CONCEPTO 23 DE 2014

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE

Bogotá D.C

XXXXXXXXXXXXXXX

En atención a su comunicación electrónica del 27 de febrero de 2014 (sin radicación), mediante la cual solicita concepto para determinar si el SENA debe cumplir con lo establecido en el Decreto 1299 de 2008, el cual obliga a toda empresa a nivel industrial conformar el Departamento de Gestión Ambiental; al respecto, de manera comedida le informo:

En su comunicación indica que como parte del control de las autoridades ambientales, la Entidad ha recibido visitas en diferentes dependencias (Dirección General, Direcciones Regionales y Centros de Formación), donde los profesionales que las han practicado tienen criterios encontrados sobre el cumplimiento del Decreto 1299 de 2008 “Por el cual se reglamenta el departamento de gestión ambiental de las empresas a nivel industrial y se dictan otras disposiciones”, toda vez que en algunas hacen el requerimiento y en otras casos no.

Indica también que los Centros de Diseño y Metrología y de Gestión de Mercados de la Regional Distrito Capital, están inscritos en el Programa de Gestión Ambiental, liderado por la Secretaría Distrital de Ambiente, los cuales recibieron la visita técnica y los evaluaron.

Como resultado de la evaluación a dichos Centros, la Secretaría Distrital de Ambiente, mediante correo electrónico del día diez (10) de diciembre de 2013, dirigido a la líder ambiental del Centro de Diseño y Metrología, indica que la conformación del Departamento de Gestión Ambiental si aplica al Centro, teniendo en cuenta que el SENA cuenta con código CIIU 8523 (Educación media técnica y de formación laboral) y lo dispuesto en los artículos 2o., 3o. y 4o. del Decreto 1299 de 2008.

De conformidad con lo anterior, solicita emitir concepto técnico con el fin de precisar si el SENA debe cumplir o no con lo establecido en el Decreto 1299 de 2008 y, en caso afirmativo, determinar si dicho cumplimiento puede ser soportado por la conformación del Subsistema de Gestión Ambiental del SENA, el cual se formalizó por medio de la Resolución 1471 de 2013, expedida por el Director General del SENA.

PROBLEMA JURÍDICO

Dentro del problema jurídico planteado se deben resolver los siguientes interrogantes:

1. ¿El SENA debe cumplir con lo establecido en el Decreto 1299 de 2008 que obliga a las empresas del nivel industrial a conformar el Departamento de Gestión Ambiental?.

2. ¿Los Centros de Diseño y Metrología y de Gestión de Mercados del SENA Regional Distrito Capital, inscritos en el Programa de Gestión Ambiental y que fueron evaluados por profesionales de la Secretaría Distrital de Ambiente, estarían obligados a conformar el Departamento de Gestión Ambiental?.

3. ¿En caso que los Centros de Diseño y Metrología y de Gestión de Mercados del SENA Regional Distrito Capital, estén obligados a conformar el Departamento de Gestión Ambiental, dicho cumplimiento podría ser soportado con la conformación del Subsistema de Gestión Ambiental que se formalizó mediante la Resolución 1471 de 2013, expedida por el Director General del SENA?.

SOPORTES NORMATIVOS

En relación con el tema consultado, es menester examinar lo que al respecto dispone la Ley 1299 del 22 de enero de 2008 “Por medio de la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de Administrador Ambiental”, el Decreto 1299 del 22 de abril de 2008 “Por el cual se reglamenta el departamento de gestión ambiental de las empresas a nivel industrial y se dictan otras disposiciones”, y la Resolución 56 del 23 de enero de 1998 “Por la cual se establece una Única Clasificación de Actividades Económicas para Colombia”, expedida por el DANE y modificada parcialmente por medio de la Resolución 300 de 2005.

LEY 1124 DE 2007

“ARTÍCULO 8o. Todas^1] las empresas a nivel industrial deben tener un departamento de gestión ambiental dentro de su organización, para velar por el cumplimiento de la normatividad ambiental de la República”. (Subrayas y negrilla nuestras)

DECRETO 1299 DE 2008

“Artículo 1o. Objeto. El presente decreto reglamenta el Departamento de Gestión Ambiental de las empresas a nivel industrial, de conformidad con el artículo 8o. de la Ley 1124 de 2007”. (Subrayas y negrilla nuestras).

