ARTÍCULO 2°. Para la vigencia de 2009, la remuneración que por todo concepto perciba el Juez del Circuito, el Fiscal Delegado ante Juez del Circuito, el Juez de División, o de Fuerza Naval, o de Comando Aéreo, o de Policía Metropolitana y el Fiscal ante Juez de División, o de Fuerza Naval, o de Comando Aéreo, o de Policía Metropolitana será igual al cuarenta y tres por ciento (43%) del'valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes.

A partir del 2010, y con carácter permanente, dicha remuneración será equivalente al cuarenta y tres punto dos por ciento (43.2%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes.

ARTÍCULO 3°. Para la vigencia de 2009, la remuneración que por todo concepto perciba el Juez Municipal, el Fiscal Delegado ante Juez Municipal y Promiscuo, el Juez de Brigada, o de Base Aérea, o de Grupo Aéreo, o de Escuela de Formación, o de Departamento de Policía, el Fiscal ante Juez de Brigada, o de Base Aérea, o de Grupo Aéreo, o de Escuela de Formación, o de Departamento de Policía y el Juez de instrucción Penal Militar será igual al treinta y cuatro punto siete por ciento (34.7%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes.

A partir de 2010, y con carácter permanente, dicha remuneración será equivalente al treinta y cuatro punto nueve por ciento (34.9%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes.

1

ARTÍCULO 4°. El pago de la diferencia entre el ingreso anual, por todo concepto, de los
funcionarlos a que se refiere el presente decreto y el valor en pesos resultante de la aplicación
de los porcentajes señalados en los artículos 1 a 3 de este decreto respecto del 70% de lo que

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Radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018) Demandante: Joaquín Vega Pérez

*

por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altes Cortes, se Imputará con cargo al ordinal Otros - Otros conceptos de servicios personales autorizados por ley.

ARTÍCULO 5°. El presente decreto rige a partir de la fecha de publicación, deroga el Decreto 707 de 2009 y surte efectos fiscales a partir del 1 ' de enero de 2009.

La norma.incluye los porcentajes a los que, para la vigencia del 2009, ascendería el salario de, entre otros, los jueces de la República, partiendo de la base del 70 % de los ingresos anuales devengados por magistrados de altas cortes.

Según la DEAJ dicha norma permanece vigente y establece un límite que no puede sobrepasarse para, por ejemplo, reconocer la prima especial de servicios como una adición al salario.

No obstante, el contenido mismo de la norma señala una vigencia taxativa del

Decreto al inicio de cada artículo, al señalar que sus disposiciones regirían «para la

vigencia del 2009». Lo que resulta apenas natural, teniendo en cuenta que

anualmente el Gobierno Nacional reglamenta los salarios de los servidores de la (

Rama Judicial; por consiguiente, la norma que cada año se expide queda subrogada por la posterior.

Adicionalmente, téngase en cuenta que la interpretación que pretende dar la DEAJ al Decreto en comento es contraria al espíritu de la Ley marco, Ley 4° de 1992 es decir, la nivelación o reclasificación en equidad de los servidores de la Rama Jurisdiccional, entre otros, en virtud de que los porcentajes que se incluyen en el Decreto 1251 de 2009 no equivalen siquiera al 25 % de toque percibe un magistrado de alta corte. Para ilustrar la anterior aseveración, téngase en cuenta la siguiente tabla, tomando como base una cifra hipotética para mejor entendimiento:

Así las cosas, no le asiste la razón a la DEAJ al señalar que el reconocimiento pleno del salario esté limitado por tos montos establecidos en el Decreto 1251 de 2009, porque, se reitera, este soto rigió para dicho año.

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SSsss&r Radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018)

Demandante: Joaquín Vega Pérez

En segundo término, si bien ese límite establecido en el Decreto 1251 de 2009 no aplica, es lo cierto también que es necesario fijar límites razonables a los ingresos de los jueces de la República y a sus demandas, que otorguen seguridad jurídica y sean fiscalmente sosteníbles. La prescripción, que se abordará en el capítulo

siguiente es ya un primer límite, de orden temporal.

»

Por último, la Sala, quiere dejar en claro que la sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la iey 4 de'1992 - jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentaje? máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional - dependiendo del cargo, esto es, Magistrado, Juez de Circuito, Juez Municipal, Fiscales, Procuradores y otro servidores públicos.-, a efectos de fijar el salario y las primas y demás prestaciones sociales de los servidores judiciales. Se deben atender los límites previstos por el Legislador en el articuló 10 de la ley 4 de 1992, que en lo pertinente prevé: “Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de ia misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos''.

La demandada, como oonsecuencia de la sentenciare unificación, deberá revisar los procedimientos internos de reconocimiento y liquidación de salarios y prestaciones sociales de los beneficiarios de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992, a efectos de ajustarse a los criterios que aquí se fijan como reglas de interpretación, observando que con ellas no se superen los límites o techos porcentuales determinados por el Gobierno Nacional en los decretos respectivos.

Por último, y sin perjuicio de carácter vinculante de las sentencias de unificación, aquí se solicitará el concurso del Procurador General de la Nación en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, para ejercer estricta vigilancia y seguimiento para el cumplimientO'de esta decisión.

PRESCRIPCIÓN de IÁ RRlWA ESPECIAL

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Radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018)
Demandante: Joaquín Vega Pérez

En el caso sub lite se demandan los Actos Administrativos expedidos por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante los cuales se negó al demandante el reconocimiento y pago de la prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4^a de 1992 como una adición al salarió básico, pues considera que ésta se tomó del salario básico disminuyéndolo en un 30%, situación que se vio así mismo reflejada en la liquidación de las prestaciones sociales, en razón a que las mismas no se están liquidando sobre el 100% del salario sino sobre un 70% del mismo. Al tiempo que se solicitó la inaplicación para el caso concreto de los Decretos en que se fundan los Actos demandados, lo que con llevó que se acudiera al medio de control de'NuIidad con Restablecimiento del Derecho. -

Se alude a lo anterior para dejar sentado que se está demandando la anulación de los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional mediante los cuales fijó el régimen salarial y prestacional dé la Rama Judicial; indicando eso que durante el tiempo que estuvieron vigentes, dichos actos produjeron efectos jurídicos, siendó demandables por lo tanto, desde el momento de su expedición, fecha desde la cual debe empezarse a contar el fenómeno de prescripción, por cuanto es a través de estas normas que se constituyó el derecho.

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Ahora, en materia de acciones laborales 'ejercidas por empleados púbicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, establecen⁴²: (i) que el término de prescripción es de tres (3) años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y; (¡i) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.

Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigióle, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir

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ante la jurisdicción de lo-contencioso administrativo, término que será interrumpido

⁴²Decreto 3135 de 1968. Artículo 41. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigióle.

El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe ia prescripción, pero sólo por un lapso igual.

Decreto 1848 de 1969. Artículo 102. '

Las acciones qué emanan dé los derechos consagrados en ei Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres

(3) años, contados a partir de la fecha en.qye la respectiva obligación se haya hecho exijfible. '

El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso Igual.

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Radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018)
Demandante: Joaquín Vega Pérez

solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo. »

En atención a lo anterior, en cada caso en concreto se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigióle y (ii) el momento en quese interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción.

Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tenerse claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se cafusó con la vigencia de la norma que lo creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla. No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007 fueron declarados nulos –parcialmente–, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, ajuicio de la Corporación, «interpretaron erróneamente (...) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios, de esta.

Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.

Como es ampliamente conocido, la reglamentación de lojs salarios de lós servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad

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Radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018)
Demandante: Joaquín Vega Pérez

con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación.

Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama
se hizo exigible con ia entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente

la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1953, fecha de entrada en

vigencia del Decreto 57 de 1993⁴³. En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993
los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en
otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que
surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.

DE LA

Aunque el caso no fue tema de la demanda, lo fue en el debate probatorio, ya que fue la parte demandada en cabeza de la DEAJ quien se refirió a la prescripción de la bonificación por compensación en la audiencia de alegatos y juzgamiento, así

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como el apoderado del extremo demandante, situación que obliga al Juzgador a pronunciarse sobre el mismo, así:

La sentencia de unificación del 18 de'mayo de 2016 no fijó ninguna regla respecto de la prescripción del derecho a percibir la bonificación por compensación de que trata el Decreto 610 de 1998 antes de la expedición del Decreto 4040 de 2004, es decir, antes de la coexistencia de las dos normas, que no permitía que el derecho fuera exigible porque "no se podía establecer con exactitud cuál de los regímenes era el aplicable”. En efecto, la prescripción trienal del derecho se computa a partir de la vigencia del Decreto 4,040 de 2004, toda vez que antes de la expedición de éste el único régimen vigente respecto de la bonificación por compensación era el Decreto 610 de 1998 y el derecho era plenamente exigible, por lo que quien consideraba tenía derecho a percibirla tenía la carga de solicitarla antes de que operara el fenómeno de la prescripción trienal de que tratan los Decretos 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969.

43 En aplicación del principio de sostenibilidad fiscal, introducido a nuestro ordenamiento jurídico a través del Acto Legislativo No. 3 del 2011, los derechos económicos, sociales y culturales que predica la Constitución del 91 solo pueden ser garantizados a través del tiempo siempre que se garantice el mantenimiento sosteniblede la deuda pública; en otras palabras, dicho instrumento constituye un medio para alcanzar de manera progresiva, las finalidades del Estado Social y Democrático de Derecho. En tal sentido, los jueces en sus fallos deben tener en cuenta no solo las garantías de los administrados sino la sostenibilidad fiscal, en un plano en el que ninguno afecte desproporcionadamente al otro.

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Radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018) Demandante: Joaquín Vega Pérez

Esta Sala de igual manera ha reconocido al resolver casos análogos que si bien a través de estas providencias se determinó que con la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004 el día 27 de enero de 2012 se hizo exigióle el derecho al reconocimiento y pago de ia diferencia en el porcentaje que contempla el Decreto 610 de 1998 y el 4040 de 2004, y que por tai razón no se aplicaría la prescripción trienal, lo cierto es que entre el período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998 y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004 procede decretarla. Durante este lapso no hubo dualidad de normas y por lo tanto los beneficiarios de que trata el artículo 2° del Decreto 610 de 1998 tenían la oportunidad de interrumpirla.

En consecuencia, procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley. En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de, 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva.

Y para las reclamaciones posteriores al 27 de enero de 2012 la prescripción trienal aplica ya sin excepciones.

VT. ÑÓRJVIAS íntérhácíqñKlés SOBRE EL DÉRECHQXL trabajó

De conformidad con las anteriores precisiones, la Sala estima necesario dedicar un acápite a ios compromisos internacionales que Colombia ha ratificado en materia de derechos taborales, por cuanto ia decisión adoptada en esta providencia no solo promueve las garantías constitucionales que hacen parte de los fines del Estado respecto a los trabajadores, sino a las obligaciones contenidas en los convenios y tratados internacionales ratificados sobre el asunto que, de conformidad con el artículo 93 de la Constitución Política, hacen parte del bloque de constítucionalidad.

