CONCEPTO 46692 DE 2005
(Noviembre 21)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE
| Para: | XXXXXXXXXXXXXXXXXXXX |
| De: | Coordinadora Grupo de Conceptos y Producción Normativa, Dirección Jurídica |
| Asunto: | Consulta sobre pago de gastos de manutención |
En atención a su consulta, radicada en la Dirección General con el número 051124 del 31 de octubre de 2005, que versa sobre la posibilidad de “pagar gastos de manutención a los instructores que ejercen actividades más de la mitad del tiempo en las áreas metropolitanas.”, ya que, como usted también afirma “los instructores que imparten formación profesional integral en el área Metropolitana de Barranquilla, están exigiendo se le reconozca la manutención”, cordialmente planteamos nuestros comentarios al respecto.
Tratándose de un tema regulado tanto por la resolución Sena 574 de 1995 como por la resolución 623 de 1998 de la Regional Atlántico, veremos cómo dichas normas regulan el aspecto consultado, a fin de responder concretamente su consulta.
La resolución Sena 574 de 1995, reglamentaria de las comisiones de servicio, pago de viáticos, gastos de transporte, entre otras disposiciones allí contenidas, define gastos de manutención, como los valores en dinero que el Sena debe reconocer para cubrir los gastos de alimentación que se ocasionen cuando un funcionario deba adelantar dentro o fuera de la jurisdicción regional, acciones de trabajo en lugar diferente a su sede habitual, sin pernoctar en él, a los cuales se tiene derecho siempre que el funcionario permanezca por lo menos la mitad de la jornada laboral diaria en lugar diferente a su sede habitual.
Ahora bien, de estos textos se concluye que el término sede habitual de trabajo, concepto determinante para liquidar gastos de manutención, no se encuentra definido expresamente en la resolución 574 de 1995, dado que remite a la 2191 de 1991, en donde se enunciaron las sedes de trabajo establecidas para cada Regional. En efecto, la resolución 574 de 1995 dijo que se tomará aquella asignada mediante la resolución 2191 de 1991, en cuyo texto se encuentra que para la Regional Atlántico se estableció únicamente como sede Barranquilla.
gastos de manutención. En ella precisó, entre otras cosas, que para efectos de lo allí dispuesto, se entiende por área rural dentro del departamento del Atlántico cualquier municipio, vereda o corregimiento distinto a la Ciudad de Barranquilla y su área Metropolitana comprendida por los municipios de Soledad, Malambo, Puerto Colombia y Galapa y sus corregimientos.
A fin de definir si según esa disposición debe entenderse que el área metropolitana se integra o no a Barranquilla dentro del concepto de sede de trabajo, es útil observar la ley 128 de 1994, según la cual las áreas metropolitanas son entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social, que para la programación y coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios públicos requiere una administración coordinada. Para ello, están dotadas de personalidad jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridades y régimen especial.
La ley en mención, Orgánica de las Áreas Metropolitanas, definió en el artículo tercero, que la jurisdicción del área metropolitana comprenderá el territorio de los municipio que la conforman, y ésta tendrá como sede el municipio que sea capital del departamento, el cual se denominará municipio núcleo.
Sobre la naturaleza de estas entidades, la Corte Constitucional, en sentencia C-1096 de 2001, con ponencia de Jaime Córdoba Triviño, la definió en su naturaleza como una entidad distinta de aquellas que tienen el carácter territorial, para lo cual afirmó:
“(...) se impone distinguir entre la organización política y la organización administrativa del Estado. Mientras que la organización política obedece a la forma de Estado y se manifiesta en la Nación, persona jurídica, y las entidades territoriales (C.P., art. 1), la organización administrativa responde a la manera como se asume, en el sector central o descentralizado, la prestación de servicios y el cumplimiento de las funciones asignadas a cada nivel del Estado (C.P., art. 209).
