CONCEPTO 14192 DE 2020

(julio 6)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

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En respuesta a su comunicación electrónica del día 11 de junio de 2020, con radicado 8-2020-034982, mediante la cual solicita concepto con el fin de precisar la naturaleza jurídica del Fondo Nacional de Vivienda del SENA, respecto la posibilidad de que un servidor público del SENA favorecido con crédito de vivienda aprobado por el FNV, pueda optar por la asignación de uno de los subsidios de vivienda anunciados por el Gobierno Nacional, a través de los Ministerios de Vivienda y Hacienda, para adquisición de vivienda VIS y No VIS en el territorio nacional; y en caso de ser posible, que requisitos debe cumplir la entidad y el servidor público para acceder al subsidio; al respecto, de manera comedida le informo.

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Es pertinente aclarar que los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución ni tienen el carácter de fuente normativa, y solo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

PRECEDENTES NORMATIVOS

En relación con el caso consultado se tendrán en cuenta los siguientes precedentes normativos

- Acuerdo 0012 del 2014

- Acuerdo 004 del 2017

- Acuerdo 003 de 2019

- Constitución Política

- Resolución 1-1721 del 2019

ANÁLISIS JURÍDICO

Para efectos de precisar el asunto, se analizará lo relativo a la posibilidad de que un servidor público del SENA favorecido con crédito de vivienda aprobado por el FNV, pueda optar por la asignación de uno de los subsidios de vivienda anunciados por el Gobierno Nacional, a través de los Ministerios de Vivienda y Hacienda, para adquisición de vivienda VIS y No VIS en el territorio nacional.

La Constitución Política de Colombia, en su artículo 2 establece: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.”(Subrayado fuera de texto).

Además, la Constitución señala en su artículo 51 que todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.

Así mismo, la Constitución en su artículo 335 consagra que la actividad financiera, bursátil y aseguradora, en la medida en que implica el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos de captación, es una actividad de interés público; por ello, se señala que esta actividad solamente puede ser ejercida con previa autorización del Estado, según lo establezca la ley.

Por consiguiente, las personas jurídicas que desarrollan la actividad bancaria, independientemente de su naturaleza pública, privada o mixta, actúan en ejercicio de una autorización del Estado para cumplir uno de sus fines, que es el de la prestación de los servicios públicos, por lo cual gozan de algunas prerrogativas propias de la actividad, pero igualmente se obligan a cumplir condiciones mínimas de derechos de los usuarios,

Frente a los subsidios de vivienda familiar, la jurisprudencia de la Corte Constitucional los considera un mecanismo estatal válido para desarrollar progresivamente el derecho a la vivienda digna consagrado en la Constitución, especialmente, cuando se trata de personas de bajos recursos.

De otro lado, el Decreto 3118 de 1968 “Por el cual se crea el Fondo Nacional de Ahorro, se establecen normas sobre auxilio de cesantía de empleados públicos y de trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones” en el artículo 7, literal j, faculto´ a la Junta Directiva del Fondo Nacional del Ahorro para eximir a determinados organismos estatales de la obligación de afiliar a sus funcionarios a esta entidad cuando adelanten planes propios de vivienda. Con base en estas facultades, eximio´ al SENA de su vinculación según Acta No- 13 de 28 de agosto de 1969.

Como consecuencia de lo anterior, el Fondo Nacional de Vivienda del SENA, continua con la función de administrar los recursos de las cesantías y aportes institucionales, con el fin de continuar con los planes de vivienda para los funcionarios de la Entidad.

Posteriormente, la Ley 432 de 1988 obliga que todos los funcionarios de la Rama Ejecutiva que se vinculen a partir del 2 de febrero de 1998 deben afiliarse al Fondo Nacional del Ahorro, salvo las excepciones que la misma norma establezca, siendo que el SENA no fue incluido en el régimen de excepciones, lo que obligo´ a trasferir al FNA tanto las sumas correspondientes a las cesantías de los funcionarios vinculados a partir de la fecha señalada como la afiliación misma de esos funcionarios, siendo que por las disposiciones legales vistas, la posibilidad de vincular nuevos afiliados al Fondo de Vivienda desapareció´, pues todo nuevo funcionario será´ afiliado forzoso del FNA.

