CONCEPTO 2195 DE 2021

(mayo 3)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

XXXXXXXXXXXXXXX

Mediante comunicación electrónica de fecha 27 de abril de 2021 radicada con el número 9-2021-035226 informa que una entidad sin ánimo de lucro ha solicitado el pago de una suma por concepto de construcciones que dice haber realizado en predio de propiedad del SENA que ha utilizado por varios años, por lo que solicita se emita concepto sobre la solución al caso planteado. Al respecto de manera comedida le informo:

En la consulta formulada puntualiza que la mencionada entidad sin ánimo de lucro no ha accedió a la solicitud de restitución del predio, que fue donado al SENA en el año 1989 por el municipio de SAMANÁ (Caldas).

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

ANTECEDENTES

Mediante Acuerdo 004 de 1985, el Concejo del municipio de Samaná, departamento de Caldas, autorizó al Alcalde municipal la donación de lotes de terreno al entonces Instituto de Crédito Territorial y al SENA.

De acuerdo con lo anterior, mediante Escritura Pública 270 de 20 de junio de 1989, el municipio de Samaná, Caldas, transfirió al Servicio Nacional de Aprendizaje SENA a título de cesión gratuita el derecho de dominio y posesión efectiva sobre un lote de terreno urbano situado en el sitio El Tucero del municipio de Samaná, el cual según avalúo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi tiene un área de terreno de 809 M2 y un área construida de 214 M2 (avalúo IGAC: 2001)

La Escritura Pública fue registrada debidamente ante la Oficina de Instrumentos Públicos del municipio de Samaná, según consta en Certificado de Tradición y Libertad de fecha 6 de diciembre de 2011 expedido por la Oficina de Instrumentos Públicos del municipio de Samaná, en el cual el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA aparece como titular del derecho de dominio sobre el inmueble ubicado en la Calle 7 No. 2-02 del municipio de Samaná, con matrícula inmobiliaria 114-0007549.  

El SENA Regional Caldas, mediante Acta de fecha 23 de agosto de 1986, hizo entrega a una Fundación el Centro Comunitario de Capacitación del municipio de Samaná.

En el Acta de entrega y recepción se señaló:

“ARTÍCULO SEGUNDO. El Centro será de estricta utilización para capacitación, participación y desarrollo de la comunidad Samaneña y no podrá dársele otra destinación.

“ARTÍCULO TERCERO. La administración, manejo y mantenimiento del Centro estará a cargo de una Junta Administradora de la Fundación (...)”  

“ARTÍCULO QUINTO. Si hubiere violación de las cláusulas aquí estipuladas, el SENA Regional Caldas entrará a administrar el C.C.C. y disponer lo que considere necesario para el cumplimiento de sus objetivos”.

Según comunicaciones allegadas, se encuentra que desde el año 1997 el SENA ofreció la venta del inmueble a la FUNDACIÓN, sin que dichas propuestas fueran aceptadas al parecer por situación económica.

La FUNDACIÓN en comunicación FUN 07/97 dirigida al Director del SENA Regional Caldas señaló:

“En lo referente a la utilización de algunas instalaciones del Centro Comunitario, me permito informarle que la conformación de las Empresas Solidarias de Salud de los municipios de Samaná y Pensilvania, fue gestionada, liderada e inducida por nuestra Fundación con financiación del Ministerio de Salud, conforme a la filosofía organizativa del programa. En la actualidad la E.S.S. de Samaná es uno de los proyectos de nuestra organización, con amplios componentes de participación y capacitación, orientados al beneficio comunitario y desarrollo integral de la familia campesina. Ante la necesidad de un espacio mínimo como prerequisito (sic) para el cumplimiento de sus objetivos ante el Ministerio, en la etapa de arranque y consolidación, el programa E.S.S. funciona en las instalaciones de la Fundación, participando con el copago de los gastos de funcionamiento y administración del Centro Comunitario, conforme a los principios estatutarios, de solidaridad y subsidiaridad de la filosofía comunitaria, como igualmente ocurre con la E.S.S de Pueblo Nuevo, que funciona en el Centro Comunitario de este corregimiento de Pensilvania.

