CONCEPTO 2601 DE 2021

(junio 1)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

En respuesta a su comunicación electrónica del 27 de abril de 2021 con radicado 9-2021-005356, mediante la cual solicita concepto jurídico que permita esclarecer si es procedente el proceso administrativo de cobro coactivo respecto de un título ejecutivo de los Consorcios y Uniones Temporales según jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en Sentencia SL676-2021; al respecto de manera comedida le informo:

En su comunicación puntualiza:

“Se realizó un análisis de los conceptos jurídicos emitidos por la dependencia que usted representa en respuesta a comunicación radicada No. 8-2017-025754 del veinticinco (25) de mayo de dos mil diecisiete (2017) (Regional San Andrés), y al correo electrónico de fecha veintitrés (23) de mayo de dos mil diecisiete (2017) (Regional Cesar), encontrando que no es procedente el proceso administrativo de cobro coactivo respecto de un título ejecutivo que, no obstante estar contenido en un acto administrativo, no podría prestar mérito ejecutivo dado que carecería de los presupuestos de claridad y exigibilidad, en consideración al hecho que los Consorcios y Uniones Temporales no pueden ser sujetos de derechos y obligaciones, dado que por su naturaleza los mismos carecen de personalidad jurídica, por lo cual cada uno de los consorciados deben participar de forma individual en los procesos judiciales.

De acuerdo con lo anterior, y dado que los consorcios son asociaciones de personas que se unen con el fin específico de desarrollar un proyecto, asumiendo riesgos y utilidades a porción de la participación de cada uno, al momento de establecer sanción o imponer obligación debe recaer sobre cada uno de los consorciados, ya que los consorcios como tal no tienen personería jurídica propia, lo cual conlleva a que imponer sanción directa a un consorcio es establecer sanción a un grupo de personas que no tiene en si representación legal, razón por la cual el titulo ejecutivo carecería de uno de los requisitos esenciales al no haber una plena identificación e individualización del deudor.

Por otro lado, la Corte Suprema de Justicia en Sentencia SL676-2021 (M.P. Iván Mauricio Lenis Gómez), se pronunció respecto al caso en concreto, argumentado que los consorcios y uniones temporales si tienen capacidad para ser parte y comparecer en los procesos judiciales a través de su representante legal, sin tener que constituir un litisconsorcio necesario con cada uno de sus integrantes para responder por obligaciones con sus trabajadores, así como cada uno de sus miembros solidariamente.

Según la providencia, y ante un nuevo estudio del asunto, la Corte Suprema de Justicia considera pertinente modificar el precedente jurisprudencial, para ahora establecer que los consorcios y uniones temporales si tienen capacidad para ser parte en un proceso judicial, y la sola circunstancia que un grupo de personas o asociación careza de personalidad jurídica no es siempre una razón suficiente para afirmar que no pueda configurar una relación jurídico procesal en una contienda litigiosa, y en esa medida, ser sujeto procesal.

Así mismo, hace alusión del pronunciamiento del Consejo de Estado a través de Sentencia de unificación 1997-03930 que la Sala Plena de la Sección Tercera expidió el 25 de septiembre de 2013, en donde modificó su jurisprudencia en torno a la capacidad que tienen los consorcios y uniones temporales para ser parte y comparecer al juicio, bajo el argumento que las facultades de contratación que expresamente le otorgó la Ley 80 de 1993 se proyectan en el campo procesal, de modo que pueden asumir la condición de sujetos procesales por activa o pasiva, en cuanto a titulares de derechos y obligaciones. Así lo explicó:

