corporación precisó:

“(…) La medida de suspensión provisional impuesta por orden judicial, no conlleva el rompimiento de la relación laboral, sino la condiciona al desenvolvimiento del proceso penal, constituye entonces una medida cautelar y transitoria a la que se sujeta el funcionario investigado y con la cual se busca proteger la transparencia y eficiencia de la investigación penal, y no sancionarlo en forma prematura, ya que, en virtud del artículo 29 de la C.N. lo acompaña la presunción de inocencia durante el desenvolvimiento del proceso.

Por lo tanto, una vez producido el levantamiento de la medida de suspensión provisional, por orden judicial, cesa la situación de suspenso en el reconocimiento de salarios y prestaciones y las cosas retornan a su estado original, esto es, se restablecen a plenitud las condiciones del vínculo laboral, recayendo sobre el nominador la obligación de reintegrar las sumas de dinero dejadas de pagar. Establecido lo anterior debe precisarse que si bien es cierto que la suspensión del actor no fue iniciativa de la entidad demandada con la que estuvo vinculado laboralmente, tal circunstancia no la releva de su condición de empleador y por ende no lo exonera del reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir como consecuencia del acto de suspensión. Otra cosa es que el nominador pueda repetir contra la Fiscalía General de la Nación en obedecimiento de cuyo mandato se profirió el acto de suspensión. (…)”

Por su parte, el Decreto 1083 de 2015, que compiló las disposiciones del Decreto 1848 de 1969 (reglamentario del Decreto Ley 3135 de 1968), establece en sus artículos 2.2.31.5 a 2.2.31.8 las reglas sobre descuentos y deducciones de los salarios de los empleados públicos, disponiendo expresamente que “queda prohibido a los habilitados, cajeros y pagadores deducir suma alguna de los salarios que corresponden a los empleados oficiales”, salvo cuando exista mandamiento judicial o autorización escrita del empleado oficial, y respetando la inembargabilidad del salario mínimo y la parte no afectable del salario ordinario. En consecuencia, no es procedente efectuar descuentos automáticos o unilaterales sobre salarios, prestaciones o liquidaciones finales sin contar con orden judicial, acto administrativo ejecutoriado o autorización expresa del servidor público, conforme a las reglas de los citados artículos.

Por su parte, el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), en su doctrina reiterada, ha precisado que los valores pagados sin justa causa constituyen pagos no debidos que deben ser restituidos a la administración, siempre que se garantice el debido proceso y se determine formalmente la obligación mediante acto administrativo motivado. En el Concepto 271121 de 2023 precisó que “el pago de la remuneración a los servidores públicos del Estado corresponderá a servicios efectivamente prestados”, reafirmando el principio de que la contraprestación salarial solo se configura por la efectiva prestación del servicio y dentro de una vinculación legal y reglamentaria vigente.

Así mismo, en este Concepto, como en otros, y considerando la jurisprudencia del Consejo de Estado, consideró que: “Quiere decir que la entidad una vez conozca que se incurrió en el pago de lo no debido por concepto de salarios, tendrá que repetir al empleado al cual se le consignó, y éste último tendrá que devolver el exceso pagado, ya que se presentaría enriquecimiento sin justa causa, que según la sentencia en estudio la define de la siguiente manera, a saber: '(...) a) El pago de salarios tiene como causa la prestación del servicio por los trabajadores. Por consiguiente, dada la naturaleza sinalagmática del contrato laboral, el cumplimiento de dicha prestación hace exigible a su vez el cumplimiento de la obligación del empleador de pagar aquéllos. El pago de salarios, sin la contraprestación de la prestación de servicios al empleador, puede configurar un enriquecimiento ilícito a favor de los trabajadores.' (...)”

De lo anterior se desprende que la recuperación de valores pagados sin causa justificada exige la expedición de un acto administrativo de determinación del pago indebido, en el cual se deje constancia de los hechos, la cuantía y la causa del error. Dicho acto, una vez en firme, constituye el título ejecutivo que habilita a la entidad para adelantar las gestiones de compensación, acuerdo de pago o cobro coactivo, conforme a lo previsto en los artículos 90 y 92 de la Ley 1437 de 2011. En consecuencia, cuando un pago indebido obedece a un error de la administración y no a dolo o culpa del servidor, la recuperación de los valores solo puede efectuarse una vez se haya expedido el acto administrativo motivado y en firme que determine la existencia y cuantía del pago no debido, conforme a lo previsto en el artículo 90 de la Ley 1437 de 2011. Se infiere de todo esto, que antes de ello, la entidad no puede efectuar descuentos automáticos sobre la nómina o la liquidación final, pues tales actuaciones vulnerarían el debido proceso y el derecho de defensa del servidor.