Por lo tanto, de un lado siendo el programa "Empresa Solidaria de Salud" de beneficio solidario y comunitario de amplia cobertura, y el no lucro uno de los principios de la Fundación, no existe contrato de arrendamiento”.

Mediante comunicación 78412 de 29 de julio de 1997 dirigido a la Directora Ejecutiva de la FUNDACIÓN, el Director Regional del SENA se refirió a comunicaciones donde se informa sobre cálculos de materiales, presupuesto, diseños arquitectónicos para la ampliación del Centro Comunitario y le manifiesta que “no aparecen los soportes jurídicos donde se autoriza expresamente el inicio de la construcción”.

En esta misma comunicación se le manifiesta que el objetivo principal del SENA es la capacitación de personal y recurso humano y que en lo referente a la utilización de algunas instalaciones del Centro Comunitario por la conformación de una Empresa Solidaria de Salud, ello no constituye objetivo del SENA ni del Centro Comunitario.  

Por lo anterior se consideró que el SENA debía retomar directamente la administración del Centro Comunitario de Capacitación, disponiendo lo necesario y concerniente para el cumplimiento de sus propios objetivos.

De igual manera se señaló en dicha comunicación:

“Lo que existe entre la institución y (...) es un acuerdo de voluntades; por tanto este acuerdo no está circunscrito bajo la denominación de alguna clase de contratación, pero si se precisaron el objeto del mismo que es la formación del recurso humano, tampoco está determinado como cuasicontrato, por tanto al tenor de lo expuesto, se da por terminado este acuerdo de voluntades.

Con base en las anteriores consideraciones a partir de la presente comunicación solicitamos que en quince (15) días nos sean entregadas las instalaciones dadas en administración a (Fundación), a fin de que el Sena asuma directamente su administración y se de (sic) inicio al programa de desarrollo de agroturismo con los programas de capacitación correspondientes.

En cuanto a la edificación construida por (Fundación) en predios del SENA estaremos dispuestos a llegar a un acuerdo, puesto que la regla en derecho considera que lo principal es el terreno y lo accesorio la construcción”.

En respuesta a esta comunicación, el Consejo de Administración de la FUNDACIÓN manifestó:

“(...) que el proceso de conformación de la Empresa Solidaria de Salud de Samaná no constituía objetivo del SENA, ni del Centro Comunitario; sino que por el contrario esta conformación fue gestionada, inducida y liderada por nuestra Fundación como un programa comunitario con altos componentes de capacitación, promoción y prevención de la salud.

En consecuencia (la FUNDACIÓN) considera el Programa E.S.S. como un logro enfocado en la capacitación, participación y desarrollo de la comunidad acorde con el artículo segundo del acta de entrega del Centro Comunitario de Capacitación; además del cumplimiento de la filosofía y objetivos para lo cual se creó nuestra Organización”.

Por tanto, informó sobre la decisión de “NO hacer entrega de las instalaciones a su Institución por considerar que los objetivos que originaron su creación se están cumpliendo a cabalidad y además porque aceptar su solicitud sería contradecir los principios, filosofía y Política Estatal e institucional que dieron comienzo a los Centros Comunitarios de Capacitación en el país como alternativa para la consecución de la paz; además de disponer de unos bienes y recursos que son las herramientas de la autogestión comunitaria”.

Posteriormente, el Director del SENA Regional Caldas por medio de Oficio de 20 de noviembre de 1997 dirigida al Gerente de la Corporación Cívica de Caldas le informó sobre el Centro Comunitario a cargo de la FUNDACIÓN:

“(...) Queremos anotar que en el centro de Samaná la junta administradora sin previo consentimiento de la regional de Caldas instaló una ESS. En la conversación personal con la jurídica, durante su periplo por los diferentes inmuebles de propiedad del Sena, la administradora en forma verbal manifestó que se había subarrendado o arrendado una parte (que en la practica -sic- es la mitad del espacio físico del centro). Al cruzarse información por escrito admite que en el centro la ESS colabora con gastos de mantenimiento, rompiendo en este punto el fin para lo cual fue cedido la instalación que es muy claro al tenor de la ley 119 de 1996 (sic) la capacitación de líderes y que a su vez sean multiplicadores del programa. si bien es loable la ESS no cumple con las normas del acuerdo de voluntades, suscrito entre el Sena y (LA FUNDACIÓN)...”