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Radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018)
Demandante: Joaquín Vega Pérez

Siendo así, lo primero que conviene precisares que el artículo 1° de la Constitución Política de Colombia establece que constituye un fin del Estado ei propender por la dignidad humana ⁴⁴. Dicho concepto ha sido -desarrollado por la Corte Constitucional, quien ha previsto que la dignidad humana tiene una triple naturaleza jurídica en la medida en que es un valor, un principio y un derecho fundamental autónomo, que comprende, entre otras cosas «(i) el merecimiento de un trato especial que tiene toda persona por el hecho de ser tal; y ii) la facultad que tiene toda persona de exigir de los demás un trato acorde con su condición humana»*⁵-

En ese sentido, la Corte ha dicho que la dignidad humana no puede ser limitada bajo ninguna circunstancia, pues, dada su importancia, se reviste de un carácter absoluto que impone que la actividad de cualquier autoridad pública; de los particulares y, en general, el funcionamiento del Estado tenga que fundarse en su respeto y promoción.

Particularmente, en materia laboral la Corte ha establecido que, en atención a lo

anterior, el derecho al trabajo no se limita a acceder a un empleo y a permanecer

en él, sino que incluye la garantía de ser realizado en condiciones dignas y justas y

de que esa protección se extienda a todas las modalidades de trabajo. Asimismo, <

se trata de un derecho que se predica para toda persona, sin discriminación alguna, y que comprende no solo la protección de garantías laborales mínimas, establecidas en el artículo 53 constitucional, sino además, la protección otros derechos fundamentales, como el de la jgualdad y el de no ser perseguido laboralmente, entre otros.

De esa manera, el Estado colombiano ha suscrito numerosos tratados y convenios internacionales, que según el artículo 93 de la Constitución Política hacen parte del bloque de constitucionalidad⁴⁶ y cuyo propósito es reforzar la protección de derechos laborales de los trabajadores. Entre ellos se destacan la Convención

⁴⁴ “Articulo 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en ia prevalencia del interés general."

⁴⁵ Corte Constitucional, Sala Octava de Revisión; sentencia de tutela del 2 de junio de 2016; referencia; expediente T- 5.350.821; Accionante Héctor Alfonso Barrios Peña; Magistrado Ponente; Alberto Rojas Ríos.

Articulo 93. Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, 'que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se Interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. <

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Radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018)
Demandante: Joaquín Vega Pérez

Americana de Derechos Humanos-Pacto de San José de Costa Rica^{47 48}, cuyo control de convencionalidad aplica en Colombia, y los convenios proferidos por la Organización Internacional del Trabajo-OIT.

Asimismo, en lo que concierne ai derecho al trabajo como garantía de la dignidad humana se resaltan las siguientes normas internacionales:

Carta de la Organización de los Estados Americanos, articulo 45. B: "El trabajo es un derecho y un deber social, otorga dignidad a quien ¡o realiza y debe prestarse en condiciones que, incluyendo un régimen de salarios justos, aseguren la vida, la salud y un nivel económico decoroso para ei trabajador y su familia, tanto en sus años de trabajo como en su vejez, o cuando cualquier circunstancia lo prive de la posibilidad de trabajar”.

Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, el artículo XIV: “Toda persona tiene derecho al trabajo en condiciones dignas y a seguir libremente su vocación, en cuanto lo permitan las oportunidades existentes de empleo. Toda persona que trabaja tiene derecho de recibir una remuneración que, en relación con su capacidad y destreza le asegure un nivel de vida conveniente para sí misma y su familia".

Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 23"Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo. Toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna, a igual salario por trabajo Igual. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social. Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses".

(Cabe resaltar que las anteriores dos Declaraciones tienen un especial valor interpretativo de conformidad con lo previsto en el artículo 29.d^4S del Pacto de San José.)

Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículos 6: “Todapersona tiene derecho al trabajo, el cual Incluye la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y .decorosa a "través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada. Los Estados partes se comprometen a adoptar las medidas que garanticen plena efectividad al derecho al trabajo, -en especial las referidas al logro del pleno empleo, a la orientación vocacional y al desarrollo de proyectos de capacitación técnico-profesional, particularmente aquellos destinados a los minusválidos. Los Estados partes se comprometen también a ejecutar y a fortalecer programas que coadyuven a una adecuada atención familiar, encaminados a que la mujer pueda contar con una efectiva posibilidad de ejercer el derecho al trabajo".

Carta Social de las Américas, aprobada por la Asamblea General de la OEA el 4 de junio de 2012, artículo 8i“La promoción del trabajo decente, la reducción del desempleo y del subempleo y la atención a los desafíos del trabajo Informal son elementos esenciales para alcanzar el desarrollo económico con equidad.

El respeto de los derechos de los trabajadores, la Igualdad de oportunidades en el empleo y la mejora de las condiciones de trabajo son elementos esenciales para lograr la prosperidad. La cooperación y el diálogo social entre representantes de los gobiernos, los trabajadores, empleadores y otras partes interesadas promueven una buena gestión y una economía estable.

⁴⁷ Ratificada por Colombia a través de la Ley 16 de 1972 (diciembre 30). “por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de Sen José de Costa Rica", firmado en Sen José, Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969".

⁴⁸ Expresamente se refiere a que no se puede limitar el efecto que puede producir la "Declaración Americana" y “otros actos internacionales de la misma naturaleza".

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Radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018)
Demandante: Joaquín Vega Pérez

Ei respeto de la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Seguimiento, de 1998, ayuda a fomentar una fuerza de trabajo de calidad que impulsa el progreso económico y social, el crecimiento sostenido y equilibrado y la justicia social para los pueblos del hemisferio.”

• Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 6: “1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho a trabajar, que comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado, y tomarán medidas adecuadas para garantizar este derecho. / 2. Entre las medidas que habrá de adoptar cada uno,de los Estados Partes en el presente Pacto para lograr la plena efectividad de este derecho deberá figurar la orientación y formación técnico profesional, la preparación de programas, normas y técnicas encaminadas a conseguir un desarrollo económico, social y cultural constante y la ocupación plena y productiva, en condiciones que garanticen las libertades políticas y económicas fundamentales de la persona humana,”

Ahora, teniendo en cuenta que la protección del trabajador Implica, además, el reconocimiento de una contraprestación umversalmente denominada salarlo, Colombia ratificó el convenio N.° 1949 del 1 de julio de 1949⁴⁹, en el que se consagró, entre otros temas, que los salarios deben pagarse en moneda de curso legal a intervalos regulares; que el valor reconocido debe ser justo y razonable; que los pagos deben ser totales, o de ser parciales, deben tener previa autorización de la autoridad naciorial en materia laboral y; que los descuentes solo se permiten de acuerdo a las condiciones y dentro de los límites fijados por la legislación nacional, un contrato colectivo o un laudo arbitral. De lo anterior, la Sala resalta la particular protección sobre el salario frente cualquier descuento arbitrario que, justamente, hace parte del asunto que se analizó en el caso concreto.

En conclusión, el Estado colombiano en pro de garantizar los fines para los cuales fue instituido ha consagrado en la legislación nacional principios y reglas que propenden por garantizar condiciones óptimas y dignas para el desarrollo del trabajo, normativa que está en consonancia con los convenios y tratados internacionales que ha ratificado y suscrito, y que es vinculante para todas las autoridades nacionales (judiciales y administrativas) como parte del bloque de constitucionalidad.

Vli; REGLAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL

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⁴⁹ Adoptado por Colombia en la Ley 54 de 1962 de I 7 de ju n ¡o de 1963.

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Radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018)
Demandante: Joaquín Vega Pérez

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Expuesto lo anterior, la Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en ei art. 14 de la Ley 4^a de 1992 en los siguientes términos;

1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica 'de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, ai reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación.

Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios dé la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje>máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. .

Los funcionarios beneficiarios de ia prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nacipn) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el

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porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. '

Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá

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hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no

podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen

anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo • 46

(

Radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018)
Demandante: Joaquín Vega Pérez

concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Ese 80% es un piso y un techo.

La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta, por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas. Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse úñicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado.

Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre ei 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley. En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y araterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva

La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de tos servidores beneficiarios de la prima especial dé servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 - jueces, magistrados y otros funcionarlos-, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.

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En el caso sub examine, se encuentra probado que:

(i) El señor Joaquín Vega Pérez se vinculó a la Rama Judicial en calidad de juez primero penal municipal para adolescentes de Neiva, desde el 7 de marzo de 1994 (folio 84) y que a la fecha de la presentación de la demanda aún ostentaba tal cargo;

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Radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018)
Demandante: Joaquín Vega Pérez

(¡i) El régimen salarial aplicable al demandante y sobre el que se liquidaron su

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salario y sus prestaciones sociales fue el previsto en el Decreto 57 de 1993 (acogidos) (folio 119);

Desde la fecha de su vinculación, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial liquidó y pagó al actor el 70 % de la remuneración que anualmente fijó el Gobierno Nacional para ese cargo, a título de asignación básica, y el 30 % restante a título de prima especial, es decir, tomó la prima especial como un porcentaje de la mencionada remuneración; .

Como consecuencia de lo anterior, la autoridad demandada liquidó las prestaciones sociales del demandante sobre el 70 % de su salario básico.

El día 12 de septiembre de 2014 interrumpió la prescripción mediante petición.

Atendiendo las reglas jurisprudenciales trazadas en la presente decisión, la Sala reitera que el concepto de prima debe entenderse como un concepto retributivo de carácter adicional, por consiguiente, como lo señaló el a quo, los actos acusados fueron proferidos en virtud de normas que contrarían principios constitucionales como los consagrados en el artículo 53 superior, toda vez que, se reitera, la prima especial del 30 % establecida en el artículo 14 de la Ley 4^a de 1992 no puede ser entendida como una parte sustraída del salario básico y/o asignación básica, sino como un emolumento adicional al mismo.

í

Por consiguiente, la decisión de primer grado está llamada a ser confirmada en el sentido anotado y modificada en aspectos relacionados con la prescripción.

Está demostrado en el plenario que la reclamación administrativa fue radicada el 12 de septiembre de 2014 (folio 75), de lo que se concluye que las sumas causadas antes del 12 de septiembre de 2011 se encuentran prescritas, teniendo en cuenta que el hecho habilitador para iniciar la reclamación relacionada con el reconocimiento del 100 % del salario y del 30 % de la prima especial como una adición a esa suma, se debe entender desde la fecha de la expedición del Decreto 53 de 1993 (7 de enero), que reglamentó el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

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En consecuencia, el pago de la prima especial como un emolumento adicional que asciende al 30 % del 100 % del salario básico y/o asignación básica serán aquellas causadas a partir de la última fecha señalada (12 de septiembre de 2011).