(…) Así pues, la capacidad de contratación que expresamente la Ley 80 otorgó y reconoció a los consorcios y a las uniones temporales, en modo alguno puede entenderse agotada en el campo de las actuaciones que esas organizaciones pueden válidamente desplegar en relación o con ocasión de su actividad contractual –incluyendo los actos jurídicos consistentes en la formulación misma de la oferta; la notificación de la adjudicación; la celebración, ejecución y liquidación del respectivo contrato estatal–, sino que proyecta sus efectos de manera cierta e importante en el campo procesal, en el cual, como ya se indicó, esas organizaciones empresariales podrán asumir la condición de parte, en cuanto titulares de derechos y obligaciones, al tiempo que podrán comparecer en juicio para exigir o defender, según corresponda, los derechos que a su favor hubieren surgido del respectivo procedimiento administrativo de selección contractual o del propio contrato estatal, puesto que, según lo dejó dicho la Corte Constitucional, la capacidad de contratación que a los consorcios y a las uniones temporales les atribuyó el artículo 6o de la Ley 80 “(...) comprende tanto el poder para ser titular de derechos y obligaciones e igualmente la facultad de actuación o ejercicio para hacer reales y efectivos dichos derechos (...)”.

En esa dirección, la Sala considera que si la ley le reconoce atributos específicos a las uniones temporales y consorcios para celebrar contratos estatales y tal capacidad contractual trasciende a la de ser parte y comparecer al proceso en tanto titulares de derechos y obligaciones, no tendría sentido alguno afirmar que son ajenos a los derechos y obligaciones que se deriven de las relaciones laborales en las que tales entes se ven involucrados para cumplir los compromisos contractuales de los proyectos públicos que emprendan; en otros términos, no hay razón alguna que permita indicar que carecen de la facultad para ser titulares y hacer efectivos tales derechos y obligaciones en un proceso judicial.

Conforme lo anterior, la Sala precisa su criterio en el sentido que los consorcios y uniones temporales tienen capacidad para ser parte y comparecer al proceso a través de su representante legal y sin que deba constituirse un litisconsorcio necesario con cada uno de sus integrantes, los cuales pueden responder solidariamente.

En consecuencia, y una vez revisado cada uno de los conceptos emitidos por la dependencia que usted representa, y la jurisprudencia asentada en la Sentencia SL676-2021 proferida por la Corte Suprema de Justicia, se logra evidenciar un cambio en el precedente jurisprudencial en relación a la capacidad de ser parte en un proceso judicial respecto a los consorcios y uniones temporales, sin necesidad de constituir un litisconsorcio con cada uno de sus miembros. Bajo este postulado, se pregunta:

1. De acuerdo con el nuevo precedente jurisprudencial ¿Se puede enviar un título ejecutivo al Grupo de Cobro Coactivo de la entidad, determinando una obligación dineraria en contra de un consorcio?

En virtud a la nueva línea jurisprudencial emitida por la Corte Suprema de Justicia, en donde alude que el Representante Legal del consorcio tiene capacidad para ser parte dentro de un proceso judicial, sin necesidad de constituir litisconsorcios con cada uno de sus miembros, se pregunta:

2. ¿Se hace necesario en el titulo ejecutivo realizar la discriminación e individualización de cada uno de los miembros del consorcio de acuerdo a su porcentaje de participación para el cobro de las obligaciones desde el área de coactivo?

3. ¿Se deberán constituir por cada uno de los consorciados nuevos títulos ejecutivos, para que la obligación sea clara, expresa y exigible?

4. En caso afirmativo. ¿Qué acciones jurídico-administrativas se pueden llevar a cabo en vía gubernativa, cuando esta ejecutoriado un acto administrativo (Resolución) en donde se determina una obligación en contra de un consorcio, y en la decisión no se individualizó a cada uno de los consorciados en razón a su porcentaje de participación?

5. De acuerdo con el interrogante anterior ¿Se puede proceder con la figura de la revocatoria directa de dichos actos administrativos, donde se sanciona u obliga a un consorcio, con el fin de proceder a constituir nuevos títulos ejecutivos para cada uno de los consorciados y/o miembros de acuerdo a su porcentaje de participación? En caso afirmativo, ¿Cuál sería el trámite a realizar o acciones?

6. ¿Existen otras figuras procesales administrativas, en aras de subsanar los actos administrativos, sin tener que acudir a la figura de la revocatoria directa?