Sin embargo, debemos tener en cuenta que el Fondo de Vivienda del SENA no es una persona jurídica independiente de la entidad, ni siquiera es un fondo cuenta que permita un manejo independiente. Es una subcuenta presupuestal para manejar unos recursos específicos que son los provenientes de las reservas para el pago de cesantías que anualmente hace la Entidad, y los recursos provenientes de los pagos de los créditos que hacen los funcionarios afiliados, esto obliga a que sus objetivos se restrinjan a los previstos originariamente y a que sus afiliados sean u 'nicamente los previstos por excepción derivados de la creación inicial del FNA y su posterior transformación en 1998.

Según lo dispuesto en el Acuerdo 12 de 2014, Acuerdo 004 de 2017, Acuerdo 003 de 2019 y la Resolución 1-1721 del 27 de septiembre de 2019, que establece el calendario de la convocatoria, requisitos de postulación, mecanismo de presentación de solicitudes, modalidades de créditos y montos máximos a prestar, documentos exigidos según modalidades, documentación requerida para acreditar la dependencia económica de hijos y padres y demás condiciones que se deben cumplir en cada convocatoria.

El Acuerdo 003 del 29 de marzo de 2019 define como AFILIADOS DEL FONDO a los servidores públicos del SENA que ingresaron a la entidad antes del 2 de febrero de 1998 y tienen sus cesantías administradas por el SENA en cumplimiento de la Ley 432 del 2 febrero 1998.

Estos afiliados cuentan con un sistema de ahorro voluntario a través de deducciones mensuales de su salario o a través de sus primas de servicios y navidad y acceden a préstamos sobre ahorro hasta cuatro (4) veces de lo ahorrado, según su capacidad de pago.

El Fondo Nacional de Vivienda del SENA establece las siguientes modalidades de créditos hipotecarios de vivienda:

- Compra de vivienda construida o lote para construir.

- Liberación total o parcial de gravamen hipotecario, sobre la vivienda del servidor público, siempre y cuando haya sido constituido con ocasión de su adquisición o construcción.

- Construcción de vivienda, en lote de propiedad del servidor público.

- Mejoras locativas en la propiedad del servidor público.

La Resolución 1-1721 de 2019 establece en el artículo 4. “ETAPAS PARA LA ADJUDICACIÓN DE CRÉDITOS HIPOTECARIOS. La adjudicación de créditos hipotecarios del Fondo Nacional de Vivienda del SENA se hará cumpliendo las siguientes etapas:

1. Publicación de la convocatoria. Se hará mediante circular. La circular de la convocatoria contendrá como mínimo los aspectos indicados en el artículo anterior. La Secretaría General, las Direcciones Regionales, las Subdirecciones de Centro y los Administradores del Fondo de Vivienda a nivel nacional, o quienes hagan sus veces, velarán por la amplia y oportuna difusión de la convocatoria.

La circular que dé apertura a la convocatoria de vivienda indicará el mecanismo de presentación de las solicitudes de los créditos y de reclamaciones, el calendario de la convocatoria y los montos máximos a aprobar por modalidad o su equivalente en salarios mínimos mensuales legales vigentes, así como los demás requisitos y consideraciones a tener en cuenta para el correcto desarrollo de la convocatoria de la respectiva vigencia.

2. Presentación de solicitudes. Es el periodo dentro del cual los servidores públicos interesados, que cumplan con los requisitos de la convocatoria, deberán presentar sus solicitudes a través de los mecanismos definidos por el SENA, diligenciando el formulario establecido para tal fin y adjuntando todos los documentos indicados en el artículo 6o de la presente resolución, según la modalidad del crédito. Finalizada esta etapa los interesados no podrán modificar la información diligenciada en el formulario, adicionar o cambiar documentos, ni cambiar la modalidad del crédito o su monto.

Las solicitudes extemporáneas, así como los documentos aportados fuera de estos términos, no serán tenidos en cuenta para el trámite correspondiente.

3. Evaluación de solicitudes. Las solicitudes de crédito hipotecario presentadas oportunamente por los “Afiliados al Fondo” serán revisadas y puntuadas por los respectivos Administradores del Fondo de Vivienda, de conformidad con los criterios de evaluación y puntajes establecidos en el Acuerdo 0012 de 2014 según la modalidad del crédito y definidos en el artículo 5o de la presente resolución.

Las solicitudes de crédito hipotecario presentadas por los “Beneficiarios del Fondo” en todo el país, serán revisadas y puntuadas por los respectivos Administradores del Fondo de Vivienda teniendo en cuenta los criterios de evaluación establecidos en el artículo 65 del Acuerdo 0003 de 2019 según la modalidad del crédito y definidos en el artículo 5o de la presente resolución.