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Radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018)
Demandante: Joaquín Vega Pérez

Finalmente, respecto de las costas procesales ordenadas por el a quo la Sala procederá a su revocatoria, de conformidad con lo señalado por el Consejo de Estado⁵⁰, en cuanto a que si bien la Ley 1437 de 2011 no señala expresamente la previsión que contenía el artículo 171 del decreto 01 de 1984, referido a la potestad de imponer condena en costas, «teniendo en cuenta la conducta asumida por las

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partes», la Ley 1437 de 2011 no impone la condena de manera automática frente a aquel que resulte vencido en el litigio. Su carga debe entenderse como el resultado de observar conductas temerarias, de mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre la causación de gastos y costas, que deberán ser ponderadas por el juez. Por lo anterior, la Sala revocará la condena en costas y agencias en derecho emitida por ei a quo, en la medida en que no se avizora conducta temeraria o de mala fe de las partes, sumado a que de conformidad con lo previsto en el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso, no aparece prueba en el expediente sobre la causación de gastos y costas en el curso del proceso.

Sean las razones expuestas las bases para que la Sala confirme la decisión de primera instancia en sus numerales PRIMERO -parcialmente- y SEGUNDO en cuanto declaró no probadas las excepciones de «Ausencia de causa pretendí»; «Inexistencia de la obligación»; «Cobró de lo no debido» y la «Innominada», formuladas por la demandada, e inaplicó por inconstitucionalidad el artículo 6 del decreto 658 de 2008, el artículo 8 del decreto 723 de 2009,*el artículo 8 del decreto 0874 de 2012, el artículo 8 del decreto 1.024 de 2013 y el artículo 8 del decreto 194 de 07 de febrero de 2014 y revocará el numeral PRIMERO en cuanto declaró no probada la excepción de «prescripción trienal de los derechos laborales»; en su lugar, declárase probada dicha excepción.

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Asimismo, confirmará el numeral TERCERO de la decisión del a quo en cuanto declaró nulos los Actos Administrativos contenidos en ei oficio DESAJN14-3980 del 6 de octubre de 2014 y la Resolución N° 4140 del 3 de julio de 2015, proferidos por

⁵⁰ Consejo de Estado, providencia de 20 de agosto de 2015, Medio de Control No 47001233300020120001301 (1755-2013), C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez. « (...) La norma contenida en el citado artículo 188, po impone él funcionario judicial la obligación se conceder en costas, solo le da la posibilidad de "disponed', esto es, de pronunciarse sobre su procedencia.

La mencionada sentencia precisó que si bien es cierto en la Ley 1437 de 3011, no aparece la previsión que contenía el articulo 171 del decreto 01 de 1984, referido a la potestad de imponer condena en costas, “teniendo en cuenta ia conducta asumida por las partes” también lo es la norma establecida en la Ley 1437 de 2011, no impone la condena de manera automática frente a aquél que resulte vencido en el litigio, pues debe entenderse que ella es el resultado de observar una serie factores tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre la causación de gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el Juez ponderaré tales circunstancias y se pronuncia sobre la procedencia de imposición con una decisión sustentada...»

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Radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018)
Demandante: Joaquín Vega Pérez

la Dirección Seccional de Administración Judicial de Neiva y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, respectivamente y modificará el numeral CUARTO de la decisión del a quo en e! sentido de señalar que operó la prescripción trienal de las sumas a que haya lugar por razón de la condena a la nación, la cual empezará a contarse desde la fecha de la reclamación administrativa (12 de septiembre de 2014); por consiguiente, las sumas causadas con anterioridad al 12 de septiembre de 2011 se encuentran prescritas.

También se revocará el numeral QUINTO de lá decisión de primer grado y la confirmará en lo dem¿js.

Finalmente se adicionara la sentencia en el sentido de ordenar revisar los descuentos de Ley.

En mérito de lo expuesto, la Sala Planea de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA

)

PRIMERO. UNIFICAR JURISPRUDENCIA respecto a la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992 en los siguientes términos:

La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica, de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tiene derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación.

1

Todos los beneficiarios de ia prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso

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Radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-20Í8)
Demandante: Joaquín Vega Pérez

supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente.. .

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional.

Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima éspecial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de

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presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. ,

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no

podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluidoel auxilio de cesantías. Ese 80% es un piso y un techo. «

La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto, a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva

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anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo, concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de ios congresistas. Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado.

Procedela prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla

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Radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018)
Demandante: Joaquín Vega Pérez

general. Esa regla tiene una excepción, -que consiste en que si la persona logra demostraren el expediente, con pruebas documental, que antes dei 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley. En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva

La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 - jueces,

magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se podrán

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superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.

Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de ia fecha.

SEGUNDO: CONFÍRMANSE los numerales PRIMERO -parcialmente- y SEGUNDO de la sentencia de primera instancia de fecha 13 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, en cuanto declararon no probadas las excepciones de «Ausencia de causa pretendí»; «Inexistencia de la obligación»; «Cobro de lo no debido» y la «innominada», formuladas por la NACIÓN-RAMA JÚDICIAL-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL y el numeral SEGUNDO en cuanto inaplicó por inconstitucionalidad el artículo 6 del decreto 658 de 2008, e¡ artículo 8 del decreto 723 de 2009, el artículo 8 dei decreto 0874 de 2012, el artículo 8 del decreto 1.024 de 2013 y el artículo 8 del decreto 194 de 07 de febrero de 2014.

TERCERO. REVÓCASE el numeral PRIMERO en cuanto declaró no probada la excepción de «prescripción trienal de ios derechos laborales»; en su lugar, declárase probada dicha excepción, a partir del 12 de septiembre de 2011.

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Radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018)
Demandante: Joaquín Vega Pérez

CUARTO. CONFÍRMASE el numeral tercero de la decisión del a quo en cuanto DECLARÓ nulos los actos administrativos contenidos en el oficio DESAJN 14*3980 del 6 de octubre de 2014 y la Resolución N° 4140 del 3 de julio de 2015, proferidos por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Neiva y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, respectivamente.

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QUINTO. MODIFÍCASE el humeral CUARTO de la decisión del a quo en el sentido de señalar que operó la prescripción trienal de las sumas a'qué haya lugar por razóm de la condena a la Nación, la que empezará a-.contarse Idesde la fecha de'la reclamación administrativa (12-de septiembre de 2014); por consiguiente, las sumas causadas con anterioridad al 12 de septiembre de 201/1 se encuentran prescritas.

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SEXTO: ADICIÓNASE la sentencia de primer grado en el sentido de realizar los descuentos de Ley a la parte demandante.

SÉPTIMO: Póngase en conocimiento del Procurador General de la Nación la presente providencia, para lo de su competencia, en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

OCTAVO: REMÍTASE copia de la presente providencia a los Tribunales Administrativos del país, psara que, por Secretaría, le sean enviadas a las respectivas Salas de Conjifeces. '

NOVENO REVÓCASE el numeral QUINTO de la decisión de primer grado y CONFÍRMASE en lo demás.

En firme esta providencia, remítase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS

/ Conjuez Ponente

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Radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018) Demandante: Joaquín Vega Pérez

¿USFMTE CON EXCUSA

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JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO

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Radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018)

Demandante: Joaquín Vega Pérez

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SALA DE CONJUECES

ACLARACIÓN DE VOTO

CONJUEZ: MAURICIO FERNANDO RODRIGUEZ TAMAYO

Bogotá D.C., dos (2) de septiembre de dos mil diecinueve (2019)

EXPEDIENTE No. 41001-23-33-000-2016-00041-02

NÚMERO INTERNO: 2204-2018

DEMANDANTE: JOAQUÍN VEGA PÉREZ

DEMANDADO: NACION - RAMA JUDICIAL - DIRECCION EJECUTIVA DE

ADMINISTRACION JUDICIAL

SENTENCIA: 2 de septiembre de 2019

CONJUEZ PONENTE: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS

Con el acostumbrado respeto, aunque decidí plegarme a la decisión mayoritaria de ia Sala, aclaro el voto de la sentencia de unificación -SUJ-016-CE-S2-2019- dictada el 2 de septiembre de 2019, pues considero necesario referirme sobre algunas precisiones en torno a la Prima Especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4^a de 1992. Dentro de la providencia, se establece como regla de Unificación Jurisprudencial, que “La prima especial de servicios es un 'incremento del salario básico de los servidores públicos beneficiarios de esta. Bajo ninguna circunstancia se podrá interpretar que se encuentra incluida como un porcentaje de salario básico”.

La anterior regla, fue sustentada sobre la literalidad del artículo 14 de la Ley 4^a de 1992, resaltando que “El gobierno Nacional, establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial" para los beneficiarios que establece la norma. Para la interpretación del articulado, se acudió al entendimiento del concepto de prima que ha sido abordado por el Consejo de Estado, señalando que el título de «primas» significa “invariablemente un agregado en el ingreso de los servidores públicos en ocasiones de naturaleza prestacional, salarial o como simple bonificación, con la constante, eso sí, de representar un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral", pues la Sala expresamente señaló que¹:

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"(...) la noción de “prima” como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implican un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema ütilizado eri

¹ Sentencia del Consejo de Estado - Sección Segunda del 2 de abril de 2009, expedienté 11001-03-25-000-2007-00098-00

(1831 -07), actor: Luis Esmeldy Patlño López, Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

Radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018)

Demandante: Joaquín Vega Pérez

ta función pública para reconocer un “plus" en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio".

También, se tuvo en consideración la Sentencia del 29 de abril de 2014, que declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4^a de 1992, por haberla incluido dentro-del salario básico de los servidores beneficiarios de la misma, en lugar de incrementarlo en ese porcentaje². En atención a los principios constitucionales de progresividad, favorabilidad y no regresividad, la Sala consideró expresamente que:

“(...) arfierita reflexionaren tomo a si asiste razón a la (esis que considera qué el concepto de prima dentro de los componentes que integran la remuneración de los servidores públicos puede válidamente tener significado contradictorio, es decir, negativo a lo analizado o por lo menos, ambiguo para representar al mismo tiempo un agregado en la remuneración y contemporáneamente una merma de efecto adverso en el valor de la misma. Prima facie, es dable afirmar que una noción que representa al tiempo contenidos contradictorios, debe disolverse por la acción de la Justicia, es decir, es carga de la Judicatura entender los alcances del ordenamiento jurídico de forma consistente a la protección de los derechos de las personas-inciso 2° del artículo 53 de la Constitución Política-, todo ello dentro del contexto de un cometido que proporciona y justifica la existencia del Estado, de manera que, atendiendo esta mínima y básica realidad, no será posible asignar al concepto de prima usado por el Legislador en los artículos 14 y 15 de la Ley 4^a de 1992, una consecuencia diferente a la de representar un incremento remuneratorio. Este razonamiento, además, es consecuente con el principio de progresividad, constitucionalmente plasmado en el 'artículo 53 de la Carta Política, ya citado, pues deriva la noción de salario vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad del trabajo; justamente, hay que reconocer que la funcionalidad de las 'primas'en ia remuneración de empleados y trabajadores, desarrolla y expresa esta característica conceptual con el alcance jurídico que precisamos dentro el sistema salarial vigente.