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

PRECEDENTES NORMATIVOS

Para el análisis del presente concepto se tendrán en cuenta los siguientes fundamentos normativos:

Ley 80 de 1993. Estatuto de Contratación Estatal

Ley 1150 de 2007 “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos”

Decreto 1082 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único reglamentario del sector administrativo de Planeación Nacional

ANÁLISIS JURÍDICO

En relación con el asunto consultado, es menester precisar que el Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa de la Dirección Jurídica no resuelve casos particulares ni entra a analizar situaciones concretas que son del resorte de las áreas o instancias institucionales que tienen la competencia para abordarlos y resolverlos o brindar la orientación o asesoría pertinente.

Esto es así por cuanto nuestros pronunciamientos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), incorporado por la Ley 1755 de 2015, no son obligatorios ni tienen carácter vinculante, motivo por el cual no es dable exigir a la administración que aplique nuestros conceptos como si se tratara de una norma o acto administrativo capaz de producir efectos jurídicos.

Nuestra dependencia emite conceptos de carácter general sobre dudas en la interpretación de las normas jurídicas o cuando quiera que se presenten enfoques diferenciales en su aplicación a fin de dilucidar el tema y logar la unidad doctrinal.

En este orden de ideas se analizará en abstracto el asunto consultado, para que la instancia competente decida lo procedente.

La actividad contractual del Estado se desarrolla en virtud de los principios de transparencia (artículo 24), economía (artículo 25) y responsabilidad (artículo 26) consagrados en la Ley 80 de 1993, así como en los postulados que rigen la función pública (artículo 209 Constitución Política), los cuales deben cumplirse en armonía con los principios de planeación y selección objetiva previstos en la Ley 1150 de 2007.

En relación con los Consorcios y Uniones Temporales, la Ley 80 de 1993 establece:

“ARTÍCULO 6o. DE LA CAPACIDAD PARA CONTRATAR. Pueden celebrar contratos con las entidades estatales las personas consideradas legalmente capaces en las disposiciones vigentes. También podrán celebrar contratos con las entidades estatales, los consorcios y uniones temporales.

Las personas jurídicas nacionales y extranjeras deberán acreditar que su duración no será inferior a la del plazo del contrato y un año más”.

“ARTÍCULO 7o. DE LOS CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES. Para los efectos de esta ley se entiende por:

1o. Consorcio:

Cuando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente de todas y cada una de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato. En consecuencia, las actuaciones, hechos y omisiones que se presenten en desarrollo de la propuesta y del contrato, afectarán a todos los miembros que lo conforman.

2o. Unión Temporal:

Cuando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente por el cumplimiento total de la propuesta y del objeto contratado, pero las sanciones por el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato se impondrán de acuerdo con la participación en la ejecución de cada uno de los miembros de la unión temporal.

PARÁGRAFO 1o. Los proponentes indicarán si su participación es a título de consorcio o unión temporal y, en este último caso, señalarán los términos y extensión de la participación en la propuesta y en su ejecución, los cuales no podrán ser modificados sin el consentimiento previo de la entidad estatal contratante.

Los miembros del consorcio y de la unión temporal deberán designar la persona que, para todos los efectos, representará al consorcio o unión temporal y señalarán las reglas básicas que regulen las relaciones”.

Por consiguiente, la capacidad de contratación que expresamente la Ley 80 de 1993 le otorgó a los consorcios y a las uniones temporales, en modo alguno puede entenderse agotada en el campo de las actuaciones que esas organizaciones pueden válidamente desplegar en relación o con ocasión de su actividad contractual, sino que proyecta sus efectos de manera cierta e importante en el campo procesal, por lo que esas organizaciones empresariales pueden asumir condición de parte, en cuanto a ser titulares de derechos y obligaciones, al tiempo que podrán comparecer en juicio para exigir o defender los derechos que a su favor hubieren surgido del respectivo procedimiento administrativo de selección contractual o del propio contrato estatal.