En el caso de los Trabajadores Oficiales Afiliados y Beneficiarios, se dará cumplimiento al procedimiento establecido en los literales a) y b) del artículo 39 de la Convención Colectiva de Trabajo. En el evento que el presupuesto asignado para atender a los Trabajadores Oficiales Afiliados al Fondo de Vivienda del SENA sea superior a las solicitudes presentadas, el remanente será trasladado para atender otras solicitudes de trabajadores oficiales beneficiarios de dicho Fondo.

4. Publicación de resultados. Los resultados de la evaluación de las solicitudes serán publicados a través de los medios que sean indicados en la circular de la respectiva convocatoria, en los términos establecidos para que los participantes puedan presentar oportunamente las reclamaciones que consideren pertinentes.

5. Reclamación. Publicados los resultados de la evaluación, los participantes podrán presentar reclamaciones, dentro del término establecido en la convocatoria, sustentando las razones de su observación. No se podrán anexar a la reclamación documentos adicionales a los aportados en la etapa de presentación de solicitudes.

6. Respuesta a reclamaciones. La respuesta a las reclamaciones serán comunicadas a través de los medios y en los términos dispuestos en la circular de la convocatoria.

7. Publicación de resultados finales. Dentro de las fechas señaladas en la convocatoria, los respectivos Administradores del Fondo de Vivienda del SENA publicarán los resultados finales con la puntuación correspondiente, incluyendo las modificaciones que se hubieren presentado con motivo de las reclamaciones, en las mismas condiciones para la publicación de los resultados iniciales.

8. Adjudicaciones. En firme los resultados de la evaluación de las solicitudes, el Comité Nacional de Vivienda y los Comités Regionales de Vivienda, procederán a la aprobación de los créditos de los “Afiliados del Fondo” dentro del término establecido en la convocatoria, por modalidades, en estricto orden de puntuación en cada regional y en la Dirección General, sujeto a la capacidad de pago del solicitante y hasta agotar el presupuesto asignado.

- Los créditos hipotecarios de vivienda de los “Beneficiarios del Fondo” serán adjudicados por el Comité Nacional de Vivienda, en estricto orden de puntuación nacional, hasta agotar el presupuesto anual destinado por el mismo Comité para cada modalidad en cada vigencia, sujeto a la capacidad de pago del solicitante y el cumplimiento de los demás requisitos, que serán verificados y certificados por cada Regional.

- En el Acta del respectivo Comité se consignará el nombre de los servidores públicos beneficiados, la modalidad, el puntaje obtenido y la cuantía del crédito otorgado.

9. Aprobación. Cada Director Regional y el(a) Secretario(a) General, informarán a cada servidor público la adjudicación del crédito hipotecario mediante comunicación radicada, en la que se incluirá el monto autorizado, las condiciones del crédito, el plazo que dispone para la legalización del crédito y los demás aspectos relevantes para la utilización del mismo.

- PARÁGRAFO 1o. Para el caso de los “Beneficiarios del Fondo”, cuyos créditos serán adjudicados por el Comité Nacional de Vivienda, cada Regional debe realizar los trámites indicados en los numerales 1, 3, 4, 5, 6, 7 y 9 de este artículo, así como todos los trámites subsiguientes para la legalización, desembolso, seguimiento y control de la cartera de esos créditos, incluida la suscripción de hipotecas y demás documentos.

- PARÁGRAFO 2o. Para el análisis de la capacidad de pago se debe tener en cuenta la remuneración del cargo titular del solicitante del crédito, certificada por el Coordinador del Grupo de Apoyo Administrativo Mixto en las Regionales o por el Coordinador del Grupo Administración de Salarios en la Dirección General, o quien haga sus veces.

- PARÁGRAFO 3o. Cuando en una Regional no se adjudique la totalidad del presupuesto asignado para los créditos hipotecarios de los “Afiliados al Fondo”, el Comité Nacional de Vivienda trasladará estos recursos para ser redistribuidos de acuerdo con las necesidades que se presenten entre los Afiliados en otras Regionales o en la Dirección General. En el evento de que al haber atendido todas las solicitudes de los Empleados Públicos Afiliados, queden recursos por ejecutar en la vigencia, el Comité Nacional de Vivienda podrá redistribuirlos para atenderse solicitudes de Empleados Públicos Beneficiarios.”.