Finalmente, mediante Memorando 1100-28099 de 17 de diciembre de 1997, dirigido al Director Regional, el Jefe de la Oficina Jurídica del SENA Regional Caldas informó sobre la FUNDACIÓN:

“ (...) Según el informe averiguatorio de la Oficina de Control, efectivamente se encuentra funcionando una empresa solidaria de salud en lo que a modo de... ( FUNDACIÓN) se aprecia dentro de una política comunitaria y organizativa del Estado Colombiano y no dentro del acta de entrega o el acta de compromiso suscrita. Por lo anterior, consideramos que... (FUNDACIÓN) incumplió con el acta de compromiso del 31 de julio de 1986 en donde se acordó que esta Fundación debía informar al SENA las acciones desarrolladas hecho que no se dio y que por lo tanto impidió al SENA ejercer en su debida oportunidad la supervigilancia sobre las acciones de... (FUNDACIÓN). Ahora bien, si el funcionamiento de la empresa solidaria de salud está acorde con las políticas generales comunitaria y organizativa, ello no significa que concuerde plenamente con los propósitos y objetivos que originaron en su momento la suscripción del acta de compromiso y la entrega material del Centro, lo que no obsta para afirmar que en todo caso redunda en el desarrollo de la comunidad Samaneña...”

ANÁLISIS JURÍDICO

De acuerdo con la información allegaconceda, se encuentra que el SENA adquirió un lote de terreno por cesión hecha por el municipio de Samaná, departamento de Caldas, mediante Escritura Pública 270 de 20 de junio de 1989, la cual se encuentra debidamente registrada ante la Oficina de Instrumentos Públicos, con lo cual se acredita la calidad de propietario o titular del derecho de dominio que el SENA tiene sobre dicho inmueble.           

Sobre este mismo predio, el SENA Regional Caldas mediante acta de 23 de agosto de 1986 hizo entrega a la Fundación para el Desarrollo Comunitario de Samaná – FUNDACIÓN y ésta recibió el Centro Comunitario de Capacitación de Samaná para utilizarse estrictamente en capacitación, participación y desarrollo de la comunidad Samaneña, al cual no podría dársele otra destinación.

Se acordó en dicha acta que la administración, manejo y mantenimiento del Centro estaría a cargo de una Junta Administradora de la FUNDACIÓN, la cual tenía entre sus funciones “Facilitar las dependencias del C.C.C. a las diversas entidades o grupos para adelantar planes de organización, participación o capacitación que redunden en beneficio de toda la comunidad”.

De lo anterior se infiere que la FUNDACIÓN ha tenido, por lo menos desde el año 1989, el uso y disfrute gratuito de un predio de propiedad del SENA, cuyo derecho real de dominio surgió en virtud de la cesión que le hizo sobre dicho inmueble el municipio de Samaná.

Por la información allegada y por las características que indican que hubo entrega material y uso del predio durante todos estos años, nos encontramos frente un negocio jurídico que reúne los elementos del comodato o préstamo de uso regulado por los artículos 2200 y siguientes del Código Civil colombiano, mediante el cual el titular del derecho de dominio de un bien – mueble o inmueble- traslada a otra persona el uso y disfrute del bien sin contraprestación económica, es decir, en forma gratuita, con el compromiso de restituirlo en determinado tiempo y en las mismas condiciones en que lo recibió. A este tipo de contrato o negocio jurídico se le denomina préstamo de uso precisamente porque una de las partes se sirve del uso gratuito del bien, con la obligación de restituirlo.

Significa lo anterior que en el caso que nos ocupa, en virtud del acuerdo de voluntades que se tradujo en la firma de un acta, la FUNDACIÓN ha hecho uso del bien gratuitamente, beneficiándose del uso de una propiedad del SENA sin pagar nada o sin contraprestación alguna a favor del SENA.

Otro aspecto importante en el comodato es el relacionado con que el Comodatario solo puede darle el uso que le fue autorizado por el titular del derecho de dominio, quedando impedido para darle un uso o destinación diferente. Así, el artículo 2202 del Código Civil prevé:

“El comodatario no puede emplear la cosa sino en el uso convenido, o falta de convención en el uso ordinario de las de su clase.