Ahora bien para el caso particular, encontramos que la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado habían señalado inicialmente que los Consorcios y Uniones Temporales no son sujetos procesales y, por ende, no podían responder por sus obligaciones a cargo; sin embargo, esta posición jurisprudencial fue revalidada y cambiada por el Consejo de Estado mediante Sentencia de Unificación del 25 de septiembre de 2013 y ratificada por medio de la Sentencia del 10 de septiembre de 2014, precisando lo siguiente:

“Ciertamente, la modificación de la jurisprudencia que aquí se lleva a cabo apunta únicamente a dejar de lado aquella tesis jurisprudencial en cuya virtud se consideraba, hasta este momento, que en cuanto los consorcios y las uniones temporales carecen de personalidad jurídica propia e independiente, no les resultaba dable comparecer a los procesos judiciales porque esa condición estaba reservada de manera exclusiva a las personas –ora naturales, ora jurídicas–, por lo cual se concluía que en los correspondientes procesos judiciales únicamente podían ocupar alguno de sus extremos los integrantes de tales organizaciones empresariales”.

Siguiendo esta línea jurisprudencial de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en dicha Sentencia Unificada se precisó lo siguiente:

"(...) A juicio de la Sala, en esta ocasión debe retomarse el asunto para efectos de modificar la tesis jurisprudencial que se ha venido siguiendo y, por tanto, debe puntualizarse que si bien las uniones temporales y los consorcios no constituyen personas jurídicas distintas de quienes integran la respectiva figura plural de oferentes o de contratistas, lo cierto es que además de contar con la aptitud para ser parte en el correspondiente procedimiento administrativo de selección de contratistas –comoquiera que por ley cuentan con capacidad suficiente para ser titulares de los derechos y obligaciones derivadas tanto de los procedimientos administrativos de selección contractual como de los propios contratos estatales-, también se encuentran facultados para concurrir a los procesos judiciales que pudieren tener origen en controversias surgidas del mencionado procedimiento administrativo de selección de contratistas o de la celebración y ejecución del contrato estatal respectivo –legitimatio ad processum-, por intermedio de su representante. Así se desprende con claridad del contenido del artículo 149 del C.C.A. (…)

Téngase presente que la norma legal en cita condiciona la posibilidad de que las entidades públicas y privadas puedan obrar como demandantes, como demandadas o como intervinientes, en los procesos contencioso administrativos, al cumplimiento de funciones públicas por parte de las mismas, mas no a la exigencia de que cuenten con personalidad jurídica independiente.

(...)

La capacidad de contratación que expresamente la Ley 80 otorgó y reconoció a los consorcios y a las uniones temporales, en modo alguno puede entenderse agotada en el campo de las actuaciones que esas organizaciones pueden válidamente desplegar en relación o con ocasión de su actividad contractual – incluyendo los actos jurídicos consistentes en la formulación misma de la oferta; la notificación de la adjudicación; la celebración, ejecución y liquidación del respectivo contrato estatal–, sino que proyecta sus efectos de manera cierta e importante en el campo procesal, en el cual, como ya se indicó, esas organizaciones empresariales podrán asumir la condición de parte, en cuanto titulares de derechos y obligaciones, al tiempo que podrán comparecer en juicio para exigir o defender, según corresponda, los derechos que a su favor hubieren surgido del respectivo procedimiento administrativo de selección contractual o del propio contrato estatal..."

Ahora bien, como se plantea el envío para cobro coactivo el cobro de acreencias a cargo de un consorcio, es importante tener en cuenta que la colaboración que se predica de los miembros del consorcio o de la unión temporal, trátese de personas naturales o jurídicas, no lleva consigo a que cada participante pierda su propia independencia jurídica, pues es claro que los mismos no constituyen una persona jurídica.

Los miembros del consorcio como los de la unión temporal responden solidariamente por el cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato. No obstante, debe tenerse en cuenta que en la unión temporal las sanciones por el incumplimiento de las obligaciones en mención deben imponerse según el grado de participación de cada miembro en la ejecución de éstas, mientras que los integrantes de los consorcios responden solidariamente frente a las actuaciones, hechos y omisiones que se presenten en desarrollo de la propuesta y del contrato, es decir, afectarán a todos los miembros que lo conforman.

Es por esto que, las partes de un contrato estatal son las que están suficientemente facultadas para acudir a la vía judicial con el propósito de reclamar o de defender los derechos originados en el respectivo contrato, cuestión que permite señalar que cuando el contrato se celebra con un consorcio o con una unión temporal, se ha de entender que una de las partes está constituida por esta clase de agrupación, sin perjuicio de agregar que en esos eventos sus integrantes, individualmente considerados, también resultarán vinculados al respectivo contrato estatal y, por mandato de la ley, deberán responder en forma solidaria por la integridad de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato.