“Artículo 2o. Definiciones. Para todos los efectos de aplicación e interpretación del presente decreto, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones, además de las establecidas en el artículo 2o. de la Ley 905 de 2004:

1. Departamento de Gestión Ambiental: Entiéndase por Departamento de Gestión Ambiental, el área especializada, dentro de la estructura organizacional de las empresas a nivel industrial responsable de garantizar el cumplimiento de lo establecido en el artículo 4o. del presente decreto.

2. Nivel Industrial: Entiéndase por nivel industrial las actividades económicas establecidas en la Clasificación Industrial Internacional Uniforme de todas las Actividades Económicas - CIIU, adoptado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE mediante la Resolución 56 de 1998 y modificada por la Resolución 300 de 2005 y aquellas que la modifiquen o sustituyan”.

“Artículo 3o. Ámbito de aplicación. El presente decreto se aplicará a todas las empresas a nivel industrial cuyas actividades, de acuerdo a la normatividad ambiental vigente, requieran de licencia ambiental, plan de manejo ambiental, permisos, concesiones y demás autorizaciones ambientales”. (Subraya y negrilla nuestras)

“Artículo 4o. Objeto del departamento de gestión ambiental. El Departamento de Gestión Ambiental - DGA - de todas las empresas a nivel industrial tiene por objeto establecer e implementar acciones encaminadas a dirigir la gestión ambiental de las empresas a nivel industrial; velar por el cumplimiento de la normatividad ambiental; prevenir, minimizar y controlar la generación de cargas contaminantes; promover prácticas de producción más limpia y el uso racional de los recursos naturales; aumentar la eficiencia energética y el uso de combustible más limpios; implementar opciones para la reducción de emisiones de gases de efectos invernadero; y proteger y conservar los ecosistemas”. (Subraya y negrilla nuestra).

RESOLUCIÓN DANE 56 DE 1998

“ARTÍCULO 1o. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Resolución 300 de 2005. El nuevo texto es el siguiente:> Establecer para todos los fines estadísticos, y hasta una nueva versión o revisión, una Única Clasificación de Actividades Económicas, elaborada por el DANE para Colombia, a partir de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme, CIIU, Revisión 3, aprobada por la Organización de las Naciones Unidas en el año de 1989, la cual se encuentra recogida en el documento anexo que forma parte integral de la presente resolución”.

“ARTÍCULO 2o. El DANE, asignará de manera gradual y en la medida en que sus posibilidades lo permitan, el Código de Actividad Económica, a partir de datos básicos suministrados directamente o por intermedio de otras entidades, de las personas jurídicas y naturales que ejercen actividades económicas en el país. PARÁGRAFO: Este código deberá utilizarse de manera obligatoria por todas las entidades de carácter privado u oficial que produzcan estadísticas utilizando la actividad económica como variable de análisis”.

ANÁLISIS JURÍDICO

De acuerdo con la normatividad transcrita, evidenciamos que la conformación del Departamento de Gestión Ambiental es una obligación que deben cumplir las empresas a nivel industrial.

Es pertinente tener en cuenta que la Resolución 56 de 1998, expedida por el SENA y modificada por la Resolución 300 de 2005, contiene la clasificación de las diferentes actividades económicas que desarrollan las empresas en Colombia, a nivel de industria, comercio y servicios.

Esa clasificación por actividades económicas, la realizó el DANE a partir de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme CIIU, Revisión 3, aprobada por la ONU en 1989.

El código para cada actividad económica con fines estadísticos, lo asigna el DANE y deberá ser utilizado de manera obligatoria por todas las entidades de carácter privado u oficial.

Para entender el concepto de empresa y nivel industrial, acudimos al documento anexo que integra la Resolución 56 de 1998, modificada por la Resolución 300 de 2005, mediante la cual el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE establece una única clasificación de actividades económicas para Colombia.

