CONCEPTO 17189 DE 2019

(marzo 19)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

En atención a la comunicación electrónica radicada con número 2019-02-019973 del 1 de febrero de 2019, mediante la cual solicita concepto jurídico en relación con la competencia de un Director Regional para adelantar la venta de determinado inmueble; al respecto, de manera comedida se procede a resolver su consulta.

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Es pertinente señalar que los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

ANÁLISIS JURÍDICO

En relación con el asunto consultado es menester precisar que el Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa de la Dirección Jurídica no resuelve casos particulares ni entra a analizar situaciones concretas que son del resorte de las áreas o instancias institucionales que tienen la competencia para abordarlos y resolverlos o brindar la orientación o asesoría pertinente.

Lo anterior, por cuanto nuestros pronunciamientos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), incorporado por la Ley 1755 de 2015, no son obligatorios ni tienen carácter vinculante, motivo por el cual no es dable exigir a la administración que aplique nuestros conceptos como si se tratara de una norma o acto administrativo capaz de producir efectos jurídicos.

Así pues, nuestra dependencia emite conceptos de carácter general sobre dudas en la interpretación de las normas jurídicas o cuando quiera que se presenten enfoques diferenciales en su aplicación a fin de dilucidar el tema y logar la unidad doctrinal.

En este orden de ideas se analizará en abstracto, la competencia con la que cuentan los Directores Regionales y Subdirectores de Centro para adelantar procesos contractuales de compra y venta de bienes inmuebles.

El artículo 209 de la Constitución Política establece que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

De igual forma, el artículo 211 de la Carta Política dispone que la ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los Ministros, Directores de Departamentos Administrativos, Representantes Legales de entidades descentralizadas, Superintendentes, Gobernadores, Alcaldes y Agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente, fijara las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades. Señala el mismo artículo que la delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad.

En el mismo sentido, la Ley 489 de 1998 en su artículo 9, al referirse a la figura de la delegación, le concede a los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, Superintendentes, Representantes Legales de Organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa, la posibilidad de mediante acto de delegación, transferir la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución.

Ahora bien, la Ley 80 de 1993, en su artículo 11 numeral 3, literal c^[1], señala que son los representantes legales quienes tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad. Así las cosas, por regla general quién tiene la competencia para celebrar contratos a nombre del SENA, será quien actué como representante legal de la entidad, para lo cual, es necesario advertir que el artículo 11 de la ley 119 de 1994^[2], dispuso que el Director General de la entidad será el representante legal de la misma.

Por otra parte, el artículo 12 de la Ley 80 de 1993^[3], establece la posibilidad de delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos por parte del representante legal de las entidades públicas a los servidores públicos que desempeñen cargos directivos, ejecutivos, asesores o equivalentes.

Del mismo modo, el artículo 10 de la Ley 489 de 1998^[4] establece los requisitos para efectuar una delegación, estableciendo que la misma debe ser de manera explícita y particular, identificando claramente la función que está siendo delegada.

Así las cosas, en relación con las disposiciones contenidas en la Resolución No. 69 de 2014^[5], y, en cuanto a los argumentos señalados bajo el concepto No. 2014-052860 del 22 de octubre de 2014, emitido por el Grupo de Conceptos y Producción Normativa, no es dable realizar una interpretación generalizada sobre la delegación realizada.

Lo anterior, atendiendo que las facultades otorgadas a los Directores Regionales y Subdirectores de Centro en la citada Resolución, son de manera explícita en cuanto a que la delegación efectuada recae sobre "(…) la realización de los procesos de contratación, la celebración de contratos, la ejecución y liquidación de los contratos que así lo requieran para el normal desarrollo de las funciones administrativas (…)" (Negrilla y subraya fuera de texto)

Así pues, la competencia para ordenar los gastos y celebrar los contratos que correspondan, son sobre aquellos tendientes a satisfacer las necesidades de la población, como Director y/o Subdirector de la acción administrativa responsable de asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo.

Lo anterior significa que no es dable que por vía de analogía o por extensión se incluyan competencias, que no están explícitamente contempladas, pues en nuestro Estado Social de Derecho no existen competencias implícitas.