Se interpreta de la Sentencia de Unificación que la capacidad procesal que tienen los consorcios y las uniones temporales, no impide que los consorcios y uniones temporales, al igual que sus integrantes, individualmente considerados, puedan comparecer al proceso en condición de demandantes o demandados. Por lo tanto, los consorcios y las uniones temporales sí se encuentran legalmente facultados para concurrir, por conducto de su representante, a los procesos judiciales que pudieren tener origen en controversias surgidas del procedimiento administrativo de selección de contratistas o de la celebración y ejecución de los contratos estatales en relación con los cuales tengan algún interés.

Por otro lado, encontramos el pronunciamiento de la Corte Suprema para un caso particular en Sentencia SL676-2021 (M.P. Iván Mauricio Lenis Gómez) en la cual manifiesta que “ante un nuevo estudio del asunto, esta sala modifica el anterior precedente jurisprudencial, para ahora establecer que las uniones temporales y consorcios sí tienen capacidad para ser parte y comparecer al proceso a través de su representante legal, y sin que deba constituirse un litisconsorcio necesario con cada uno de sus integrantes, y en esa medida pueden responder por las obligaciones de sus trabajadores, así como cada uno de sus miembros solidariamente”.

Ante estos pronunciamientos es importante revisar el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 en el cual se indica que, al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades están obligadas a aplicar las normas constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme y deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado (también de la Corte Constitucional) que interpreten y apliquen dichas normas.

Por lo tanto, corresponde al servidor público responsable en la toma de decisiones de su competencia, realizar un proceso de armonización en el cual identifique y aplique los diversos materiales jurídicos relevantes al caso, fundado en una práctica jurídica compatible con la jerarquía del sistema de fuentes, el cual privilegia la vigencia de las normas constitucionales.

Cobro Coactivo - Documentos que Presten Mérito Ejecutivo

El Título IV del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) establece el procedimiento administrativo de cobro coactivo.

“ARTÍCULO 98. DEBER DE RECAUDO Y PRERROGATIVA DEL COBRO COACTIVO. Las entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 104 deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código. Para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes”

“ARTÍCULO 99. DOCUMENTOS QUE PRESTAN MÉRITO EJECUTIVO A FAVOR DEL ESTADO. Prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos:

1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.

2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, o de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero.

3. Los contratos o los documentos en que constan sus garantías, junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad. Igualmente lo serán el acta de liquidación del contrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual.

4. Las demás garantías que, a favor de las entidades públicas antes indicadas, se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación.

5. Las demás que consten en documentos que provengan del deudor”.

“Artículo 100. Reglas de Procedimiento. Para los procedimientos de cobro coactivo se aplicarán las siguientes reglas:

1. Los que tengan reglas especiales se regirán por ellas.

2. Los que no tengan reglas especiales se regirán por lo dispuesto en este título y en el Estatuto Tributario.

3. A aquellos relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario se aplicarán las disposiciones del Estatuto Tributario.

En todo caso, para los aspectos no previstos en el Estatuto Tributario o en las respectivas normas especiales, en cuanto fueren compatibles con esos regímenes, se aplicarán las reglas de procedimiento establecidas en la Parte Primera de este Código y, en su defecto, el Código de Procedimiento Civil en lo relativo al proceso ejecutivo singular…”

Finalmente, el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone:

“Artículo 297. Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo:

(…)

3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones…”

Reglamento Interno de Recaudo de Cartera del Sena

En cumplimiento del artículo 2o de la Ley 1066 de 2006 y de su Decreto reglamentario 4473 de 2006, se expidió la Resolución 1235 del 2014, por la cual se adoptó el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera en el SENA, la cual prevé:

“Artículo 13. Cartera Objeto de Cobro Coactivo. Serán objeto de cobro coactivo el conjunto de acreencias a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), consignadas en títulos ejecutivos, excepto hipotecarios que no serán objeto de cobro coactivo, que contengan obligaciones dinerarias, claras, expresas y actualmente exigibles y debidamente ejecutoriadas.