En el mencionado documento anexo a la Resolución 56 de 1998, en el Capítulo I – Principios básicos de la clasificación, precisa la noción de empresa en los siguientes términos:

“2.3.1 Empresa

Se entiende por empresa una entidad institucional (es una entidad económica que tiene capacidad por derecho propio, de poseer activos, contraer pasivos y realizar actividades económicas y transacciones con otras entidades) dedicada a la producción de bienes y servicios.

(…)

Una empresa puede ser una sociedad anónima (o cuasisociedad), una institución sin fines de lucro o una empresa no inscrita. Las empresas constituidas en sociedades y las instituciones sin fines de lucro son unidades institucionales completas. En cambio, por empresa no inscrita se entiende una unidad institucional, un hogar o una dependencia gubernamental exclusivamente en su calidad de productora de bienes y servicios.

La empresa es la unidad estadística para la que se compilan las estadísticas financieras de las cuentas de ingresos y gastos y de financiación de capital”.

En el mismo anexo de la Resolución 56 de 1998, en el Capítulo 4 – Glosario, se encuentran, entre otras, las siguientes definiciones:

“Empresa

Entidad institucional en su calidad de productora de bienes y servicios.

Es un agente económico con autonomía para adoptar decisiones financieras y de inversión y con autoridad y responsabilidad para asignar recursos a la producción de bienes y servicios y que puede realizar una o varias actividades productivas. La empresa es la unidad estadística para la que se compilan las estadísticas financieras de las cuentas de ingresos y gastos y de financiación de capital, en el Sistema de Cuentas Nacionales –SCN.

Unidad estadística

Son las entidades sobre las cuales se busca información, y en última instancia sobre las cuales se elaboran las estadísticas, en función de una investigación determinada. (La unidad estadística a ser clasificada por la ocupación es el empleo; para clasificar una persona por ocupación se necesita primero establecer un enlace entre la persona y un empleo apropiado).

Industria

Son las actividades de las unidades estadísticas que se dedican a la transformación física o química de materiales, sustancias y componentes, en productos nuevos; el trabajo se puede realizar con máquinas o a mano, y en una fábrica o a domicilio.

Comercio

Es la reventa (venta sin transformación) de mercancías, productos nuevos o usados, ya sea que se realice al por mayor o al por menor.

Servicios

Es el conjunto de actividades desarrolladas por unidades económicas, encaminadas a generar o poner a disposición de hogares, empresas o personas, una amplia gama de productos intangibles”.

De acuerdo con estas definiciones, tenemos que la empresa es una entidad institucional productora de bienes y servicios, considerada por el DANE como la unidad estadística para la que se compilan las estadísticas financieras de las cuentas de ingresos y gastos y de financiación de capital.

La empresa como unidad estadística puede tener la forma de sociedad anónima o institución sin fines de lucro o empresa no inscrita; considerada está ultima como una unidad institucional, un hogar o una dependencia gubernamental productora de bienes y servicios

Son unidades estadísticas aquellas entidades sobre las cuales se busca información y se elaboran estadísticas.

Las diferentes unidades estadísticas (empresas) en cumplimiento de su objeto, unas desarrollan actividades de comercio, otras actividades de industria y otras suministran o prestan servicios,

Por industria se entiende aquellas actividades de las unidades estadísticas (empresas) que se dedican a la transformación física o química de materiales, sustancias y componentes en productos nuevos, cuyo trabajo lo pueden realizar con máquinas o a mano, y en una fábrica o a domicilio.

La actividad de comercio, según el mismo documento, es la reventa (venta sin transformación) de mercancías, productos nuevos o usados, ya sea que se realice al por mayor o al por menor.

Los servicios, según el documento citado, es el conjunto de actividades desarrolladas por unidades económicas, encaminadas a genera o poner a disposición de hogares, empresas o personas, una amplia gama de productos intangibles.