En el caso de contravención podrá el comodante exigir la reparación de todo perjuicio, y la restitución inmediata, aun cuando para la restitución se haya estipulado plazo”.

Darle un uso distinto a lo convenido o a lo que corresponda según su naturaleza, además de no ser permitido es causal suficiente para que el Comodante solicite la restitución del inmueble entregado en comodato.

De otra parte, aunque el contrato de comodato puede tener una duración definida o indefinida, es decir, a pesar de que no tenga una fecha para la restitución del inmueble, ello no significa que el propietario no pueda pedir la restitución del inmueble en cualquier tiempo.

Ahora, en el caso objeto de consulta se indica que la FUNDACIÓN ha solicitado la reembolso o pago de todos y cada uno de los recursos que ha invertido en las construcciones del inmueble.

Al respecto, el artículo 2216 ibidem establece que al Comodante le corresponden los gastos extraordinarios que se requieran y a cargo del Comodatario estarán los gastos ordinarios que demande la conservación de la cosa.

“ARTICULO 2216. <INDEMNIZACION DEL COMODATARIO POR EXPENSAS>. El comodante es obligado a indemnizar al comodatario de las expensas que sin su previa noticia haya hecho, para la conservación de la cosa, bajo las condiciones siguientes:

1. Si las expensas no han sido de las ordinarias de conservación, como la de alimentar al caballo.

2. Si han sido necesarias y urgentes, de manera que no haya sido posible consultar al comodante, y se presuma fundadamente que teniendo éste la cosa en su poder no hubiera dejado de hacerlas”

La Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia en Sentencia 68001-3103-009-2000-00710-01 de 4 de agosto de 2008 con ponencia del magistrado Edgardo Villamil Portela señaló que el Comodante no está obligado a pagarle al Comodatario por las obras que éste haya hecho:

“ (...) Entonces no se puede admitir que el comodatario, a sus anchas realice gastos e inversiones importantes en procura de servirse en mejores condiciones de la cosa prestada para luego, sin empacho alguno, reclamar lo que destinó para su propio beneficio, en la medida en que esa conclusión reñiría con el equilibrio que debe campear en las relaciones jurídicas, pues el altruismo que inspira al comodante no puede gravarle de tal modo que se haga imposible la recuperación de la cosa que presta, evento que se presentaría si las obras, adecuaciones, edificaciones o construcciones hechas por el comodatario, por su enorme valor, no pueden ser satisfechas por el comodante, quien así podría padecer una verdadera expropiación, sin contar con que, en abstracto, el comodante ad libitum puede cambiar la vocación natural o comercial de la cosa, caso en el cual las construcciones no reportarían un mayor valor del bien sino posiblemente un demérito para él.

Por lo demás, el sentido común enseña que, cuando el comodatario se propone recibir un inmueble, tiene figurado anteladamente un propósito específico que impulsa sus acciones. Y esta percepción se acrecienta si el comodatario no es una persona natural, sino una persona jurídica, en cuyos actos de constitución está delimitado nítidamente su objeto social, lo que permite exigir razonablemente que la organización tenga concebido un destino al bien que ha recibido.

Dicho con otras palabras, es de esperar que el emprendimiento negocial que acomete el comodatario obedezca a la planeación de un proyecto económico que le permita la recuperación de la inversión que debe hacer para servirse de la cosa prestada, por el camino de trasladar al usuario o al consumidor del servicio dichos costos, pues el equilibrio contractual impide reclamarle al comodante el valor de las mencionadas adecuaciones.

Se insiste, la voluntad de la ley, derivada incluso de una elemental equidad, es que el comodante sólo satisfaga los gastos urgentes y extraordinarios que demande la conservación de la cosa, pero todo aquello que libremente invierte el comodatario, según su proyecto económico, debe mirarse como una dotación a propósito del emprendimiento de éste que no puede trasladar al prestador.»