(…)

“Artículo 15. Título Ejecutivo. Por título ejecutivo se entiende el documento en el que consta una obligación consistente en una suma de dinero a favor de la entidad, clara, expresa y actualmente exigible. De conformidad con el artículo 828 del Estatuto Tributario, se harán efectivos por cobro coactivo administrativo los siguientes títulos:

(…)

11. Liquidaciones definitivas de los convenios y contratos que constituyan título ejecutivo.

12. Demás obligaciones en dinero que sean objeto de cobro coactivo administrativo y que consten en títulos ejecutivos, claros, expresos y exigibles a favor del Sena.

(…)

“Artículo 18. Requisitos Esenciales del Título Ejecutivo. La obligación contenida en el título ejecutivo debe reunir los siguientes requisitos:

1. Que sea clara. Significa que no debe dar lugar a equívocos, es decir, que se encuentre plenamente identificado el deudor, la naturaleza de la obligación, los factores que la determinan.

2. Que sea expresa. Es decir, que en el documento se encuentre plasmada la obligación sin que sea necesario realizar un análisis lógico para inferirla.

3. Que sea actualmente exigible. Que no medie plazo o condición para el pago de la misma, y si se trata de actos administrativos, que se hayan resuelto los recursos interpuestos o que los mismos no se hayan interpuesto en tiempo”.

En consecuencia, el proceso de cobro coactivo tiene unas características propias encaminadas a obtener el pago de las sumas adeudadas a las entidades públicas. Tiene semejanza con el proceso ejecutivo, puesto que ambos tienen como finalidad obtener el recaudo de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título y la aplicación de medidas cautelares para hacer efectivo el pago.

No obstante, se diferencian en cuanto el proceso de cobro coactivo es de carácter administrativo y no requiere la intervención judicial, pues las entidades públicas están facultadas para cobrar directamente las acreencias a su favor.

Revocatoria Directa y Correcciones a los Actos Administrativos

La administración tiene la facultad de retirar o modificar actos administrativos que valore contrarios a derecho. Por igual consideración puede revocar la decisión directamente por el funcionario que produjo el acto o por su superior jerárquico. Esta figura jurídica es de aplicabilidad cerrada por cuanto advierte unas causales especiales del orden legal. De allí que la revocatoria directa proceda cuando: (i) el acto se halle en manifiesta oposición a la Constitución Política o a la ley (ii) el acto no esté acorde con el interés público o social, o atente contra él y (iii) el acto cause agravio injustificado a una persona (artículo 93, CPACA).

El análisis que arroja el estudio de las causales legales de la revocatoria directa permite crear dos grupos. El primero se conforma por la causal aplicable para el acto administrativo que se opone a la Constitución Política o a la ley. El segundo por las causales que se asocian con el interés público o social y agravio injustificado a una persona. El primer grupo corresponde a un control del orden jurídico mientras que el segundo a uno del orden político. Los actos administrativos expedidos en clara oposición a la Constitución Política o la ley, no pueden revocarse en forma directa por solicitud del interesado cuando este haya interpuesto los recursos de que dichos actos sean susceptibles, ni en relación con los cuales haya operado la caducidad para su control judicial (artículo 94, CPACA).

La revocatoria directa es entonces un mecanismo de autotutela por medio del cual por vía administrativa se puede reformar o extinguir los efectos de un acto administrativo sin tener en cuenta su clasificación. Según la Corte Constitucional el legislador dotó a la administración de estas potestades, a fin de que “corrija los errores u omisiones en que esta hubiere incurrido en la toma de sus decisiones”.

Ahora bien, no es dable afirmar que la revocatoria directa es una especie de subsanación de un acto administrativo, pues como se menciona, es una figura jurídica aplicable en cuanto se enmarque en las causales especiales mencionadas anteriormente. Una cosa muy diferentes es la aplicabilidad que menciona la Ley 1437 de 2011 en su artículo 45, en cuanto a la corrección de errores formales la cual consagra:

“ARTÍCULO 45. Corrección de errores formales. En cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte, se podrán corregir los errores simplemente formales contenidos en los actos administrativos, ya sean aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras. En ningún caso la corrección dará lugar a cambios en el sentido material de la decisión, ni revivirá los términos legales para demandar el acto. Realizada la corrección, esta deberá ser notificada o comunicada a todos los interesados, según corresponda.”