Además, en el documento anexo a la Resolución 56 de 1998, se precisa la finalidad de la CIIU, de la siguiente manera:

“La CIIU tiene por finalidad establecer una clasificación uniforme de las actividades económicas productivas. Su propósito principal es ofrecer un conjunto de categorías de actividades que se pueda utilizar para la reunión y presentación de estadísticas de acuerdo con esas actividades. Por consiguiente, la CIIU se propone presentar ese conjunto de categorías de actividades de tal modo que las entidades puedan clasificarse según la actividad económica que realizan. Las categorías de la CIIU se han definido vinculándolas, en la medida de lo posible, con la forma en que el proceso económico está estructurado en diferentes tipos de unidades estadísticas y la manera como se describe ese proceso en las estadísticas económicas”. (Subrayas y negrillas nuestras)

En este orden de ideas, la Clasificación de Actividades Económicas, elaborada por el DANE a partir de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme CIIU, no sólo comprende las empresas a nivel industrial, sino también aquellas que desarrollan actividades a nivel de comercio y a nivel de servicios.

Es menester reiterar que de acuerdo con las normas citadas, la obligación de conformar el Departamento de Gestión Ambiental está en cabeza de las empresas perteneciente al sector industrial, es decir, aquellas que integran el sector manufacturero, textil, metalúrgico, minerales no metálicos como el cemento, química y derivados del petróleo, etc; que son las que impactan en mayor grado el medio ambiente.

No obstante que la exigencia de conformar el Departamento de Gestión Ambiental está en cabeza de las empresas del sector industrial, ello no significa que las otras empresas no asuman ninguna responsabilidad frente a la protección del medio ambiente, que no sólo es una exigencia de carácter legal sino también, y sobre todo, de rango constitucional.

La Constitución Política en los artículos 79 y 80 establece que todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano y que es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines; así como también la de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y además prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños..

En este sentido las empresas que no integran el sector industrial y que no están obligadas a constituir un Departamento de Gestión Ambiental, en todo caso les corresponde velar por la protección del medio ambiente y adoptar las medidas preventivas, de control y de apoyo que establezcan las autoridades ambientales.

La Corte Constitucional^2], al examinar la demanda de inconstitucionalidad del artículo 8 de la Ley 1124 de 2007, declaró inexequible la expresión “todas” y estableció una exequibilidad condicionada para el resto de la norma, en el sentido de indicar que la obligatoriedad de crear un departamento de gestión ambiental no se aplica para las micro y pequeñas empresas a nivel industrial, dado el impacto desproporcionado que tal exigencia tendría sobre esas empresas; además, se pronunció sobre el alcance de las empresas a nivel industrial y el deber que tienen todas las empresas de proteger el medio ambiente.

Al respecto la Constitucional en la Sentencia C- 486 de 2009, precisó lo siguiente:

“5.4.4. Finalmente, respecto de la proporcionalidad de la medida, encuentra la Sala que la norma impone una carga excesiva a todas las empresas a nivel industrial, que no se compadece con la finalidad que se pretende alcanzar al exigir la creación de departamentos de gestión ambiental como mecanismo para lograr la protección del medio ambiente. El hecho de que las empresas no cuenten con tal departamento no implica una desprotección del medio ambiente. La efectividad del resto de la normatividad ambiental,[33]no depende de que todas las empresas estén organizadas bajo dicho esquema.

(…)

Por su parte, el medio previsto en la norma demandada establece una obligación en cabeza de todas las empresas pertenecientes al sector industrial sin ninguna consideración respecto a las características específicas del tipo de industria al que pertenece (manufacturero, textil, metalúrgica, minerales no metálicos como el cemento, química y derivados del petróleo, etc.), el tamaño (grandes, medianas, pequeñas y microempresas), el capital, la localización, el grado de afectación del medio ambiente, la situación económica que enfrente un determinado sector o el compromiso previo con la protección del bien que se busca proteger plasmado en acciones concretas y efectivas.

(…)

Todo esto, sin desconocer que debe resaltarse la responsabilidad social que compete a todas las empresas, en la protección del medio ambiente. La circunstancia de su tamaño, no exonera a ninguna empresa dedicada a la actividad industrial del cumplimiento de las normas ambientales, por ende las pequeñas empresas que con su actividad puedan impactar el entorno natural quedan sujetas al deber de solicitar las licencias que haya a lugar y a los controles correspondientes.