(...) Como resulta un contrasentido lógico, extraño al dprecho, aceptar que las primas por mas exentas que estén de su carácter salarial representen una merma al valor de la remuneración mensual de los servidores públicos, es consecuencia evidente de lo considerado, concluir que el artículo 7° det Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario

para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial,

materialmente condensa una.situación de violación a los contenidos y valores

establecidos en ia Ley 4^a de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo

deí ordenamiento jurídico''³. «

Por lo anterior, se sustentó que “en cumplimiento del mandato legal contenido en el art. 14 de la Ley 4^a de 1992, se debe adicionar la prima especial allí ordenada y no sustraerla del salario para darle esa denominación. En consecuencia, elsalario debe pagarse en un 100 % y, con base en ese porcentaje, liquidarías prestaciones sociales pues estas se vieron afectadas al haber reducido el salario en un 30 %”.

² Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. Expediente No, 11001-03-25-000-2007-00087-00, Actor: Pablo Cáceres Corrales.

³ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. Expediente No. 11001-03-25-000-2007-00087-00. Actor: Pablo Cáceres Corrales.

Radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018)

Demandante: Joaquín Vega Pérez

Las consideraciones anteriores que están vertidas en la en la sentencia de unificación -SUJ-016-CE-S2-2019- dictada el 2 de septiembre de 2019, deben ser analizadas en contexto con las siguientes precisiones que hacen parte de la aclaración de voto, así:

Principio de Confianza Legítima

La Corte Constitucional, ha establecido que el principio de confianza legítima consiste en úna proyección de la buena fe que debe goberpar la relación entre las autoridades y los particulares, partiendo de la necesidad que tienen los administrados de ser protegidos frente actos arbitrarios, repentinos, improvisados o similares por parte del Estado. Igualmente, se ha señalado que este principio propende por la protección de los administrados para que no sean vulneradas las expectativas fundadas por acciones u omisiones estatales prolongadas en el. tiempo, ya sea que se trate de comportamientos activos o pasivos, regulación legal o interpretación normativa⁴.

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Y frente a la relación con otros principios, también se ha sostenido que la confianza legítima "debe ponderarse con la salvaguarda del interés general, el principio de buena fe, el principio de proporcionalidad, el principio democrático, el de seguridad jurídica y respecto al acto propio, entre otros"⁵. A su vez, esta alta corporación, ha precisado su alcance, concluyendo que al ser “un mandato inspirado y retroalimentado por el de la buena fe y otros, que consiste en que la administración no puede repentinamente cambiar unas condiciones que directa o indirectamente permitía a los-administrados, sin que se otorgue un período'razonable de transición o una solución para los problemas derivados de su acción u omisión”⁶.

En cumplimiento del principio de .confianza legítima, es que se considera acertada la posición que adopta la sentencia de unificación para entender la prima especial de servicios como un incremento del salario básico de los servidores públicos beneficiarios y no parte de un porcentaje del salario básico, toda vez que el Legislador, én el artículo 14 de la Ley 4^a de 1992, efectivamente, reconoció el derecho'a este beneficio, siendo imperativo que la Administración diera aplicación al mismo, tal cual se consagró.

No obstante, y como lo resaltó la Sala de Conjueces del Consejo de Estado en sentencia de 29 de abril de 2014, los decretos expedidos anualmente por parte del, Gobierno Nacional, no fueron claros al momento de determinar el porcentaje de la prima especial y la forma de liquidación, conllevando a una interpretación errada por parte de las entidades encargadas de aplicarlos^{7 8}, lo que llevó al Consejo de Estado, en uso de sus facultades constitucionales y legales, a dar una correcta interpretación a este beneficio, señalando que se debe liqüidar el 30% de prima especial como un concepto adicional a la asignación básica, pues consideró que su naturaleza de "prima” no podía desconocerse, siendo imperativo entenderla como un reconocimiento económico adicional para el empleado, como así lo había reconocido en el pasado la alta Corporación en sentencia 2 de abril de 2009®.

⁴ Corte Constitucional, Sentencia T-472/09 de 16 de julio de 2009, M.P. Jorge tván Palacio Palacio, Referencia: expediente T-2234101.

⁵ Corte Constitucional, Sentencia T-311/16 de 16 de junio de 2016, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, Referencia: expediente T-5399422, T-5405739 y T-5405740.

⁶ Corte Constitucional, Sentencia T-472/09 de 16 de julio de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Referencia: expediente T-2234101.

⁷ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: Maria Carolina Rodríguez Ruiz. Expediente No. 11001-03-25-000-2007-00087-00. Actor: Pablo Cáceres Corrales.

⁸ Sentencia del Consejo de Estado - Sección Segunda del 2 de abril de 2009, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00 (1831-07), actor: Luis Esmeldy Patiño López, Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómfez Aranguren.

Radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018)

Demandante: Joaquín Vega Pérez

En atención a lo anterior, sería sorpresivo y perturbador que esta Sala no acogiera dicha posición en esta providencia, pues con ello se podría estar desconociendo el principio constitucional de confianza legitima, si pese al reconocimiento judicial del derecho en los términos del artículo 14 de la Ley 4^a de 1992, se decidiera interpretar la prima especial, de la forma en que las entidades lo estaban haciendo, pues tal accionar contrariaría el régimen salarial y prestacional de dichos funcionarios, sin un sustento normativo. Distinto sería, que el Legislador, justamente, hubiera determinado la inclusión de la prima especial dentro del salario básico, situación que no ocurrió, más aún si la prescripción del Poder Legislativo, fue al contrario, como lo advierten las providencias de 2009 y de 2014 que se citan en el proveído de unificación.

A su vez, se destaca que la interpretación que se hizo de dicho beneficio en sentencia de 29 de abril de 2014, no podía ser modificado intempestivamente, pues se recuerda que el artículo 14 de la Ley 4^a de 1992 sigue vigente, y hace parte justamente del régimen salarial prestacional de los servidores públicos que allí consagra. Por ende, apartarse de la norma y definir como interpretación correcta la que estaban aplicando dichas entidades, configuraría una violación a la Constitución, pues efectivamente se estaría desconociendo, sin sustento, el derecho al reconocimiento y pago de la prima especial, ignorando con ello la regulación legal y la interpretación previa que el Consejo d$ Estado, le había dado á la norma.

Precedente Judicial.

El artículo 230 de la Constitución Política regula ia actividad de administrar justicia, al advertir que el juez se encuentra sujeto al imperio de la Ley. Este postulado ha sido entendido de dos formas: i) En sentido estricto hace relación a las normas abstractas y generales expedidas por partes del legislador; ü) En sentido lato se encuentran diversas normas que constituyen derecho vigente, dentro de las que hallan los precedentes judiciales⁹. Por lo cual, el operador jurídico debe aplicar en la resolución de sus casos, todo el ordenamiento jurídico, entre ellos el precedente judicial, pues “los fallos de las autoridades llamadas a asegurar la protección de los derechos de las personas, o llamadas a definir la interpretación normativa para casos concretos, delimitan parte del engranaje del ordenamiento jurídico"^{10 *} (Subrayado y Negrilla fuera de texto).

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Ahora bien, en Sentencia SU-611 de 2017, la Corte Constitucional, reconoció que el Consejo Estado, está vinculado a las reglas judiciales que profiere dicha Corte, cuando sé adoptan decisiones en el control abstracto de constitucionálidad, en razón de sus efectos erga omnes, al punto que no pueden ser desconocidas bajo ninguna circunstancia¹¹.

De otro lado,' la Corte Constitucional ha concebido el apartamiento del precedente judicial, “mediante un proceso expreso de contra-argumentación que explique las razones de! apartamiento, bien por: (i) ausencia de identidad fáctica, que impide aplicar el precedente al caso concreto; (i¡) desacuerdo con las interpretaciones normativas realizadas en la decisión precedente; (iii) discrepancia

⁹ Corte Constitucional, Sentencia C-539/11 'de 6 de julio de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, Referencia' expediente D-

8351. ,

¹⁰ Corte Constitucional, Sentencia T-698/04 de 22 de julio de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, Referencia: expediente T-

869246. '

" Corte Constitucional, Sentencia SU-611/17 de 4 de octubre de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, Referencia: expediente T-4867717.

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Radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018)

Demandante: Joaquín Vega Pérez

con la regla de derecho que constituye la línea jurisprudencial”¹². De este modo, la posibilidad de apartamiento del precedente emanado de las corporaciones judiciales de'cierre de las respectivas jurisdicciones supone, en primer término, un deber de reconocimiento del mismo y, adicionalmente, de explicitación de las razones de su desconsideración en el caso que se juzga. Sin embargo, se quiere hacer la siguiente salvedad, el apartamiento del precedente, no puede configurarse en casos donde la decisión ostente efectos erga omnes, pues en estos casos, independientemente que el juez pregone el cumplimiento de los requisitos antes mencionados, esta decisión no podrá perder su carácter obligatorio general, oponible a todas las personas y a las autoridades públicas.

1

Como ocurre con los controles abstractos de constitucionalidad que hace ia Corte, en la jurisdicción contencioso administrativa, el Consejo de Estado, tiene una facultad similar, cuando en ejercicio de acciones de nulidad .simple por inconstitucionalidad -hoy medio de control-, “decide sí están llamadas a prosperar las pretensiones de los accionantes, y en caso afirmativo anula el acto administrativo correspondiente, retirándolo del ordenamiento jurídico”¹³.

En este orden de ideas, tal y como igualmente se presenta con los controles constitucionalidad, cuando el Consejo de Estado, decide la nulidad de un acto o varios, sus efectos, también serán erga omnes con carácter obligatorio general, siendo entonces desprolijo, que un operador jurídico, pretenda hacer uso del apartamiento del precedente, para no acatar una providencia judicial que justamente produce efectos respecto a todos los administrados.