En suma, el pago de mejoras procede solo si así se ha pactado expresamente por las partes en el contrato de comodato, tal como se desprende de lo expuesto en la precitada sentencia:

«De ello se sigue que si no se pacta expresamente una retribución, el comodatario no está autorizado para pedir el reembolso de las obras, mejoras, arreglos o, en general, cualquier gasto que haya realizado para la adecuación de la cosa en fin de ser puesta a su servicio, justamente para su bienestar y no la del comodante.

Concluyese, por ende, que al finalizar el contrato, y salvo pacto en contrario, el comodante debe recibir la cosa que entregó, asumiendo el deterioro natural, pero adquiriendo también las cosas que le fueron añadidas durante la vigencia de la relación sustancial.»

En la misma Sentencia, la Corte Suprema indicó con meridiana claridad:

“(...) Y no se diga que negarle al comodatario la posibilidad de recobrar del comodante los gastos por las obras, adecuaciones o mejoras que hizo para servirse de la cosa constituye un enriquecimiento sin causa para éste, porque si el comodatario conoce desde un comienzo el objeto que se le presta y voluntariamente lo adecua para su servicio, es de entender que la destinación que le da es tan productiva y provechosa, que en virtud de ella se justifica realizar tales inversiones, las cuales no pueden ser entendidas como la ejecución de un mandato que dio el comodante al comodatario para dotar el inmueble de construcciones de las cuales se haría cargo después.

Y si las normas que regulan el comodato conducen a entender que no puede reclamarse el pago de ningún tipo de mejoras -por no ser gastos extraordinarios- y si, a raíz de ello, las mismas pasan a integrarse a la cosa prestada como una unidad jurídico-material, ese eventual desplazamiento tiene un fundamento legal, esto es, que deviene de la propia naturaleza del contrato, lo cual, por supuesto, descarta la posibilidad de un enriquecimiento “sin causa”.

Es más, no se vería aceptable que el comodante que decide privarse de la cosa prestada por mera benevolencia y sin retribución alguna, además de ello tuviera que pagar lo que necesitó el comodatario para servirse de un bien por cuyo uso nada dio a cambio, pues ese sí sería para él, un empobrecimiento injustificado e inaceptable”.

En este orden de ideas tenemos que la FUNDACIÓN, como requisito para la devolución del predio de propiedad del SENA, solicita el pago de las obras que dice ejecutó durante todo el tiempo en que usó y disfrutó del inmueble para adecuarlo a sus necesidades.

En este punto es necesario tener en cuenta que la entrega del predio benefició a la FUNDACIÓN, mientras que el SENA durante estos años, al parecer, no recibió ningún beneficio directo, lo que a la luz de lo expuesto por la Corte Suprema de Justicia en la referida sentencia, además de no recibir contraprestación alguna no se le puede imponer una carga adicional por cuenta de algo que el comodatario hizo para su propio beneficio.

A este respecto, y por tener similitud con el caso que nos ocupa, cabe resaltar lo dicho por la Corte Suprema de Justicia en la sentencia a la que se hizo mención:

“ (...) Por consiguiente, el hipotético mayor valor de la cosa derivado de las mejoras que hizo el comodatario, debía mirarse como de interés para el comodante, sin que por ello el contrato haya perdido su gratuidad esencial, entre otras cosas, porque la realización de esas mejoras no se pactó como retribución por el uso y, aunado a ello, es incierta la proporcionalidad entre el valor posible del uso del inmueble que prestó el Municipio de Bucaramanga durante 30 años, con el costo actual de las construcciones levantadas por “Cajasán”, amén que al iniciar el contrato, nada garantizaba que esas construcciones, después de 30 años, tuvieran algún valor, o que significaran un verdadero incremento patrimonial para el comodante, como que la destinación de la obra y el desarrollo y vocación urbanística puede hacer de ellas, más bien, un demérito”.

A lo anterior debe sumarse el hecho de que la FUNDACIÓN, según se desprende de la información suministrada: (i) no aportó en su oportunidad los soportes jurídicos donde se hubiese autorizado expresamente por parte del SENA Regional Caldas el inicio de las construcciones; (ii) le dio una destinación diferente al uso convenido por las partes en el acta de entrega al utilizar el predio para el funcionamiento de una Empresa Solidaria de Salud.