Sin embargo, no desconoce la Corte que la norma podría cumplir una finalidad constitucionalmente importante en aras de alcanzar la efectividad de las normas que protegen el medio ambiente, en particular, en relación con las grandes y medianas empresas a nivel industrial. En esa medida, y en aplicación del principio de conservación del derecho según el cual los tribunales constitucionales tienen la obligación de mantener al máximo las disposiciones normativas o leyes emanadas del Legislador,[37]la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión “todas” y condicionará la exequibilidad del resto de la disposición en el sentido de que la obligatoriedad de crear un departamento de gestión ambiental no se aplica a las micro y pequeñas empresas a nivel industrial,[38]dado el impacto desproporcionado que tal exigencia tendría sobre ellas”. (Subrayas y negrillas nuestras)

De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que en virtud de lo dispuesto en la Ley 119 de 1994, el SENA está encargado de dar formación profesional integral a los trabajadores de todas las actividades económicas, y a quienes sin serlo, requieran dicha formación, para aumentar por ese medio la productividad nacional y promover la expansión y el desarrollo económico y social armónico del país; esto significa que nuestra entidad presta un servicio educativo.

Es menester tener en cuenta que el SENA en desarrollo de su misión, en algunos casos, realiza actividades secundarias que podrían clasificarse como industriales, pero esa circunstancia no la transforman en una institución o empresa a nivel industrial.

Además, en el evento en que el SENA para el ejercicio de una actividad requiera de licencia ambiental, plan de manejo ambiental, permisos u otras autorizaciones ambientales, la autoridad ambiental correspondiente podría exigirle a la entidad el compromiso de adoptar medidas preventivas, de control y de apoyo que permitan la protección del medio ambiente.

En este orden de ideas, consideramos que el Centro de Diseño y Metrología y el Centro de Gestión de Mercados, Logística y Tecnologías de la Información, en virtud de lo dispuesto en la Ley 1124 de 2007 y su Decreto Reglamentario 1299 de 2008 no están obligados a conformar el Departamento de Gestión Ambiental, por cuanto su actividad se centra en la prestación del servicio de educación y por ende no son empresas a nivel industrial.

Si bien es cierto que todos los centros del SENA están obligados a cumplir con las normas ambientales en cuanto a vertimientos, manejo adecuado de residuos (materias desechables, aceites usados), control de emisiones contaminantes, acopio de residuos peligrosos, etc; también lo es que dichas obligaciones las podrían cumplir atendiendo las recomendaciones, sugerencias y compromisos que indiquen las autoridades ambientales sobre tales asuntos.

Además, el SENA expidió la Resolución 1471 del 16 de septiembre de 2013, por medio de la cual adoptó y formalizó el Sistema Integrado de Gestión “SIG”, que a su vez está conformado por los siguientes Subsistemas: Gestión de la Calidad bajo los lineamientos de las normas NTC GP 1000 e ISO 9001; Gestión Ambiental bajo la norma NTC ISO 14001; Seguridad y Salud Ocupacional bajo la norma NTC OHSAS 18001; Gestión de la Seguridad de la Información bajo la norma NTC ISO 27001; y el Modelo Estándar de Control Interno – MECI.

Entre las motivaciones que el SENA tuvo en cuenta para para expedir la Resolución 1471 del 16 de diciembre de 2013, entre otras, se citaron las normas constitucionales y legales de carácter ambiental con el fin de precisar el compromiso institucional de proteger el medio ambiente.

Con la expedición de la Resolución 1471 de 2013, que aplica para todas las dependencias, procesos e instancias del SENA, quedaron conformados unos equipos a nivel Directivo, Operativo y Evaluador, con el fin de lograr la planeación, documentación, implementación, mantenimiento, gestión y mejora continua del Sistema Integrado de Gestión, el cual comprende, entre otros, el Subsistema de Gestión Ambiental.