Finalmente, el Gobierno Nacional, a través de los Ministerios de Vivienda y Hacienda, anunció la entrega de 200 mil subsidios para adquisición de vivienda VIS y No VIS en el territorio nacional, señalando los requisitos y condiciones necesarios para que los ciudadanos puedan acceder a estos, lo cual impulsará el sector de la construcción y aportará para recuperar el crecimiento de la economía.

Verificada esta información se encontró que a la fecha el Gobierno no ha expedido Decreto que reglamente o establezca requisitos o condiciones para acceder a los subsidios VIS o NO VIS y las entidades encargadas para su trámite, en todo caso, a través de una notas de prensa publicada el día 28 de mayo de 2020 en el portal institucional del Ministerio de Vivienda, el Ministro de esa cartera, Jonathan Malagón, realizó algunos comentarios frente al programa y respondió consultas, entre las cuales, señaló que para aplicar al subsidio para vivienda No VIS el interesado debía hacerlo a través de las entidades bancarias, las cuales son las encargadas de recibir las postulaciones para el subsidio al momento de solicitar el crédito.

De igual forma, se encontró que el pasado 5 de junio de 2020 en la página de Facebook, el Ministro Jonathan Malagón González a través del programa "#UnMinutoCon", Diana Rodríguez, periodista del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, resuelven preguntas frecuentes sobre los 200.000 subsidios de vivienda anunciados por el Gobierno Nacional, dentro de las cuales se encuentra la siguiente “¿Si yo realizo el crédito a través del fondo de empleados de mi empresa, puedo acceder a este subsidio?” a los cual respondió la funcionaria: “…Actualmente solo se puede hacer el trámite a través de establecimientos de crédito y entidades bancarias, es decir que si haces el trámite a través del fondo de empleados no podrías acceder a estos subsidios…”.

Asi mismo, lo expresó el Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio: “(…) Los instrumentos para dar estos subsidios ya existen. Todos los colombianos que a partir del segundo semestre se acerquen a tomar provecho de estos subsidios van a encontrar la respuesta rápida y efectiva de los bancos”, dijo Malagón.

El funcionario explicó que los subsidios para las viviendas no VIS no van a tener restricciones relacionadas a los ingresos mensuales del comprador. De otro lado, para las viviendas VIS, solo podrán aplicar colombianos que ganen hasta cuatro salarios mínimos. (…)”.

Frente al tema, el Director del Sistema Habitacional del Ministerio de Vivienda, Carlos Felipe Reyes, explicó que “estos subsidios son accesibles a todos los colombianos, en todo el territorio nacional” y contó los requisitos y la manera de poder acceder a ellos.

¿Qué incluyen los subsidios?

Los cien mil subsidios para VIS están diseñados para familias que tengan ingresos inferiores a los cuatro salarios mínimos, y se entregarán por medio de programas gubernamentales ya existentes, como lo son el Semillero de propietarios, Mi Casa Ya.

“En el caso de la VIS son subsidios que incluyen ayudas a la cuota inicial para adquirir la vivienda y cobertura a las tasas de interés; es decir, a las cuotas que se paga durante los primeros siete años del crédito de vivienda”; afirmó Reyes.

Los otros cien mil subsidios para proyectos habitacionales no VIS están dirigidos a viviendas que tengan un valor superior a los ciento treinta y cinco (135) salarios mínimos, pero por debajo de los quinientos (500) salarios mínimos, y se activarán a partir de julio de este año. “El apoyo se trata de una cobertura en la tasa de interés, como complemento para que la familia beneficiada tenga una menor cuota en los primeros siete años del crédito”, agregó.

¿Cuáles son los requisitos para solicitar un subsidio?

Antes de solicitar un subsidio es importante determinar qué tipo de proyecto le interesa, porque de esto dependen los requisitos.

En las viviendas VIS, son viviendas que tienen un monto máximo de ciento cincuenta (150) salarios mínimos en las principales ciudades (es decir, casi 143 millones de pesos) y en los demás municipios del país son viviendas con un valor máximo de ciento treinta y cinco (135) salarios mínimos (equivalentes a 122 millones de pesos). “Ese es el monto máximo para VIS que están vinculados al programa 'Mi Casa Ya'”, explicó Reyes.

Para acceder a este subsidio se debe tener en cuenta que:

- Las familias deben tener ingresos hasta cuatro (4) salarios mínimos, es decir, 3,5 millones de pesos.

-  No pueden tener vivienda propia.

-  No deben haber recibido otros subsidios de vivienda con anterioridad.

Con la aprobación del crédito se otorgará el subsidio a la cuota inicial y los apoyos a las tasas de interés durante los siete primeros años del crédito.