En ese mismo sentido, el tratadista Luis Enrique Berrocal Guerrero, en su libro “Manual del Acto Administrativo” (editorial Librería del Profesional, Bogotá, 2001, Págs. 268 y siguientes) señala:

“corrección material del acto: Se presenta cuando el acto es modificado por errores materiales en su formación y trascripción, los cuales pueden ser de escritura, de expresión, numéricos, etc., y que no implica extinción ni modificación esencial del acto.

Los errores que dan lugar a esta corrección son los que se presentan en la parte resolutiva del acto, (…) y se hará en otro acto administrativo, que se integra al que es objeto de corrección. Sus efectos en el tiempo son retroactivos.”

Así las cosas, cuando exista un error, es decir, que no se genere un cambio sustancial, la entidad podrá corregirlo, sin que ello afecte su contenido, indicando la situación que corresponde y que sea acorde con el acto expedido.

CONCLUSIONES

En cuanto a la capacidad para contratar, el artículo 6 de la Ley 80 de 1993 indica que pueden celebrar contratos con las entidades estatales las personas consideradas legalmente capaces en las disposiciones vigentes. También podrán celebrar contratos con las entidades estatales, los consorcios y uniones temporales. Las personas jurídicas nacionales y extranjeras deberán acreditar que su duración no será inferior a la del plazo del contrato y un año más.

De acuerdo con lo expuesto en la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado, proferida el 25 de septiembre de 2013, ratificada por medio de la Sentencia del 10 de septiembre de 2014, y retomada por la Corte Suprema de Justicia en la Sentencia SL 676-2021, se precisa que las uniones temporales y consorcios sí tienen capacidad para ser parte y comparecer ante un proceso a través de su representante legal, y sin que deba constituirse un litisconsorcio necesario con cada uno de sus integrantes, y en esa medida pueden responder por las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato.

Ante estos pronunciamientos es importante revisar el artículo 10 de la ley 1437 de 2011 en el cual se indica que, al resolver los asuntos de su competencia las autoridades están obligadas a aplicar las normas constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme y deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado (también de la Corte Constitucional) que interpreten y apliquen dichas normas.

Por lo tanto, corresponde al servidor público responsable en la toma de decisiones de su competencia, realizar un proceso de armonización en el cual identifique y aplique los diversos materiales jurídicos relevantes al caso, fundado en una práctica jurídica compatible con la jerarquía del sistema de fuentes, el cual privilegia la vigencia de las normas constitucionales.

El proceso de cobro coactivo tiene unas características propias encaminadas a obtener el pago de las sumas adeudadas a las entidades públicas. Tiene semejanza con el proceso ejecutivo, puesto que ambos tienen como finalidad obtener el recaudo de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título y la aplicación de medidas cautelares para hacer efectivo el pago; pero se diferencian en cuanto el proceso de cobro coactivo es de carácter administrativo y no requiere la intervención judicial, pues las entidades públicas están facultadas para cobrar directamente las acreencias a su favor.

Verificadas las causales de revocatoria directa la aprecia que las mismas no aplican para el caso planteado de falta de personalidad jurídica de los consorcios o uniones temporales para responder por la obligación a su cargo.

RESPUESTA JURÍDICA

Con fundamento en lo expuesto se procede a responder las preguntas formuladas, as:

PREGUNTA 1. De acuerdo con el nuevo precedente jurisprudencial ¿Se puede enviar un título ejecutivo al Grupo de Cobro Coactivo de la entidad, determinando una obligación dineraria en contra de un consorcio?

RESPUESTA. Si es viable enviar un título ejecutivo a cobro coactivo o judicial en que consta una obligación clara, expresa y actualmente exigible en contra de un consorcio o de una unión temporal, atendiendo el precedente jurisprudencial que indica que los consorcios y uniones temporales pueden comparecer al proceso en condición de demandantes o demandados.