En atención a lo expuesto, es constitucional y garantista acogerse al sentido de fallo y a su parte resolutiva de la sentencia de unificación -SUJ-0113-CE-S2-2019- dictada el 2 de septiembre de 2019, toda vez que efectivamente, la interpretación adoptada sobre la forma en que se debe liquidar la prima especial, se deriva de la sentencia de 29 de abril de 2014, en la cual, justamente se declara la nulidad de los decretos de 1993 al 2007, que fijaban el porcentaje de la prima especial y la forma de su aplicación. De este modo, no resulta procedente ignorar el fallo mencionado - sentencia 29 de abril de 2014-, cuando se tiene conocimiento que éste produce efectos erga omnes, y en concordancia con el artículo 23Q de la Carta, debe ser acatados por todos, incluyendo a esta Sala.

Progresividad de los Derechos Laborales.

Para definir el principio de progresividad y no regresividad en materia laboral, se debe partir del Artículo 53 de la Constitución Política de Colombia, el cual señala que “(...) La, ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechosde los trabajadores”. El último inciso del mencionado artículo constitucional, hace alusión a que toda normatividad, acuerdo o contrato creado, no pueden vulnerar en los trabajadores su libertad, dignidad y derechos; por ende, toda ley que sea creada debe ir en pro de las mejoras de sus principips mínimos fundamentales.

La Corte Constitucional, con relación ai principio de progresividad y no regresividad manifiesta que:

“La progresividad de los derechos sociales hace referencia al reconocimiento de prestaciones mayores y superiores de cada uno de éstos derechos e

¹² Corte Constitucional, Sentencia C-631/14 de 3 de septiembre de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo, Referencia:

expediente D-10097. '

¹³ Corte Constitucional, Sentencia C-600/98 de 21 de octubre de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, Referencia:

expediente D-2047, '

Radicado: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018)

Demandante: Joaquín Vega Pérez

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implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección no se puede retroceder frente al nivel de protección al que se ha llegado o conseguido. Igualmente se ha acogido dentro de la jurisprudencia de la Corte la interpretación del principio de no regresividad que han dado los organismos internacionales en el sentido de que el mandato de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales, no excusa al Estado del cumplimiento del deber de que con el máximo de los recursos disponibles se provea por la cobertura universal de los contenidos dd éstos derechos”¹⁴.

Por ende, en el caso tratado y decidido en la sentencia de unificación, no puede adoptarse la interpretación que pretende el Gobierno Nacional y las Entidades que dan aplicación a la regulación de la prima especial de servicios, pues en uso de sus facultades constitucionales y legales, como se indicó, esa interpretación ya fue descartada por el Consejo de Estado, que privilegió el alcance de este derecho laboral, haciéndose exigible como un aumento al salario, básico y no como un elemento que lo integra, por justamente concebirse, por parte del Legislador, como una “prima”. Adicionalmente, se recuerda que el Legislador, no ha modificado o limitado el reconocimiento de la prima especial hasta el día de hoy, y que el Gobierno Nacional, tan sólo puede establecer el porcentaje del beneficio, más no limitar su aplicación o mucho menos eliminarla.

Así las cosas, bajo el mandato de la progresividad en materia laboral, si bien es cierto que el Gobierno Nacional tiene la facultad de determinar el porcentaje del beneficio, también lo. es que no puede afectar el grado de protección que había sido alcanzado, en relación al reconocimiento de la prima especial de servicios, bajo el amparo de la sentencia de 29 de abril de 2014. Si bien, la regresividad de derechos laborales es permitida, ''para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social”¹⁵. Sin embargo, la incorrecta interpretación de las Entidades demandadas, no cuentan con dicho sustento, pues el reconocimiento del derecho se mantiene por la vigencia'misma de la Ley 4^a de 1992 - que no ha sido modificada a la fecha en ese aspecto-, y a su vez, por la interpretación que el Consejo de Estado le dio específicamente a su.artículo 14.

En los anteriores términos dejo sentado mi aclaración de voto,

¹⁴ Corte Constitucional, Sentencia C-228/11 de 30 de marzo de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez, Referencia^- expediente D-8216.

¹⁵ Corte Constitucional, Sentencia C-228/11 de 30 de marzo de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez, Referencia: expediente D-8216.

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CONSEJO DE ESTADO

JUSTICIA - OUU - COHTIKM,

C

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA

SALA PLENA DE CONJUECES «

SALVAMENTO DE VOTO

Sentencia de unificación - SUJ-016-CE-S2-2019

Bogotá D. C., dos (2) de septiembre de dos mil diecinueve (2019)

Referencia: Expediente No 410001-23-33*000-2016-00041-02

Número interno: 2204 - 2018

Demandante: Joaquín Vega Pérez ,

Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de

Administración Judicial

Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho

CON JUEZ PONENTE: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS

La sentencia de unificación en el expediente de la referencia, a partir de una interpretación gramatical del contenido del Decreto 57 de 1993, el cual desarrolló por primera vez la Ley 4 de 1992, la Sala preserva e incurre en una falacia jurídica y fáctica según la cual, a partir de la vigencia fiscal de 1993, a los funcionarios judiciales beneficiaros de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 se les redujo la asignación básica en un 30% frente al monto al que por ley tenían derecho. Para la Sala, dicha reducción afectó,¹ por consecuencia, la liquidación de factores salariales y prestacionales.

En mi criterio, tal reducción nunca se produjo y, por el contrario, materialmente la prima especial prevista en el articulo 14 de la Ley 4 de 1992 fue incorporada en los correspondientes decretos generales y ha. sido reconocida a los funcionarios judiciales a partir de 1993 y hasta la fecha.

e

i

Como lo expuse en las sesiones de discusión del proyecto de sentencia, ningún funcionario judicial vio reducida materialmente su remuneración ni sus prestaciones sociales a partir de 1993. Por el contrario, obtuvieron un incremento significativo de £¦

1

Expediente No 410001 -23-33-000-2016-00041 -02 (2204 – 2018)

su salario,,en el cual estaba incluida la prima prevista en el artículo 14 de la Ley 4
de 1992.

Como soporte de esta apreciación expuse y solicité que se valorara, en'concreto, el
régimen de transición, para contrastar los ingresos reales que tenían los
funcionarios judiciales hasta 1992 y los que, en efecto, comenzaron a percibir a
partir de 1993, pues estimo que allí está la respuesta al problema jurídico que se
debía resolver. La Sala no halló procedente analizar en este caso ias características
del régimen de transición.

Por lo anterior, como fundamento de mi salvamento de voto en la sentencia de la

J referencia, trascribo a continuación los argumentos que presenté en sú oportunidad

¹ * a consideración de la Sala:

El Consejo de Estado en los últimos años se ha pronunciado sobre la legalidad de los artículos incorporados en los decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional relacionados con el método de cálculo de la prima establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. En esos pronunciamientos el criterio que se ha

/ ' ' asumido consiste en señalar que, al haberse considerado dicha prima como parte

integral de salario, el método de cálculo planteado resulta lesivo a los principios consagrados en la Ley 4 de 1992 y, por lo tanto, es procedente ordenar el restablecimiento de derechos de funcionarios vieron disminuidos sus ingresos debido a esa circunstancia.

a

, No obstante, es procedente en esta materia un cambio del criterio descrito en cuanto se dispone de nuevos argumentos para considerar que, aun a pesar de la forma como se concibió el cálculo de la prima especial dispuesta por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, no existen fundamentos mínimos para reconocer un reajuste o reliquidación de los emolumentos en favor del accionante y de quienes, estando en

, su misma situación, así lo soliciten a futuro.

i

I

Contexto histórico y evolución de los regímenes de remuneración de funcionarios de la Rama Judicial

Desde la Ley 5 de 1978, mediante la cual el Congreso de la República revistió al ' Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar escalas de remuneración en el sector público, el Gobierno Nacional ha venido expidiendo anualmente decretos léy y luego los decretos generales¹ a través de los cuales fija la remuneración a que tienen derecho, entre otros, funcionarios de la Rama Judicial

del poder público.

El método de remuneración preestablecido desde ese entonces, tai como el previsto, por ejemplo, en el Decretos Ley 717, con las modificaciones hechas por el Decreto 911 de 1978^{1 2}, consistía en fijar escalas de remuneración progresivas por

¹ En vigencia de ia Constitución anterior la modificación de las escalas de remuneración se expedía anualmente por,el Gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorgaba el Congreso de la República. A partir de la Constitución de 1991, esta es una materia que hace parte de los temas de ley general.

² Decretos 306 de 1983, 454 de 1984, 124 de 1985, 98 de 1986, 2050 de 1987, 103 de 1988, 28 de 1989, 78 de 1990, 144 de 1991 y 903 de 1992.

1

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Exped iente No 410001-23-3 3 -000-2016-00041 -02 (2204 - 2018)

tipos de empleo, las cuales, sumadas con otros factores, integraban el concepto de remuneración mensual del funcionario judicial. ^e

Se toma como ejemplo la remuneración prevista para el cargo de Juez Municipal , Decreto 717 de 1978

Bajo las reglas del Decreto 717 de 1978 los funcionarios judiciales percibían un valor fijo de base, que podía ser aumentado a partir de criterios como la fecha de vinculación, los requisitos acreditados ai momento de la posesión o los reconocimientos y logros académicos. Ese porcentaje, dadas las modificaciones introducidas posteriormente por el Decreto 306 de 1983, podía incrementarse por la aplicación de un factor prestacional derivado del reconocimiento de la prima de antigüedad³. ¹

El esquema de cálculo descrito presentaba diferentes dificultades en su aplicación. Por un lado, dado que la remuneración se componía de diferentes factores salariales, que podían incluso representar valores superiores a la asignación básica, se generaban diferencias marcadas en la remuneración de servidores que cumplían materialmente la misma función. Lo mismo sucedía en los diferentes grados salariales. De otro lado, la existencia de una fórmula de cálculo diferente para cada Juez, Procurador o Magistrado de Tribunal según su antigüedad, formación o reconocimiento académico hacía difícil, el cálculo preciso de la nómina.

Esas dificultades, sumadas a la "extendida percepción, a finales de los años ochenta, que estos [los ingresos de la rama judicial] no eran los suficientemente altos y que no estaban equitativamente nivelados con Iqs percibidos por otros funcionarios del Estado''⁴, llevaron a que el Estado considerara necesario replantear su política pública y el método de cálculo/liquidación de los ingresos mensuales de los funcionarios de la Rama Judicial.

Con esa orientación, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992 y confió al Gobierno Nacional la tarea de revisar el "sistema de remuneración de funcionarios

³ Decreto 303 de 1983 “Art. 7.- Tanto las primas de antigüedad causadas hasta la fecha de expedición del presente Decreto, como las que se llegaren a causar posteriormente, deberán liquidarse multiplicando la respectiva asignación básica mensual por el factor o constante que corresponda, a los porcentajes acumulados en favor del respectivo funcionario o empleado por concepto de las referidas prlmas.[...j”

De acuerdo con la anterior regla, un porcentaje de prima de antigüedad equivalente al 96% llevaba a multiplicar la asignación básica del funcionario hasta por un factor del 2.4994. Es decir, a aumentar su remuneración en casi 2.5 veces. ¹

⁴ C. Const. C 244/13 M.P. Diego López Medina

3

Expediente No 410001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018)

de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”. Esto, en parte, a través de dos nuevas prestaciones dirigidas a obtener una nivelación interna y externa de las escalas' de remuneración de los funcionarios de la Rama Judicial: una prima sin carácter salarial para los niveles de menor jerarquía⁵ (artículo 14) y otra prima especial de servicios sin carácter salarial para los niveles de mayor jerarquía⁶ (artículo 15).