En este sentido, la Corte Constitucional en Sentencia C-319 de 2007 sostuvo:

"(…) Por consiguiente, es el constituyente quien a través de la Constitución señala las competencias a los distintos órganos del Estado. Así entonces, por regla general es la Constitución la que indica las diferentes atribuciones, funciones y competencias de los entes estatales, todo lo anterior como resultado del Estado de Derecho. En su defecto, corresponde al legislador asignar y distribuir las mencionadas competencias, siempre sujetas a lo dicho en la Constitución, siguiendo los mismos lineamientos del Estado de Derecho.

No obstante, las atribuciones y competencias de los órganos estatales en un Estado de Derecho no solo deben ser Constitucionales o legales sino igualmente deben ser preexistentes y explícitas. Estas características son las que reafirman el sometimiento del Estado al Derecho y por ende evita de manera tajante el abuso y el desafuero de los órganos estatales respecto de sus facultades constitucionales o legales.

En este mismo orden de ideas, en un Estado de Derecho no pueden existir competencias implícitas, por analogía o por extensión, porque ello permitiría que la autoridad pública se atribuya competencias según su voluntad y capricho, trazándose los límites de su propia actividad, invadiendo la órbita de actuación de las otras autoridades, abusando del poder y cercenando los derechos y libertades públicas. Situaciones éstas en contravía del Estado de Derecho como principio constitucional. (Negrillas en el texto)

La exigencia de que en un Estado de Derecho las competencias tengan que ser expresas se fundamenta en la necesidad de establecer reglas de juego claras entre las autoridades y los gobernados, con el fin de salvaguardar y proteger las libertades y demás derechos y bienes de las personas y, en últimas, evitar la arbitrariedad de los gobernantes y de los órganos estatales…" (Negrillas y subrayado fuera de texto)

Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en Concepto 2274 de 10 de noviembre de 2015 expresó:

"(…) Ahora bien, pese a que no existe una prohibición para aplicar las reglas de interpretación normativa de la Ley 153 de 1887 en el ámbito del derecho público - de hecho su uso es frecuente-, no pueden pasarse por alto los límites que se presentan en el caso particular de la analogía, debido a la sujeción de las autoridades administrativas al principio de legalidad (artículos 4, 121 y 122 C.P.). Particularmente, la primera y más importante limitación tiene que ver, como ha advertido el Consejo de Estado, con la imposibilidad de asignar competencias a una autoridad pública por analogía:

(…)

Este principio permite deducir que, en un Estado de derecho, como el nuestro, no existen poderes implícitos ni competencias deducibles por analogía, circunstancias que desvirtúan su esencia; que el ejercicio de las potestades públicas conferido por el ordenamiento jurídico a determinada autoridad es indelegable e intransferible, salvo norma que lo autorice expresamente; y, finalmente, que las potestades públicas no son negociables ni transigibles, por cuanto constituyen manifestación directa de la naturaleza soberana del Estado." ³⁶

También por virtud del principio de legalidad y de las garantías al debido proceso, la jurisprudencia ha considerado que la analogía tiene restricciones en materia tributaria, sancionatoria, de inhabilidades e incompatibilidades y, en general cuando se utiliza para extender el ámbito de aplicación de normas exceptivas o prohibitivas…"(Negrillas y subrayado fuera de texto)

En este sentido, no es dable realizar una interpretación análoga que permita entender que en la delegación otorgada en materia de contratación estatal esté incluida la competencia especial sobre la enajenación de bienes inmuebles de la entidad, pues dichas facultades deben conferirse de manera expresa.

CONCLUSIÓN

Conforme a lo anterior, en cuanto a las disposiciones establecidas mediante la Resolución No. 069 de 2014, es procedente concluir que todos los contratos cuyo objeto verse sobre actos especiales como la enajenación de bienes inmuebles de propiedad del SENA, son de competencia exclusiva de la Dirección General del SENA, por ende, será esta dependencia la encargada de conferir delegación especial a los diferentes Directores Regionales o Subdirectores de Centro a fin de autorizar la ejecución de actuaciones relativas a enajenación de inmuebles cuando esto sea requerido.