Las Empresas Solidarias de Salud – ESS - conforme con lo previsto en los artículos 174, 181 y 216 de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios (Decretos 1895 de 1994, 2357 de 1995, 780 de 2016 y 682 de 2018), tienen por objeto afiliar beneficiarios del Régimen Subsidiado con el objetivo de facilitar su acceso a los servicios contenidos en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado vigente para la época y con el fin específico de administrar los subsidios en salud.

En efecto, el artículo 20 del Decreto 1895 de 1994 establecía:

“Artículo 20. Entidades administradoras del Régimen Subsidiado. Podrán administrar los Recursos del Régimen Subsidiado de Seguridad Social en Salud, aquellas entidades que cumplan con los requisitos contenidos en el artículo siguiente y que pertenezcan a una de las siguientes categorías:

1. Empresas Solidarias de Salud, ESS. Una empresa solidaria de salud es una Entidad Promotora de Salud, EPS, de carácter solidario, que afilia beneficiarios del Régimen Subsidiado con el objetivo de facilitar su acceso a los servicios contenidos en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado, POSS.

Legalmente las empresas solidarias de salud se constituyen como personas jurídicas con personaría jurídica de carácter solidario, sin ánimo de lucro y de derecho privado, de origen y con participación comunitaria, creadas de acuerdo con las normas establecidas por el Gobierno Nacional...”

Posteriormente, se expidió el Decreto 2357 de 1995, que derogó el Decreto 1895 de 1994, el cual dispone:

“Artículo 5o. Entidades administradoras del Régimen Subsidiado. Podrán administrar los recursos del régimen subsidiado del sistema general de seguridad social en salud, las Empresas Solidarias de Salud -ESS-, las Cajas de Compensación Familiar y las Entidades Promotoras de Salud -EPS- de naturaleza pública, privada o mixta, que cumplan con los requisitos exigidos en el presente decreto.

Artículo 6o. Empresas Solidarias de Salud. Las Empresas Solidarias de Salud estarán autorizadas para afiliar a los beneficiarios del régimen subsidiado, con el objetivo de garantizar la prestación del POS-S, cuando acrediten ante la Superintendencia Nacional de Salud un patrimonio equivalente a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes por cada cinco mil afiliados. Este patrimonio podrá estar compuesto por los aportes de los asociados, las donaciones y los excedentes que logre capitalizar.

“Artículo 10. Funciones de las Entidades Administradoras del Régimen subsidiado. Son funciones de las entidades administradoras del régimen subsidiado las siguientes:

a) Fomentar y promover la afiliación de la población beneficiaria del régimen subsidiado;

b) Verificar con las Direcciones de Salud si los solicitantes inscritos son efectivamente beneficiarios de subsidio;

c) Afiliar a la población Beneficiaria de subsidios, de conformidad con lo establecido en el presente Decreto y expedir el carné correspondiente;

d) Informar al Beneficiario sobre aquellos aspectos relacionados con cobertura potencial, contenido del POS-S, procedimientos para la inscripción, redes de servicios con que cuenta, deberes y derechos dentro del SGSSS, así como el valor de las cuotas moderadoras que debe pagar;

e) Establecer el sistema de administración financiera de los recursos provenientes del subsidio a la demanda;

f) Organizar la red de servicios para la atención de los beneficiarios del régimen subsidiado;

g) Garantizar a los beneficiarios del régimen subsidiado, directamente o a través de contratación, la cabal prestación de los servicios contenidos en el POS-S;

h) Organizar estrategias destinadas a proteger la salud de sus beneficiarios que incluya la promoción de la salud, prevención de la enfermedad, tratamiento y rehabilitación dentro de los parámetros de calidad y eficiencia;

i) Vigilar, inspeccionar y controlar la calidad de los servicios prestados por las IPS, sin perjuicio de las acciones que adelante la Superintendencia Nacional de Salud;

j) Establecer el sistema de información de conformidad con los requerimientos de la Dirección Territorial de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud;

k) Las demás que se requieran para el cumplimiento de sus funciones...”

El Decreto 2357 de 1995 fue compilado en el Decreto 780 de 2016 “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”, cuyo Capítulo 3 del Título 2 de la Parte 5 del Libro fue posteriormente sustituido por el Decreto 682 de 2018 en relación con las condiciones para la autorización de funcionamiento, habilitación y permanencia de las entidades responsables del aseguramiento en salud.