Como resultado de lo anterior, el Gobierno Nacional expidió los decretos 51 y 57 de 1993.

En el Decreto 57 de 1993, tal como se había dispuesto en la Ley 4 de 1992, el Gobierno Nacional estableció un nuevo régimen salarial especial para el cálculo/liquidación de la remuneración de los funcionarios de la Rama Judicial del poder público. En ese nuevo régimen incluyó bajo el concepto de remuneración mensual el monto global al que tendrían derecho los funcionarios de ia Rama Judicial, en el cual se incorpora la nueva prestación creada por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992:

I

"Art. 3.- A partir deí 1 de enero de 1993 la remuneración mensual de los empleos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar será la siguiente: [...]” '

“Art. 7.- El treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial: [...]”

“Art. 12.- Los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar que tomen la opción establecida en este Decreto o se vinculen por primera vez, no tendrán derecho a las primas de antigüedad, ascensional, de capacitación y cualquier otra sobrerremuneración (sic). Las primas de servicios, vacaciones, navidad y las demás prestaciones sociales diferentes a las primas aquí mencionadas y a las cesantías se regirán por las disposiciones legales vigentes.”

i

De acuerdo con las normas reseñadas, a efectos de unificar la escala salarial por empleo, el Gobierno Nacional dispuso una cifra fija de remuneración, en la cual quedaba incorporada la prestación establecida por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Ese valor, dada la eliminación de las primas de antigüedad, ascensional, de capacitación y otras remuneraciones especiales, se previo inmutable y, por ende, fijo para el cálculo de emolumentos de los funcionarios de la Rama Judicial.

, i

El Decreto 57 de 1993 estableció un régimen de transición normativa:'

⁵ Según la norma "Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los jueces de la República, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de instrucción Penal Militar."

⁶ Según la norma: "Magistrados del Consejo Superior de ta Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de. la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil. ”

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Expediente No 410001 -23-33-000-2016-00041 -02 (2204 - 2018)

“Art 1.- El régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto será de obligatorio cumplimiento para quienes se vinculen al servicio con posterioridad a la vigencia del mismo y no se tendrá en cuenta para la determinación de la remuneración de otros funcionarios de cualquiera de las ramas del Poder Público, organismos o instituciones del Sector Público.”

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“Art. 2.~ Los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar podrán optar por una sola vez, antes del 28 de febrero de 1993, por el régimen salaria! y prestacional establecido en el presente Decreto. Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a la fecha. ”

(

En esos términos, el nuevo régimen se estableció con carácter obligatorio para los funcionarios vinculados a partir de la vigencia del Decreto 57 de 1993 (enero 7 de 1993), mientras que, respecto de quienes estaban vinculados a esa fecha, les ofreció como alternativa conservar su régimen o pasarse al nuevo régimen.

A través del .Decreto 51 de 1993 el Gobierno Nacional mantuvo el régimen salarial antiguo, al cual le adicionó la prima especial prevista en el articulo 14 de la Ley 4 de 1992:

“Art. 4.- A partir del 1o. de enero de 1993, la asignación básica mensual de los servidores públicos de la Rama Judicial, del Ministerio Público y de la Justicia Penal Militar, será la señalada para su grado, de acuerdo con la siguiente escala de remuneración: [..

t

“Art 9.- Los funcionarios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4a. de 1992, con excepción de los señalados en el parágrafo de dicho artículo, tendrán derecho a percibir a partir del 1o. de enero de 1993, una prima especial, sin carácter salarial, equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico. La prima a que se refiere el presente artículo, es incompatible con fa prima a que hace referencia el artículo 7o. del presente decreto. “

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De esta forma, con la expedición de la Ley 4 de 1992 y del nuevo régimen salarial por el Decreto 57 de 1993, se instituyeron dos regímenes de remuneración para funcionarios de la Rama Judicial:

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Expediente No 410001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018)

Bajo ese entendido, el reconocimiento de la prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992,se realizó de manera diferente para cada régimen:

Para el régimen antiguo, Decreto 51 de 1993, el cálculo de la prima dispuesta por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 se estableció bajo la acepción de "equivalencia del treinta por ciento (30%) del salario básico", mientras que en el nuevo régimen especial del Decreto 57 de 1993 dicha prestación fue incorporada como parte del salario básico bajo la expresión “se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual”.

Ambas descripciones y métodos de cálculo de remuneración fueron refrendados y reproducidos desde entonces por el Gobierno Nacional en los Decretos anuales subsiguientes, a saber:

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Expediente No 410001-23-33-000-2016-00041-02 (2204 - 2018)

La jurisprudencia del Consejo de Estado en la materia

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El método de cálculo de la prima establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 dispuesto en ei nuevo régimen salarial del Decreto 57 de 1993, por razones que se explicarán más adelante, no generó motivo de réplica por parte de los funcionarios que se acogieron voluntariamente a sus efectos o quienes ingresaron al servicio con posterioridad a su expedición.

Sin embargo, a inicio de la década del 2000 se presentó fa primera demanda de nulidad contra las disposiciones del régimen especial, bajo el argumento segúri el cual el Gobierno Nacional había desconocido el mandato establecido por el legislador porque, en cambio de crear una nueva prestación, decidió considerar la prima establecida en la Ley 4 como parte integral del concepto remuneración mensual asignado al empleo, lo cual, se acusó, constituyó una desmejora del salario y base de cálculo de prestaciones sociales. _t

La demanda fue resuelta a través de fallo del 9 de marzo de 2006^a. En esa oportunidad la Sala consideró que el tenor literal del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 sí facultaba al Gobierno Nacional para establecer dentro del concepto de salario básico un porcentaje de prima sin carácter salarial. Se argumentó que, tal como se había señalado en la sentencia de constitucionalidad C-279 de 1996, en el ordenamiento era posible que se limitarán o excluyeran los efectos salariales de una porción de la asignación básica para denominarlos prima y así “evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas”.

Más adelante, en el año 2007, se presentó una nueva demanda de nulidad en contra del Decreto No. 618 de 2007 bajo los cargos de violación a normas superiores -Ley 4 de 1992- y desviación de poder, señalándose que el Gobierno Nacional jamás creó una prestación adicional para los funcionarios judiciales del régimen salarial especial. Se argüyó que lo se hizo, al parecer por error, fue sustraer de la asignación básica un porcentaje como factor salarial. '

En sentencia dei 2 de abril de 20Q9⁹ se cambió el criterio emitido en la sentencia del 9 de marzo de 2006. Los argumentos de la nueva decisión fueron los siguientes:

⁷ A partir de 2014, el Gobierno Nacional modificó la forma cómo venía actualizando los valores de asignación salarial para empleos de la Rama y dejó de reproducir el contenido del Decreto 57 de 1993. A través de los Decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017, 337 de 2018 y 991 de 2019 dispuso actualizar en un porcentaje los valores previstos en el Decreto 194 de 2014.

⁸ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 9 de marzo de 2006, exp. 11001032500020030005701 (121-03), C.P. Alejandro Ordofiez Maldonado.

⁹ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 2 dé

abril de 2009; exp. 11001032500020070009800 (1831-07), C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren ^e

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Expediente No 410001 -23-33-000-2016-00041 -02 (2204 -2018)

i) existe un criterio jerárquico que rige las relaciones entre ia ley marco y el decreto que la desarrolla, lo cual fuerza un obedecimiento sistemático a los parámetros y principios generales dispuestos por el legislador, ii) Al establecerse en la Ley 4 de 1992, artículo 2, literal a, los principios laborales de respeto por derechos adquiridos y la prohibición de desmejorar salarios y prestaciones.sociales, no podía ei Gobierno Nacional expedir decretos generales en contravía de esas directrices.- iii) Desde el Decreto 1082 de 1968 e inclusive después de la expedición de la Carta Fundamental del 1991, la noción de “prima", como concepto genérico, corresponde a un reconocimiento económico adicional para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, iv) al haberse tomado un 30% de la remuneración del funcionarlo para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, se materializó la violación de los contenidos y valores de la Ley 4 de 1992 pues se disminuyó tanto la base para el cálculo de prestaciones sociales como el ingreso total al que se tenía derecho.

Con posterioridad a la sentencia referida se decidieron otras acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de funcionarios judiciales con fundamentos similares, las cuales fueron decididas bajo el mismo criterio adoptado en la sentencia de 2009^{10 11}. '

Más adelante, en sentencia del 29 de abril de 2014¹¹ se declaró la nulidad de todas las disposiciones relacionadas con el método de cálculo establecido para la prima del articulo 14 de la Ley 4 de 1992, tanto en el régimen ordinario como en el éspecial, hasta el año 2007¹². Los fundamentos de esa sentencia, por ser la postura prevalente en este momento sobre la materia objeto de decisión, se trascriben in extenso a continuación: ¦

la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 19 de marzo de 2010, examinó lo relativo a la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4^a de 1992, y consideró que el Gobierno Nacional había disminuido el monto de las prestaciones sociales de los funcionarios de que trata la mencionada norma concluyendo lo siguiente:

¹⁰ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 19 de mayo de 2010, exp. 25000232500020050113401 (0419-07), C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 31 de octubre de 2012, exp. (642-01), C.P. María Carolina Rodríguez Ruiz

¹¹ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 21 de abril de 2014, exp. 11001032500020070008700 (1683-07), C.P. María Carolina Rodríguez Ruiz

¹² Artículos: 9° del Decreto 31 de 1993; 9° y 10° del Decreto 54 de 1993; 6° del Decreto 57 de 1993; 9° del Decreto 104 de 1994; 6° del Decreto 106 de 1994; 9° y 10° del Decreto 107 de 1994; 10° y 11° del Decreto 26 de 1995; 7° del Decreto 43 de 1995;. 9° del Decreto $7 de 1995; 9° del Decreto 34 de 1996; 10°, 12° y 14^a del Decreto 35 de 1996; 6° del Decreto 36 de 1996; 9° del Decreto 47 de 1997; 9°, 11° y 13° del Decreto 56 de 1997; 6° de! Decreto 76 de 1997; 6° de! Decreto 64 de 1998; 9° del Decreto 65 de 1998; 9°, 11° y 13° del Decreto 67 de 1998; 9°, 11° y 13° del Decreto 37 de 1999; 9° del Decreto 43 de 1999; 6° del Decreto 44 de 1999; 9°, 11° y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9° del Decreto 2739 de 2000; 7° del Decreto 2740 de 2000; 9° del Decreto 1474 de 2001; 7° del Decreto 1475 de 2001; 9°, 11° y 13° del Decreto 1482 de 2001; 7° del Decreto 2720 de 2001; 9° del Decreto 2724 de 2001; 9°, 11° y 13^ del Decreto 2730 de 2001; 6° del Decreto 673 de 2002; 9° del Decreto 682 de 2002; 8°, 10° y 12° del Decreto 683 de 2002; 8°, 10° y 12° del Decreto 3548'de 2003; 9°-del Decreto 3568 de 2003; 6° del Decreto 3569 de 2003; 8°, 10° y 12° del Decreto 4169 de 2004; 9° del Decreto 4171 de 2004; 6° del Decreto 4172 de 2004; 8°, 10° y 12° del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6° del Decreto 936 de 2005; 9° del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8°, 10° y 12° del'Decreto 392 de 2006; 9° del Decreto 617 de 2007; 6° del Decreto 618 de 2007; 8°, 10° y 12° del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8°, 9°, y 11 del Decreto 3048 de 2007.