Para el trámite respectivo ruego el favor de apoyarse en la Dirección Administrativa y Financiera del SENA que es el área encargada orientar y dirigir la protección, salvaguarda, recuperación, conservación y sostenimiento de los inmuebles de propiedad del SENA, y en especial la de velar por la legalización y titulación de los bienes inmuebles del SENA y actualización de los inventarios correspondientes, así como también la de asesorar a las dependencias en los procesos propios de su área, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 249 de 2004, artículo 15 (numerales 2, 6, 16, 17, 25, 26, 28)^[6].

En este orden de ideas, la Dirección Administrativa y Financiera debe dirigir y velar por la legalización y titulación del predio, y en virtud de ello asesor a la regional en el respectivo trámite.

El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. De igual forma, este concepto deberá interpretarse en forma integral y armónica, con respeto al principio de supremacía constitucional y al imperio de la ley (C. 054 de 2016); así como, en concordancia con la vigencia normativa y jurisprudencial al momento de su uso y emisión.

Cordial saludo,

ANTONIO JOSÉ TRUJILLO ILLERA

Coordinador

Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa
Dirección Jurídica - Dirección General

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Artículo 11. De La Competencia Para Dirigir Licitaciones y para Celebrar Contratos Estatales. En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2o.:

1. La competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones y para escoger contratistas será del jefe o representante de la entidad, según el caso.

(…)

3. Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva:

c) Los representantes legales de las entidades descentralizadas en todos los órdenes y niveles.

2. "ARTÍCULO 11. Director General. El Director General es agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción, y representante legal de la entidad."

3. "ARTÍCULO 12. De La Delegación para Contratar. Los jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de licitaciones en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes."

4. "ARTICULO 10. REQUISITOS DE LA DELEGACION. En el acto de delegación, que siempre será escrito, se determinará la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren. (…)" (Negrilla y subraya fuera de texto).

5. Resolución No. 069 de 2014 "Por la cual se dictan medidas de orden administrativo y se confieren delegaciones para la ordenación del gasto en materia de contratación estatal y para diferentes actuaciones administrativas en los Directores Regionales y en los Subdirectores de Centro de Formación Profesional del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA".

6. Decreto 249 de 2004 "Artículo 15. Dirección Administrativa y Financiera. Son funciones de la Dirección Administrativa y Financiera: (…) // 2. Dirigir, coordinar, controlar y ejecutar los procesos y actividades requeridas en la Entidad para la administración de los recursos físicos, financieros, y prestación de servicios generales, con criterios de eficiencia y eficacia. // 6. Dirigir en coordinación con las demás dependencias del SENA los procesos contractuales y de convenios en que intervenga el SENA y velar por la adecuada organización, eficiencia y la observancia de las normas legales sobre la materia. // 16. Establecer y aplicar normas, procedimientos y técnicas requeridos para las bajas de bienes muebles, el manejo y control de inventarios y administrar y actualizar el registro de proveedores de la entidad, organizando, dirigiendo y controlando los procesos para garantizar los servicios públicos y el mantenimiento y conservación de los bienes muebles e inmuebles que requiere la Entidad. // 17. Dirigir y controlar los procesos de contratación para el mantenimiento, conservación y seguros de bienes muebles e inmuebles y autorizar previamente para efectos de la contratación que realicen los Centros de Formación, la celebración de los contratos de servicios personales, suministro, mantenimiento y reposición o mantenimiento del parque automotor. // 25. Definir criterios y emitir conceptos técnicos y financieros para los proyectos de construcciones y adecuaciones locativas requeridos para el normal funcionamiento y la prestación de los servicios a cargo del SENA, dirigiendo y controlando la planeación, programación, contratación, ejecución y control de los proyectos de construcción, ampliación y control de los bienes inmuebles.// 26. Velar por la legalización y titulación de los bienes inmuebles del SENA y la actualización de los inventarios correspondientes. // 28. Asesorar a las dependencias en los procesos propios del área. (…)"

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"Normograma del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA"
ISSN [2463-0586 (En linea)]
Última actualización: 20 de abril de 2024 - (Diario Oficial No. 52.716 - 3 de abril de 2024)
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