Como puede apreciarse, al utilizar el bien entregado por el SENA para el funcionamiento de una Empresa Solidaria de Salud, la FUNDACIÓN se apartó de lo acordado en el Acta de entrega en cuanto el predio debía destinarse a la “estricta utilización para capacitación, participación y desarrollo de la comunidad Samaneña”, habida cuenta que el objeto de las Empresas Solidarias de Salud difiere sustancialmente de los fines para los cuales fue entregado el predio donde funcionaba el Centro Comunitario.

Obsérvese también, por lo visto en los documentos remitidos, que la FUNDACIÓN adelantó los trámites para la constitución de la Empresa Solidaria de Salud, sin que previamente hubiese informado y solicitado autorización del SENA para que allí funcionara dicha Empresa.

CONCLUSIÓN

Teniendo en cuenta lo anterior, bajo el entendido que el uso del predio se hizo bajo la figura de comodato o préstamo de uso, se tiene que el comodatario, en este caso, la FUNDACIÓN no tiene derecho a pedir el pago por las inversiones realizadas para adecuar el bien inmueble a sus necesidades durante más de 30 años, pues el SENA le prestó en forma gratuita un predio de su propiedad y dicha Fundación voluntariamente lo adecuó y acondicionó a sus necesidades, lo cual supone que la destinación que le dio al predio le era provechosa a sus intereses y que por ello se justificó realizar inversiones.

Del acta de entrega del predio no se deduce expresamente que el SENA Regional Caldas hubiese asumido o se hubiera comprometido al pago de las construcciones realizadas por la FUNDACIÓN.

Así las cosas, al SENA solo le será dable pagar los gastos extraordinarios que se hubiesen requerido para la conservación del predio, tal como establece el artículo 2216 del Código Civil, sin que deba hacer otro reconocimiento por expensas o mejoras que haya hecho el Comodatario sin su expresa y previa autorización, máxime cuando al bien se le dio otra destinación, contrariando así lo convenido en el acta de entrega y en las normas que regulan este tipo de negocio jurídico, tal como atrás quedó señalado. Vale recordar que a la FUNDACIÓN le correspondía pagar los gastos ordinarios para el uso y la conservación de la cosa prestada.

En este sentido, tal como lo expuso la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en la Sentencia de agosto 4 de 2008 (expediente 00710-01) el contrato de comodato es explícito en cuanto a las renuncias de las mejoras realizadas por el comodatario, por lo que éstas no se le reconocerán. Si existe un vacío en la regulación de las partes, en cuanto al tratamiento o reconocimiento de las obras (mejoras) incorporadas al bien entregado en comodato, se presume que el comodatario no puede exigir al comodante que le reintegre lo invertido en tales obras.

Por consiguiente, al SENA le corresponde adelantar las acciones que fueren pertinentes para obtener la restitución del bien, con el propósito de salvaguardar el interés jurídico relacionado con la tenencia del inmueble de su propiedad.

Previo a incoar cualquier acción judicial o extrajudicial, sugerimos se reitere a la FUNDACIÓN la restitución del predio, por violación de lo establecido en el acta de entrega, tal como lo señala el artículo 5o de la misma.

Finalmente, y sin perjuicio de lo anterior, a juicio de esta instancia, por parte de las dependencias competentes bien puede intentarse la utilización de medios alternativos que permitan dar solución o dirimir las diferencias existentes con la FUNDACIÓN frente a sus pretensiones, buscando salvaguardar los intereses económicos y patrimoniales del SENA mediante una gestión fiscal eficaz, eficiente y oportuna a la luz de lo contemplado en la Ley 610 de 2000.

El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. Lo anterior no sin advertir, que el mismo se encuentra sujeto a las modificaciones legales y jurisprudenciales que se expidan y acojan dentro del asunto.

Cordial saludo,

Antonio José Trujillo Illera

Coordinador Grupo de Conceptos Jurídicos y

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"Normograma del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA"
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Última actualización: 20 de abril de 2024 - (Diario Oficial No. 52.716 - 3 de abril de 2024)
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