En el artículo 6o. de la citada Resolución 1471 de 2013 se dignaron los líderes nacionales para los distintos subsistemas, correspondiéndole a la Dirección de Planeación y Direccionamiento Corporativo y a la Dirección Administrativa y Financiera la responsabilidad de liderar el Subsistema de Gestión Ambiental.

En estas condiciones, consideramos que el SENA podría adoptar dentro del Sistema Integrado de Gestión “SIG” las estrategias, programas, procesos y procedimientos orientados a preservar el medio ambiente, pudiendo contar para tal propósito con el apoyo de las autoridades ambientales del orden nacional, regional y/o distrital.

RESPUESTA JURÍDICA

De acuerdo con lo anterior, se procede a dar respuesta a cada uno de los interrogantes planteados de la siguiente manera:

Pregunta 1: ¿El SENA debe cumplir con lo establecido en el Decreto 1299 de 2008 que obliga a las empresas del nivel industrial a conformar el Departamento de Gestión Ambiental?.

Respuesta. El SENA legalmente no está obligado a conformar el Departamento de Gestión Ambiental que de conformidad con la Ley 1124 de 2007 y el Decreto 1299 de 2008 fue establecido para las empresas del nivel industrial, por cuanto nuestra entidad presta un servicio educativo y por lo tanto no constituye una empresa del nivel industrial.

Pregunta 2. ¿Los Centros de Diseño y Metrología y de Gestión de Mercados del SENA Regional Distrito Capital, inscritos en el Programa de Gestión Ambiental y que fueron evaluados por profesionales de la Secretaría Distrital de Ambiente, estarían obligados a conformar el Departamento de Gestión Ambiental?.

Respuesta. Consideramos que tanto el Centro de Diseño y Metrología como el Centro de Gestión de Mercados, Logística y Tecnologías de la Información, no están obligados a conformar el Departamento de Gestión Ambiental, por cuanto su actividad se centra en la prestación del servicio de educación y por ende no constituyen empresas del nivel industrial.

Si bien es cierto que estos centros están obligados a cumplir con las normas ambientales en cuanto a vertimientos, manejo adecuado de residuos (materias desechables, aceites usados), control de emisiones contaminantes, acopio de residuos peligrosos, etc; también lo es que los distintos Centros del SENA en cumplimiento con las normas ambientales les corresponde atender las recomendaciones, sugerencias y compromisos que indiquen las autoridades ambientales sobre tales asuntos.

Pregunta 3. ¿En caso que los Centros de Diseño y Metrología y de Gestión de Mercados del SENA Regional Distrito Capital, estén obligados a conformar el Departamento de Gestión Industrial, dicho cumplimiento podría ser soportado con la conformación del Subsistema de Gestión Ambiental que se formalizo mediante la Resolución 1471 de 2013, expedida por el Director General del SENA?.

Respuesta. Reiteramos, de acuerdo con la respuesta anterior, que los citados centros no están obligados a conformar el Departamento de Gestión Ambiental.

No obstante, consideramos que dichos centros, al igual que las demás dependencias del SENA a nivel nacional y regional, en desarrollo del Sistema Integrado de Gestión “SIG”, adoptado por medio de la Resolución 1471 del 16 de septiembre de 2013, les corresponde en el marco del Subsistema de Gestión Ambiental implementar las estrategias, programas, procesos y procedimientos orientados a preservar el medio ambiente, para la cual podrían contar con el apoyo de las autoridades ambientales del orden nacional, regional y/o distrital.

El presente pronunciamiento se emite dentro de los parámetros a que alude el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Cordial saludo,

MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA

Coordinadora Grupo de Conceptos y Producción Normativa

NOTAS AL FINAL:

1. La expresión “Todas” fue declarada inexequible y el resto de la norma fue declarada exequible condicionalmente por la Corte Constitucional mediante Sentencia C- 486 del 22 de julio de 2009, Magistrada Ponente: Dra. María Victoria Calle Correa.

2. Corte Constitucional, Sentencia C- 486 del 22 de julio de 2009, Magistrada Ponente: Dra. María Victoria Calle Correa

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Última actualización: 20 de abril de 2024 - (Diario Oficial No. 52.716 - 3 de abril de 2024)
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