En consecuencia de lo expuesto, cuando la administración efectúa pagos con posterioridad a la fecha en que el servidor público dejó de prestar el servicio efectivo, se configura un pago no debido, entendido como la erogación realizada sin causa legal que la justifique. La corrección de tal situación requiere la tramitación de un procedimiento administrativo formal, en virtud del cual la entidad expida un acto administrativo debidamente motivado que determine la fecha cierta de terminación de la prestación del servicio, establezca el monto del pago efectuado en exceso y disponga el mecanismo de recuperación correspondiente, conforme a los artículos 90 y 92 de la Ley 1437 de 2011. La expedición de dicho acto resulta indispensable para garantizar el debido proceso, la legalidad del gasto público, la transparencia en la gestión fiscal y la seguridad jurídica tanto del servidor como de la entidad.

Por otra parte, el artículo 3 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) consagra los principios de la función administrativa, entre ellos la buena fe, la eficacia y la economía, conforme a los cuales las autoridades deben actuar con diligencia y respeto por los derechos de los administrados. En esa medida, cuando un pago indebido tiene origen en una omisión o error de la administración, no puede trasladarse al servidor público la carga inmediata de su devolución sin que medie el procedimiento administrativo correspondiente que determine formalmente la existencia del pago no debido y garantice su derecho de defensa.

En suma, de la interpretación armónica del marco normativo citado se concluye que la suspensión del derecho a percibir salarios o prestaciones sociales por causa de la privación de la libertad o de la suspensión provisional opera a partir de la fecha en que el servidor deja de prestar efectivamente el servicio, y que cualquier pago realizado con posterioridad a dicho momento constituye un pago no debido. No obstante, la administración no puede efectuar descuentos automáticos ni retenciones directas sobre la nómina o la liquidación final sin contar con un acto administrativo debidamente motivado y en firme que determine la existencia del pago indebido o, en su defecto, la autorización expresa del servidor. En todo caso, la liquidación de prestaciones sociales solo podrá comprender los factores salariales causados hasta la fecha de suspensión o de privación de la libertad, pues a partir de ese momento desaparece el hecho generador de la remuneración.

CONCLUSIÓN

Del análisis efectuado, se concluye que el ordenamiento jurídico colombiano consagra el principio de legalidad del empleo y del gasto público, que prohíbe el pago de salarios o prestaciones sin la existencia de una vinculación válida y de un servicio efectivamente prestado. Este principio constituye la base fundamental de la relación laboral entre el Estado y sus servidores públicos, limitando la erogación de recursos públicos a los casos expresamente autorizados por la ley.

En segundo término, la suspensión en el ejercicio del cargo, sea por orden disciplinaria o judicial, genera la vacancia temporal del empleo, sin extinguir el vínculo jurídico con la entidad, por tratarse de una medida preventiva que, no obstante, suspende temporalmente el derecho a recibir remuneración Durante el tiempo que dure dicha situación administrativa, el servidor público no tiene derecho a percibir salario ni prestaciones sociales, pero la entidad está obligada a mantener los aportes al Sistema Integral de Seguridad Social, conforme a lo dispuesto en las normas analizadas.

En tercer lugar, según el contexto normativo, los valores pagados sin justa causa o sin respaldo en la efectiva prestación del servicio constituyen pagos no debidos, cuya recuperación exige la expedición de un acto administrativo motivado que determine los valores pagados indebidamente, ue una vez en firme constituya título ejecutivo para efectos de cobro. Dicho procedimiento garantiza el respeto del debido proceso y del derecho de defensa del servidor público.

En cuarto lugar, se considera que los pagos efectuados durante un período en el cual el servidor se encuentra suspendido o privado de la libertad no generan derecho a remuneración y deben registrarse contablemente como pagos no debidos, para su posterior recuperación mediante los mecanismos administrativos y presupuestales previstos en la ley. En consecuencia, cuando la administración efectúe pagos con posterioridad a la fecha en que el servidor deja de prestar efectivamente el servicio, se configura una erogación sin causa legal que requiere corrección mediante acto administrativo motivado que determine la fecha en que se suspendió la prestación del servicio, la cuantía del pago en exceso y el procedimiento para su recuperación. La entidad no puede realizar descuentos automáticos sobre nómina o liquidación final sin contar con dicho acto administrativo en firme o sin la autorización expresa del servidor, pues ello vulneraría el debido proceso.

Finalmente, en aplicación de los principios de buena fe, transparencia y responsabilidad fiscal, la administración debe adoptar las medidas necesarias para recuperar los valores pagados indebidamente, cuando determine que esto ha ocurrido.

Cordialmente,

YENNY ALEXANDRA ARJONA CULMAN

Coordinadora Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa

Dirección Jurídica - Dirección General