La vivienda NO VIS “no tiene restricciones de ingreso; es decir, que cualquier colombiano puede acceder”.

De los cien (100) mil cupos anunciados, al menos sesenta (60) mil estarán habilitados para primera vivienda, lo que significa que están dirigidos a quienes por primera vez quieran tener una casa propia. “Los otros 40 mil cupos van a estar disponibles para hogares que quieren invertir y tener una segunda vivienda”.

¿A partir de qué fecha se puede acceder a los subsidios?

“Los subsidios para vivienda VIS están habilitados a través del programa 'Mi Casa Ya', mientras que los subsidios para proyectos de vivienda no VIS estarán disponibles a partir de julio de este año”.

¿Qué criterios debe tener la vivienda que elija?

Además del costo, que definirá si es VIS o No VIS, “las familias pueden buscar en las ciudades que les interese los proyectos habitacionales, este no es un programa que tenga restricciones frente al tipo de vivienda nueva al que quiera acceder. Está habilitado cualquier proyecto que cumpla con las normas del sector constructor”.

Para estos subsidios no hay limitación territorial, eso quiere decir que se puede elegir un proyecto de vivienda en una ciudad diferente al domicilio.

¿A quién acudir para solicitar el subsidio?

“Una vez elegido el proyecto de vivienda deben acudir a una entidad financiera. La entidad, en el mismo acto donde se hace la verificación y se otorga el crédito, puede marcar en la plataforma del Ministerio la solicitud para la obtención del subsidio. La familia no debe acudir al ministerio sino que la entidad financiera hará la solicitud”.

“Este tipo de programas no requiere de intermediarios. Tanto en VIS como no VIS, el trámite es completamente directo con la entidad financiera y no requiere de trámites adicionales”.

¿Puedo acceder a un subsidio si no tengo familia y vivo solo?

“Si, es totalmente posible. Los apoyos en materia de vivienda benefician a todo tipo de hogares, incluyendo el hogar unipersonal, por lo que no hay ninguna restricción en el tamaño de la familia. Es importante tener en cuenta que estos subsidios vienen a apoyar la solicitud de un crédito”.

¿Hasta cuándo estarán disponibles?

Los subsidios VIS estarán disponibles hasta el 2025, a partir de lo que en 2019 el Gobierno Nacional aprobó por medio de un documento Conpes.

Los subsidios no VIS tendrán un cupo máximo de cien (100) mil “y es una bolsa que estará disponible hasta agotarlos”.

¿Por qué los subsidios son sólo para vivienda nueva y no usada?

“Este paquete de subsidios tiene como justificación principal generar empleo ante esta situación económica actual tan compleja. Estos subsidios buscan beneficiar a toda la población y para asegurar esa generación de empleo, se debe priorizar la construcción de vivienda nueva para dinamizar el sector de la construcción”.

RESPUESTA JURÍDICA

Con fundamento en lo expuesto, se procede a responder la pregunta formulada, así

PREGUNTA 1. ¿Un servidor público del SENA favorecido con crédito de vivienda aprobado por el FNV, puede optar por la asignación de uno de los subsidios de vivienda anunciados por el Gobierno Nacional, a través de los Ministerios de Vivienda y Hacienda, para adquisición de vivienda VIS y No VIS en el territorio nacional.  En caso de ser posible, que requisitos debe cumplir la entidad y el servidor público para acceder al subsidio?

RESPUESTA. El servidor publico puede acceder a los subsidios NO VIS teniendo en cuenta los requisitos que estableció el Gobierno para los mismos, pero no puede adelantar el trámite del mismo ante el Fondo de Vivienda del Sena, teniendo en cuenta que el Gobierno Nacional ha sido enfático en que ese trámite se diligencia ante las entidades bancarias.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el Fondo Nacional de Vivienda del SENA no tiene la condición de establecimiento de crédito o entidad financiera regulado por la Superintendencia Financiera de Colombia, ya que su naturaleza se constituye como un beneficio para los servidores públicos del SENA, ya sean afiliados o beneficiarios, y por lo tanto, los créditos hipotecarios no se encontrarían cobijados por el subsidio de vivienda, máxime cuando no existe norma reglamentaria que así lo disponga, por lo tanto, no es posible acceder a través del Fondo de Vivienda del SENA a los subsidios del Gobierno Nacional.

El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015.

Cordial saludo,

Antonio José Trujillo Illera

Coordinador Grupo de Conceptos Jurídicos y

Producción Normativa - Dirección Jurídica

Dirección General

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