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Expediente No 410001-23-33-00Q-2016-00041 -02 (2204-2018)

“El Ejecutivo desbordó su poder por cuanto bajo la apariencia de una prima especial equivalente al 30% del sueldo básico, en realidad despojó de efectos salariales a dicho porcentaje, con lo que disminuyó el monto de las prestaciones sociales.

“La Ley 4^a de 1992 materializó el literal e.) del qumeral 19 del artículo 150 de la Constitución Nacional, que contiene criterios para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso y Fuerza Pública. Esta Ley en el artículo 2 previo un concepto cerrado en cuanto prohíbe al Gobierno de manera genérica desmejorar los salarios y las prestaciones sociales de ios servidores del Estado.

“El control de legalidad sobre los decretos reglamentarios de la Ley 4^a de 1992, no se agota en la confrontación formalista de los textos, sino que el alcance del control conduce al Juez Contencioso a examinarlos contenidos de la norma respecto de la formulación de los programas para organizar la remuneración de los servidores públicos.

“La Constitución Nacional mantiene el criterio de la Carta Política anterior respecto de que las primas representan itn incremento a la remuneración y no una merma en las condiciones laborales".

Finalmente, en sentencia del Consejo de Estado en la cual la suscrita fungió como Conjuez Ponente, se consideró que:

“En virtud de la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado, que esta Sala de Conjueces acoge en su totalidad, se concluye que la interpretación correcta que se debejiacer del Art. 14 de la Ley 4^a de 1992 y de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad. En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Magistrados de Tribunal de Distrito Judicial¹³”.

Ahora bien, es pertinente resaltar que ei artículo 53 de la Constitución Política dispone que:

“Artículo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos (os siguientes

principios mínimos fundamentales: '

“Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de ¡a realidad sobre formalidades establecidas por los

¹³ Sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Sección Segunda del Consejo de Estado.

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sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad". (Destaco).

De acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4^a de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo-observar, el literal a) del articulo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar ¡os salarios y prestaciones sociales. Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4^a de 1992 al haber mermado ei salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad.

Ahora bien, los efectos de la declaratoria de nulidad de los Decretos demandados, serán los mismos señalados en la Sentencia del 2 de abril de 2009 tantas veces mencionada, a saber:

“(...) es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual dé tales empleados, su asignación para ia época en que tuvo vigencia el Decreto, sea dei 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores”.

Finalmente, se precisa que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 dé la Ley 4^ade1992, la prima de servicios no puede ser inferior al 30% dei salario básico ¡mensual.¹'

Según tos apartes citados, la postura jurisprudencial que se viene asumiendo sobre el asunto objeto de controversia consiste en anular toda expresión normativa que integre, de una u otra forma, el concepto de prima con la asignación básica o salario del funcionario judicial. El fundamento principal de ese criterio es la aplicación o protección de los principios constitucionales de progresividad y favorabilidad, a partir de los cuales se considera que al insertar el concepto de prima como un porcentaje de asignación se afecta el reconocimiento de derechos adquiridos y se contraría la interpretación más favorable de la Ley 4 de 1992, cual es el de crear una prestación adicional y diferente al concepto de asignación básica.

La prohibición de desmejora en el salario y respeto de derechos adquiridos

Con posterioridad a la suscripción y ratificación dei Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1978) por parte del Estado Colombiano, el principio de progresividad se integró al bloque de constitucionalidad para lograr la plena efectividad de los derechos, cuyo contenido supone obligaciones de hacer con el objeto de garantizar gradual y sucesivamente el goce de derechos según la capacidad económica e institucional del Estado. ¦

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De ese principio deriva la regla de no regresividad, es decir la “prohibición de retroceder por el camino iniciado para asegurar la. plena vigencia de todos los derechos”¹⁴. *

Como consecuencia de lo anterior, el legislador decidió incorporar de manera expresa ei mandato general de progresividad y la regla de no regresividad. Así, en la Ley 4 de 1992 limitó y orientó la actividad del Gobierno Nacional al revisar y establecer un nuevo régimen salarial. Por ello, como criterios para la regulación del nuevo régimen fijó los siguientes:

“Art. 2.- Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios:

a. El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales."

De acuerdo con lo transcrito, con el objeto de hacer efectiva la progresividad en el

reconocimiento de derechos laborales, la función regulatoria del Gobierno Nacional

fue condicionada a observar, por un lado, las situaciones consolidadas en vigencia

del régimen salarial previo -derechos adquiridos- y además a respetar ei monto de

salarios o prestaciones sociales prestablecidos para cada empleo.

<

De lo anterior se explica, entonces, que, por un lado, el Decreto 57 de 1993 fijara valores superiores en la asignación básica para cada empleo y, por otro, creara un régimen de transición que permitiera garantizar todos los derechos adquiridos a los funcionarios judiciales vinculados en 1992. Aunque el propósito fuese nivelar y, con ello, unificar la remuneración reconocida en cada escala, el Gobierno Nacional posibilitó a los destinatarios de la norma elegir el régimen que consideraran más beneficioso.¹⁵

En ese contexto, con el nuevo régimen salarial se generaron al interior de la Rama Judicial tres situaciones jurídicas con respecto a la remuneración de los funcionarios y, en particular, al pago de la prima establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992:

Funcionarios vinculados antes 7 de enero de 1993 a Jos que se les continuó aplicando el régimen antiguo (Decreto 51 de 1993). A ellos, en reconocimiento de la prirna del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, se les aplicó en adelante la fórmula: “tendrán derecho a percibir a partir del 1o. de enero de 1993, una prima especial, sin carácter salarial, equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico.”

Funcionarios vinculados antes del 7 de enero de 1993*que, de acuerdo con su libre decisión, optaron por las reglas del nuevo régimen (Decreto 57 de 1993). A ellos, en lo sucesivo se les aplicó la fórmula: “En cumplimiento de lo

¹⁴ Corte Constitucional, sentencia C-486 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa '

¹⁵ En casos coríio este, la Constitución admite la coexistencia de regímenes en eventos de transición

regulatoria. '

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dispuesto en al artículo 14 de la Ley 4a. de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual"

Funcionarios vinculados con posterioridad al 7 de enero de 1993, quienes quedaron sujetos ,a las reglas del nuevo régimen (Decreto 57 de 1993), que es la misma la fórmula del segundo grupo en referencia. ¦

La existencia de las situaciones indicadas, en el ámbito de control y verificación dei cumplimiento de los principios de progresividad e interpretación más favorable, obliga a realizar un análisis especial sobre ambos métodos de liquidación de la remuneración mensual y sobre la dimensión que en cada caso adquiere la prima establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Por un lado, respecto de los funcionarios que permanecieron en el régimen antiguo, en el cual se fijó una asignación básica independiente a partir de la cual be calculan las demás prestaciones sociales, no hay cuestionamientos sobre la eventual disminución de los ingresos de los funcionarios judiciales. Los fundamentos jurisprudenciales que viene aplicando el Consejo de Estado en sus decisiones no aplicarían en ese escenario pues, en la medida que el Decreto 51 de 1993 y los decretos anuales que lo reemplazaron establecieron que la prima reconocida en el artículo 14 de-la Ley 4 de 1992 sería equivalente' al treinta por ciento del salario básico, dicha expresión se adecúa a la noción de prestación adicional asumida por el Consejo de Estado en las sentencias expedidas tanto en 2009 como en 2014.

En cambio, sobre quienes se acogieron voluntariamente al nuevo régimen salarial y el de quienes se vincularon después de la vigencia del Decreto 57 de 1993 no sucede lo mismo. La fórmula empleada por el Gobierno Nacional para describir la prima establecida en el artículo 14 de la Ley de 1992 utiliza el verbo considerar” y la entiende integrada en el concepto de remuneración mensual. Por consiguiente, los reparos y argumentos dados en los precedentes jurisprudenciales sobre la materia cobrarían relevancia en cuanto, al considerarse ta prima como parte fundante de la asignación básica, no existiría reconocimiento de suma adicional para el funcionario judicial. '

No obstante, frente lo anterior cabe anotar que los mandatos generales incorporados en la Ley 4 de 1992, derivados del principio de progresividad y la regla de no regresión, obligan considerar aristas diferentes a la expresión gramatical o a la fórmula matemática establecida en los decretos. En concreto, imponen revisar si el Gobierno Nacional respetó: i) los montos salariales ya establecidos para los funcionarios judiciales; ii) las situaciones jurídicas consolidadas antes de la vigencia del nuevo régimen; y, para el caso de la prima, iii) si existió o no un reconocimiento adicional, real y efectivo en la remuneración que percibían los funcionarios judiciales, en el cual quedó incorporada materialmente la prima prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

La prima especial fue incorporada en la nueva modalidad de remuneración de los funcionarios judiciales desde 1993

En esta materia no existen razones para considerar que el Gobierno Nacional incumplió el mandato otorgado por el legislador a través de la Ley 4 de 1992. El

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reconocimiento salarial obtenido por funcionarios judiciales con ocasión de la expedición del nuevo régimen de liquidación de la remuneración mensual en 1993 cumple con el mandato establecido en la Ley 4 de 1992.

Al realizar una comparación del reconocimiento efectivo de derechos entre régimen antiguo y el nuevo régimen se hace evidente que nunca hubo desmejora al salario ni a las prestaciones sociales o que, de manera arbitraria, el Gobierno Nacional haya omitido nivelar e incrementar la remuneración de los funcionarios judiciales, tal como lo pretendió el legislador con la expedición de la Ley 4 de 1992.