Esto se desprende de la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado, proferida el 25 de septiembre de 2013, ratificada por medio de la Sentencia del 10 de septiembre de 2014, y retomada por la Corte Suprema de Justicia en la Sentencia SL 676-2021, en que se precisa que las uniones temporales y consorcios sí tienen capacidad para ser parte y comparecer en un proceso a través de su representante legal, y sin que deba constituirse un litisconsorcio necesario con cada uno de sus integrantes, y en esa medida pueden responder por las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato, así como cada uno de sus miembros solidariamente.

PREGUNTA 2. En virtud a la nueva línea jurisprudencial emitida por la Corte Suprema de Justicia, en donde alude que el Representante Legal del consorcio tiene capacidad para ser parte dentro de un proceso judicial, sin necesidad de constituir litisconsorcios con cada uno de sus miembros, se pregunta: ¿Se hace necesario en el titulo ejecutivo realizar la discriminación e individualización de cada uno de los miembros del consorcio de acuerdo a su porcentaje de participación para el cobro de las obligaciones desde el área de coactivo?

RESPUESTA. Debido a que los consorcios y uniones temporales deben responder en forma solidaria por la integridad de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato, sin que deba constituirse un litisconsorcio necesario con cada uno de sus integrantes, no es necesario realizar en el titulo ejecutivo la discriminación e individualización de cada uno de los miembros del consorcio o de la unión temporal.

PREGUNTA 3. ¿Se deberán constituir por cada uno de los consorciados nuevos títulos ejecutivos, para que la obligación sea clara, expresa y exigible?

RESPUESTA. No es necesario constituir por cada uno de los consorciados títulos ejecutivos, pues los consorcios y uniones temporales responden solidariamente por la integridad de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato, sin que deba constituirse un litisconsorcio necesario con cada uno de sus integrantes,

PREGUNTA 4. En caso afirmativo. ¿Qué acciones jurídico-administrativas se pueden llevar a cabo en vía gubernativa, cuando esta ejecutoriado un acto administrativo (Resolución) en donde se determina una obligación en contra de un consorcio, y en la decisión no se individualizó a cada uno de los consorciados en razón a su porcentaje de participación?

RESPUESTA. Se reitera, no es necesario individualizar a cada uno de los consorciados, dado que responden solidariamente por la integridad de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato, sin que deba constituirse un litisconsorcio necesario con cada uno de sus integrantes.

PREGUNTA 5. De acuerdo con el interrogante anterior ¿Se puede proceder con la figura de la revocatoria directa de dichos actos administrativos, donde se sanciona u obliga a un consorcio, con el fin de proceder a constituir nuevos títulos ejecutivos para cada uno de los consorciados y/o miembros de acuerdo a su porcentaje de participación? En caso afirmativo, ¿Cuál sería el trámite a realizar o acciones?

RESPUESTA. No es necesario ni viable aplicar la figura de la revocatoria directa de los actos administrativos en que consta una obligación clara, expresa y actualmente exigible en contra de un consocio o de una unión temporal, aludiendo la falta de individualización de los integrantes del consorcio o de la unión temporal.

Cabe agregar que el artículo 93 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no contempla como causal de revocatoria directa la falta de individualización de los integrantes de un consorcio o de una unión temporal en un acto administrativo, puesto que deben responder de manera solidaria por la integridad de las obligaciones derivada de la propuesta y del contrato.

PREGUNTA 6. ¿Existen otras figuras procesales administrativas, en aras de subsanar los actos administrativos, sin tener que acudir a la figura de la revocatoria directa?

RESPUESTA. En el caso planteado no es necesario subsanar el acto administrativo en que consta una obligación clara, expresa y actualmente exigible en contra de un consocio o de una unión temporal, aludiendo la falta de individualización de los integrantes del consorcio o de la unión temporal, dado que responden solidariamente por la integridad de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato.

El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. Lo anterior no sin advertir, que el mismo se encuentra sujeto a las modificaciones legales y jurisprudenciales que se expidan y acojan dentro del asunto.

Cordial saludo,

Antonio José Trujillo Illera

Coordinador Grupo de Conceptos Jurídicos y

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