Por lo tanto, el criterio de organización política del Estado (C.P., art. 1) no puede emplearse para concluir, como lo hace el demandante, que las únicas personas jurídicas de derecho público en el nivel territorial son las entidades territoriales, es decir los departamentos, distritos y municipios, por cuanto, como se indica, la Constitución permite que en el orden territorial se organicen personas jurídicas de derecho público, de naturaleza administrativa y diferentes a las entidades territoriales. Es el caso, por ejemplo, de las entidades descentralizadas territoriales, las asociaciones de municipios y las áreas metropolitanas.”1 (Resaltamos)
En el sentido que indica lo que hasta aquí se ha anotado, Barranquilla y su área metropolitana no conforman un ente territorial distinto, y entre ellos se conserva, en términos de organización política, la independencia que resulta de ser cada uno de esos municipios y el Distrito de Barranquilla, entes territoriales distintos.
Pese a lo anterior, existe una aparente contradicción entre lo dispuesto en la resolución 574 de 1995 y la resolución 623 de 1998 de la Regional Atlántico, por cuanto la primera remite por el concepto de sede habitual de trabajo a la resolución 2191 de 1991, que para el caso corresponde a Barranquilla, mientras la segunda define el área rural de la Regional en términos negativos, diferenciándola de Barranquilla y su Área Metropolitana, que podrían entenderse como sede habitual de trabajo.
Es necesario precisar que el establecimiento de nuevas sedes de trabajo es competencia reservada al Director General, quien a solicitud del Director Regional, con indicación de las causales que lo justifiquen, en atención a las condiciones geográficas de la región y con la elaboración de los estudios técnicos pertinentes, podrá fijarlas mediante acto administrativo, como resulta de la lectura concordada del Decreto 249 de 2004 y la resolución 2191 de 1991.
Sin embargo, el Director Regional tiene la competencia y obligación de reglamentar mediante acto administrativo y comunicar a la Dirección General, qué municipios dentro del área de su jurisdicción darán lugar al reconocimiento de viáticos, cuáles únicamente a gastos de manutención y cuáles a pago de transporte, en los términos del parágrafo 2 del artículo 8 de la resolución 574 de 1995, lo cual puede hacer en consideración de las condiciones geográficas de su Regional.
Visto así, es claro que la mención que hace la resolución Regional 623 de 1998 no puede modificar lo establecido en cuanto a sede de trabajo correspondiente a la Regional Atlántico en la resolución 2191 de 1991, y en tal sentido, deberá adoptarse como tal la ciudad de Barranquilla sin inclusión del área metropolitana, toda vez que esta última no lo hizo.
De esa manera, dado que el pago de gastos de manutención se fundamenta en el reconocimiento de las erogaciones en que incurre el servidor público que desarrolla sus labores por fuera de su sede habitual de trabajo, y como ésta ha sido definida en términos territoriales, debe interpretarse restrictivamente lo dispuesto en las resolución 2191 de 1991 y 574 de 1995 y concluir que con el establecimiento de la sede de trabajo de Barranquilla se referían exclusivamente al área comprendida por ese ente territorial.
Así las cosas, la ejecución de acciones de trabajo en los municipios que integran el Área Metropolitana de Barranquilla generaría el pago de gastos de manutención, siempre y cuando se reúnan las condiciones que para ello han definido las reglas vigentes y así se establezca en acto administrativo, pues tal y como lo contempla la resolución 623 de 1998, no habría lugar.
Se impone entonces modificar el acto administrativo, determinando a partir de la sede habitual (Barranquilla), los lugares a los cuales por razón del estudio realizado se detecte que la distancia, el desplazamiento por la programación de cursos, etc., se señale que da lugar al reconocimiento de viáticos, gastos de manutención y transporte.
Por último, vale la pena recordar que por ser de competencia del Director Regional la definición de los municipios que en su jurisdicción dan lugar al reconocimiento de viáticos y la de los que generen gastos de manutención, podrá reglamentar tales aspectos y comunicarlos al Director General, en todo caso sin modificar las sedes de trabajo preestablecidas y para lo cual puede atender a las condiciones geográficas de su región. En caso de que así proceda, deberá atenderse a lo que disponga en el respectivo acto administrativo.
Cordialmente,
YOLANDA MÉNDEZ ÁVILA
NOTAS AL FINAL:
1. Corte Constitucional, sentencia C-1096 de 2001. Ponente: Jaime Córdoba Triviño Centro Industrial y Nacional de Aviación