Al desagregar los valores que se reconocieron en el nuevo régimen salarial en función de la fórmula ^HEn cumplimiento de lo dispuesto en ai artículo 14 de la Ley 4a. de 1992. se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) dei salario básico mensual" puede constatarse que: i) el concepto de asignación básica del funcionario judicial -y con ello la base para el cálculo de prestaciones sociales- se incrementó de manera considerable con respecto al régimen antiguo; ii) el valor previsto a título de prima, sí supuso un incremento en los ingresos mensuales de los funcionarios.

Para demostrar con cifras la postura que sustenta este salvamento de voto, se tomará como ejemplo el empleo de Juez Municipal.

A través de la Ley 5^a de 1978 el Congreso de la República revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para regular lo atinente al régimen salarial de servidores públicos -incluida Rama Judicial-. Por su parte, a través de los Decretos 717 y 911 de 1978, artículos 8 y 1 respectivamente, se asignó el grado de remuneración número 15 a los Jueces Municipales (un vglor equivalente en ese entonces a $ 14.200).

A partir de los Decretos 717 y 911 de 1978 el Gobierno Nacional expidió anualmente decretos con el propósito de actualizar la remuneración básica de los funcionarios de la Rama Judicial. En lo que respecta a Jueces Municipales, que es el ejemplo tomado como referencia, se tiene la siguiente relación de la remuneración asignada con anterioridad a ia expedición de la Ley 4 de 1992: «

Valores establecidos para el empleo de Juez Grado 15

¹⁶ Sin calcular otras prestaciones como lo eran la prima de antigüedad, capacitación, ascensional, entre otras.

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De acuerdo con el cuadro anterior, en el año 1992, previo a la expedición de la Ley 4 y al establecimiento de la prima especial, la asignación básica del Juez Municipal -Grado 15- correspondía a $ 224.500. Esa cifra podía verse incrementada de manera significativa, de acuerdo con el método de cálculo establecido en el antiguo régimen salarial.¹⁷

De otra parte, la siguiente tabla contiene información relacionada con la variación anual de la remuneración de los funcionarios judiciales, la tasa de inflación y el porcentaje de incremento del salario mínimo, con el fin de mostrar la evolución de la remuneración de los servidores de la Rama Judicial con anterioridad a la expedición de la Ley 4 de 1992:

Valores correspondientes al empleo de Juez Grado 15

Según las cifras de inflación (22%) e incremento del salario mínimo (25%) de 1992²⁰, el reajuste en la asignación básica que se preveía para 1993 con respecto de los funcionarios judiciales y en concreto el Juez Municipal Grado 15 oscilaba en un rango cercano al 25%.

Para la remuneración del Juez Municipal en la vigencia de 1993 se percibe una diferencia considerable entre quienes se mantuvieron en el régimen anterior y los que hicieron parte del nuevo régimen:

Asignación básica en 1993 para el Juez Municipal que conservó el régimen anterior:

1

¹⁷ No obstante, para obtener porcentajes significativos en su remuneración, los funcionarios judiciales debían haberse vinculado desde el año 1969 y haber sido favorecido por lo dispuesto por los decretos 903 de 1969 y 1231 de 1973. También haber conseguido el reconocimiento de las primas de capacitación y ascenso.

http://www.banrep.gov.co/es/precios y ://www.banrep.gov,co/es/salarlos.

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Remuneración en 1993 para el Juez Municipal que optó por el nuevo régimen:

Valores correspondientes al empleo de Juez Grado 15/Juez Municipal

Según lo expuesto, con la expedición del nuevo régimen salarial y la disposición de nuevos valores para la escala salarial ocurrió un aumento én el salario básico que superó ampliamente lo percibido para el mismo cargo en el régimen antiguo. Quienes decidieron acogerse al nuevo régimen salarial, en e! que se incluía la prima de la Ley 4 de 1992 al interior del concepto de remuneración mensual, obtuvieron un incremento notable en la base de cálculo de prestaciones sociales. El salario básico pasó de un monto de $224.500 a $ 937.500 (un alza del 417%) y la base de cálculo para el reconocimiento de prestaciones sociales de $ 224.500 a $ 656.250 (un alza del 292%)²³.

El cambio sustancial anotado, en cambio, no se presentó a favor de ios Jueces Municipales que decidieron continuar en el régimen salarial antiguo (Decreto 51 de 1993), quienes vieron un aumento del 28% en su asignación básica, con sujeción de la fórmula tradicional que venía aplicando el Gobierno Nacional año tras año.

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Del comparativo entre las cifras presentadas se evidencia que, en el nuevo régimen salarial donde se aplicó la fórmula “se considerará como Prima, sin carácter salarial, ei treinta por ciento (30%) del salario básico", existió un aumento de la remuneración básica que casi triplicó su valor con respecto a la asignación básica del año anterior y que, además, incorporó otro valor correspondiente a la prima de la Ley 4, también significativo en comparación con lo dispuesto en el régimen salarial antiguo. *

1. Se refiere a remuneración básica. A esa suma se agregaban la prima de antigüedad, el ascenso y la capacitación según las condiciones especiales del funcionario judicial.
2. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 57 de 1993 “Los empleos de la Rama

Judicial y de la Justicia Penal Militar conservarán el porcentaje de la remuneración mensual que tiene el carácter de gastos de representación fijados en las normas vigentes que regulan la materia, únicamente para efectos fiscales. Dicho porcentaje se aplicará a la remuneración mensual excluyendo las primas establecidas en los artículos siguientes." Quiere decir lo anterior que esa prestación solo se calcula para efectos fiscales y compone la suma global establecida en el artículo 4 de ese decreto. ¦

²³ Esa misma relación porcentual ocurrió con otros cargos como Jueces del Circuito o Magistrados de Tribunal.

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De ese modo, la comparación efectiva del reconocimiento de derechos antes y después de la expedición del Decreto 57 de 1993 indica que los emolumentos reconocidos a los funcionarios judiciales -para el ejemplo el caso del Juez Municipal, contrario a lo que s§ decidió en la sentencia de la cual me aparto, nunca se redujeron con la aplicación de la fórmula de cálculo,en referencia. Todo lo contrario, existió un aumento considerable de la remuneración básica, como factor para la liquidación de prestaciones sociales y, además, se incluyó la suma correspondiente a la prima prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Ese incremento de la remuneración básica de los funcionarios judiciales contrasta con el incremento de» la remuneración de los demás servidores públicos. Por ejemplo, la siguiente fue la remuneración del nivel directivo de la rama ejecutiva para la vigencia 1993:

Sobre lo anterior, cabe decir que el incremento porcentual ocurrido en 1993 en la remuneración de funcionarios judiciales que se acogieron al nuevo régimen salarial se ha sostenido en el tiempo hasta el día de hoy. El Gobierno Nacional año tras año, además de reproducir la fórmula o método de cálculo anotado, siguió incrementando ese valor según la inflación de la correspondiente vigencia:

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<

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Se toma como referencia los ingresos del Juez Municipal

En este escenario, se percibe que, en un aumento salarial de semejante magnitud, muy superior al decretado para la generalidad de los servidores públicos y superior al previsto para los funcionarios judiciales que no hicieron el cambio de régimen, estaba inmerso el reconocimiento real y efectivo de una suma adicional correspondiente a la prima establecida por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Las mismas normas donde se dispone el aumento se refierep de manera clara y expresa que ese nuevo valor está compuesto también por la prestación creada por la Ley 4.

²⁴ Se relacionan las fechas de incremento porcentual hasta 2011 dado que ese fue el año en que se presentó la demanda por el accionante en el caso concreto.

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De tal manera, no es que el Gobierno Nacional hubiese sustraído un porcentaje de la asignación básica a la que siempre tuvieron derecho los funcionarios judiciales, sino que, en el marco de un incremento exponencial de< ese concepto, decidió imputar un porcentaje al cumplimiento del mandato impuesto por la Ley 4 de 1992. Así, independiente de haberse integrado en un solo concepto asignación básica y prima, resulta innegable que el mandato otorgado por et artículo 14 de la Ley 4 de 1992 sí se cumplió y ha sido percibido por quienes son sus destinatarios.

Conclusiones

La postura jurisprudencial que ha venido adoptando el Consejo de Estado sobre la fórmula de cálculo incorporada en el nuevo régimen salarial en el Decreto 57 de 1993 (y decretos subsiguientes), relacionada con la prima establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, y que ahora, en aras de una aparente seguridad jurídica conserva la Sala de Conjueces en un fallo de unificación, consiste en un análisis gramatical dé la disposición de 1993 y de su confrontación c$n el concepto abstracto de “prima” como prestación adicional o diferente ai de “asignación básica". Desde la literalidad se ha considerado que el principio de progresividad e interpretación favorable han venido siendo desconocidos por el Gobierno Nacional al establecer el nuevo régimen de remuneración de los funcionarios judiciales desde 1993.

No obstante, hecho un análisis concreto entre el estado de reconocimiento de derechos en el régimen salarial antiguo y en el nuevo, se encuentra que, contrario a la lectura eminentemente gramatical que se ha dado sobre el tema, la fórmula “se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) dei salario básico” no implicó que existiera disminución alguna en la asignación básica, en la base de liquidación de prestaciones sociales ni omisión en el reconocimiento de la prima especial. Todo lo contrario: quienes se acogieron al nuevo régimen salarial o se vincularon al servicio a partir de 1993 obtuvieron un aumento superlativo de sus ingresos, en el cual estuvo el efectivo reconocimiento de'la prima prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Eso es lo que muestra la Información contenida en las respetivas disposiciones.

Desde esa perspectiva, en la materia que se analiza no puede haber vulneración de los principios de progresividad o de interpretación más favorable cuando se observa, de una parte', que en ningún momento se produjo una disminución de los ingresos laborales de los servidores judiciales y, de otra parte, que no se está ante dos interpretaciones legítimas de las mismas disposiciones, que admita dar aplicación a los principios del artículo 53 de la Constitución.

A diferencia de lo que estima el fallo del cual me aparto, “la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho" no se realiza cuando se contrapone la postura del demandante con los argumentos de defensa del demandado, sino en la valoración objetiva entre interpretaciones legítimas de las fuentes de derecho que, frente al caso concreto, infiera y arguya con suficiencia ta propia autoridad judicial.

Las anteriores son las razones por las cuales me aparto de esta decisión que, en la práctica, implica el incremento retroactivo del 30% de la remuneración de los

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funcionarios judiciales destinatarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992. No son criterios de sostenibilidad fiscal sino razones jurídicas de fondo, extractadas de valorar las condiciones particulares del régimen de transición regulatoria en 1993, que por cierto nunca han sido ni fueron valoradas al resolver, las que me llevan a disentir de la decisión mayoritaria adoptada en este fallo de unificación.

Con toda atención,

PedroAlfonso Hernández

Conjuez

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