CONCEPTO 47801 DE 2021

(junio 15)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

Mediante comunicación electrónica sin radicar de fecha 8 de junio de 2021 consulta sobre la procedencia de la revocatoria directa de actos administrativo que presentan inconsistencias de fondo, para lo cual plantea las siguientes situaciones.

1. Se expide un acto administrativo y sin haber sido citado formalmente, se detecta que este presenta inconsistencias que podrían afectar a la empresa, ¿es posible que el abogado proceda con la revocatoria de oficio y adicionalmente la empresa no tenga que aportar una autorización para hacer dicha revocatoria? Artículo 93 del CPACA.

2. Se expide un acto administrativo y se cita a la empresa formalmente para que remita la documentación pertinente para ser notificada, pero la empresa no aporta la documentación para proceder con la notificación de la resolución, dicho acto administrativo presenta inconsistencias sustanciales que afectan directamente la cuota regulada ¿de qué manera se puede proceder para reversar esta resolución teniendo en cuenta que perjudicaría a la empresa?

3. Se expide un acto administrativo con inconsistencias, la empresa es citada y notificada de la resolución, por tanto, la empresa conociendo la resolución informa que dicha resolución presenta inconsistencias, ya que la cuota no corresponde a la información de la planta de personal reportada y que revisada la resolución se evidencia que en efecto se cometió un error por parte de la persona que expide dicha resolución, ¿de qué manera se puede proceder en este caso teniendo en cuenta que el error se comete por parte del SENA?

Al respeto de manera comedida le informo:

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

PRECEDENTES NORMATIVOS

Para el análisis del presente concepto se tendrán en cuenta los siguientes fundamentos normativos y jurisprudenciales:

Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” – artículos 65, 66, 67, 72, 93, 94, 97.

Sentencias T-639 de 1996 y C-957 de 1999 - Corte Constitucional

Sentencia de 8 de agosto de 2012 - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C - consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación número: 54001-23-31-000-1999-0111-01 (23358)

Sentencia de 31 de mayo de 2012 - Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve - 68001-23-31-000-2004-01511-01(0825-09)

ANÁLISIS JURÍDICO

La doctrina y la jurisprudencia han enseñado que por acto administrativo se entiende la expresión unilateral de la voluntad de la Administración dirigida a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales de carácter abstracto e impersonal o de carácter particular y concreto respecto de una o varias personas determinadas o determinables.

El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (artículo 93), tal como lo hiciera el anterior Código Contencioso Administrativo (artículo 69), consagra la figura de la revocatoria directa según la cual las autoridades administrativas se encuentran facultadas para retirar del ordenamiento jurídico, es decir, para dejar sin efecto sus propios actos de carácter general y abstracto o particular y concreto, de oficio o a solicitud de parte, en los siguientes casos:

“1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona”.

Como puede apreciarse la figura de la revocatoria directa a que se refiere el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011 no establece diferencias entre los actos administrativos de carácter general y los actos de carácter particular para determinar la procedibilidad de la misma, bien de oficio o a solicitud de parte.

Los actos administrativos de carácter general pueden ser revocados directamente, es decir, de oficio, por las autoridades en cualquier tiempo. Sobre la revocatoria directa de un acto de carácter general, la Corte Constitucional, en Sentencia T-639 de 1996, señaló:

«Los actos administrativos de carácter general y abstracto son, en esencia, directamente revocables por aquella autoridad que los ha proferido y su mutabilidad radica en la necesidad que tiene la Administración de satisfacer el interés público, ajustando sus decisiones a las circunstancias existentes al momento de aplicar dicho precepto. Cuando dichas condiciones cambian sustancialmente, hasta el punto de hacer imposible la permanencia de dicho acto administrativo en el ordenamiento Jurídico, debe ser retirado del mismo, según las circunstancias que debe analizar la autoridad que lo profirió para proceder a revocarlo.»

Ahora bien, el artículo 94 ibidem dispone que la revocación directa de los actos administrativos a solicitud de parte no procederá:

(i) por la causal del numeral 1 del artículo 93: “Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley”

(ii) cuando el peticionario haya interpuesto los recursos de que dichos actos sean susceptibles,

(iii) ni en relación con los cuales haya operado la caducidad para su control judicial.

Por su parte, el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala:

“ARTÍCULO 97. REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.

Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.

PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa”.

Significa lo anterior que para proceder a la revocatoria de un acto administrativo particular y concreto se debe previamente obtener el consentimiento del titular y si éste no otorga su consentimiento, la Administración se encuentra autorizada para demandar el acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo si la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o la Ley.

Pues bien, teniendo en cuenta lo expuesto en su comunicación debemos referirnos a la existencia, validez y eficacia del acto administrativo en cuanto a presupuestos para que produzca efectos jurídicos.

Al respecto, el Consejo de Estado en Sentencia de 8 de agosto de 2012 expresó:

“(...) En los actos administrativos se distinguen los presupuestos de existencia, los presupuestos de validez y los presupuestos de eficacia final. Los presupuestos de existencia son aquellas exigencias sin las cuales el acto no se configura como tal y por ende no surge a la vida jurídica. Los presupuestos de validez son aquellas condiciones de un acto existente que determinan que sea valorado positivamente por encontrarse ajustado al ordenamiento o, con otras palabras, que si el acto es sometido a un juicio de validez no permiten que le sobrevenga una valoración negativa. Los presupuestos de eficacia final son aquellos requisitos indispensables para que el acto existente y válido produzca finalmente los efectos que estaría llamado a producir...” [Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C - consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación número: 54001-23-31-000-1999-0111-01 (23358)]

La Corte Constitucional en Sentencia C-957 de 1999 sobre los elementos del acto administrativo antes referidos señaló:

“ (...) En relación con la vigencia de los actos administrativos, el Consejo de Estado considera que la decisión administrativa contenida en el acto de carácter general o particular es válida desde el momento en que se expide (desde que ha sido firmado, aún sin haber sido publicado o notificado, según el caso); sin embargo, su fuerza vinculante comienza desde que se ha producido la publicación o notificación del acto; por lo tanto, la publicación no constituye un requisito de validez del acto administrativo; se trata simplemente de una condición para que pueda ser oponible a los particulares, es decir, de obligatoriedad. En este evento, se está ante un problema de eficacia de la norma, no de validez; es un aspecto extrínseco del acto y posterior al mismo. Adicionalmente, la jurisprudencia contencioso administrativa sostiene que, si el acto administrativo concede un derecho al particular, éste puede reclamarlo de la administración aunque el acto no haya sido publicado. Si por el contrario, el acto impone una obligación, ésta no puede exigirse hasta tanto dicho acto sea publicado, aunque haya una instrucción en el mismo en sentido contrario”.

La eficacia está ligada necesariamente al conocimiento del acto administrativo bien sea de carácter general o particular, mediante la publicación, comunicación o notificación.

Frente a los actos de carácter general, el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 15 de la Ley 2080 de 2021, prevé:

“ARTÍCULO 65. DEBER DE PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso.

Cuando se trate de actos administrativos electrónicos a que se refiere el artículo 57 de esta Ley, se deberán publicar en el Diario Oficial o gaceta territorial conservando las garantías de autenticidad, integridad y disponibilidad.

Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso.

Cuando se trate de actos administrativos electrónicos a que se refiere el artículo 57 de esta Ley, se deberán publicar en el Diario Oficial o gaceta territorial conservando las garantías de autenticidad, integridad y disponibilidad...”.

En relación con los actos de carácter particular, los artículos 66 y 67 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establecen:

“ARTÍCULO 66. DEBER DE NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Los actos administrativos de carácter particular deberán ser notificados en los términos establecidos en las disposiciones siguientes.

“ARTÍCULO 67. NOTIFICACIÓN PERSONAL. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse...”.

Así pues, el acto administrativo de carácter general o particular existe desde el momento de su expedición, pero no será obligatorio y por tanto no producirá efectos jurídicos hasta tanto se realice su publicación, notificación o comunicación, tal como lo dispone el artículo 72 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual" Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales”. (Negrillas y subrayado fuera de texto original)

En este sentido, en la antes citada Sentencia de 8 de agosto de 2012, el Consejo de Estado indicó:

“(...) Así que entonces, como puede observarse, la publicidad de los actos administrativos no es un requisito para su existencia ni para su validez sino para que ellos puedan producir los efectos a que están destinados. Con otras palabras, los vicios en la publicidad de los actos administrativos, por no generarse en su producción sino en su comunicación, sólo impactan en su eficacia final y por ello tales hechos jamás pueden aducirse como circunstancias de inexistencia del acto o como causal de invalidez del mismo.

(...)

Por consiguiente, si el acto administrativo que se encuentra viciado en su publicidad no le produce efectos al destinatario, es conclusión obligada que si lo en él previsto de todas maneras se ejecuta o se lleva a efecto, tal situación no puede tenerse como la consecuencia de un acto administrativo sino como el resultado de una operación administrativa que será ilegal por consistir en la ejecución de un acto que aún no puede producir sus efectos por haberse omitido la notificación o por haber sido ésta indebidamente realizada...”

De lo anterior se infiere que un acto administrativo es válido y eficaz desde el momento de su expedición, y en tal virtud tiene la capacidad de producir efectos jurídicos, una vez cumplidos los requisitos de publicación, comunicación o notificación.

CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo antes expuesto, procedemos a responder las inquietudes planteadas:

PREGUNTA 1. Se expide un acto administrativo y sin haber sido citado formalmente, se detecta que este presenta inconsistencias que podrían afectar a la empresa, ¿es posible que el abogado proceda con la revocatoria de oficio y adicionalmente la empresa no tenga que aportar una autorización para hacer dicha revocatoria? Artículo 93 del CPACA.

PREGUNTA 2. Se expide un acto administrativo y se cita a la empresa formalmente para que remita la documentación pertinente para ser notificada, pero la empresa no aporta la documentación para proceder con la notificación de la resolución, dicho acto administrativo presenta inconsistencias sustanciales que afectan directamente la cuota regulada ¿de qué manera se puede proceder para reversar esta resolución teniendo en cuenta que perjudicaría a la empresa?

RESPUESTA 1 y 2: De acuerdo con la información suministrada en la consulta se trata de la expedición de actos administrativos de carácter particular que no han sido notificados o comunicados a los interesados. Según lo atrás expuesto, los actos administrativos de carácter general o particular pueden ser revocados de oficio o a solicitud de parte.

Las autoridades pueden revocar directamente sus actos cuando las condiciones o circunstancias existentes al momento de su expedición han cambiado sustancialmente “hasta el punto de hacer imposible la permanencia de dicho acto administrativo en el ordenamiento Jurídico” (Sentencia T-639 de 1996).

En el caso objeto de consulta como quiera que el acto administrativo cumple con los requisitos de existencia y validez más no de eficacia, pues no se ha notificado ni comunicado al particular interesado, en nuestro criterio la Entidad bien puede proceder a su revocatoria de oficio, sin que se requiera el consentimiento del particular.

Empero, si al interesado no se le ha notificado o comunicado el acto, pero ha tenido conocimiento de su existencia por cualquier otro medio, a nuestro juicio será necesario solicitar al particular su consentimiento para revocar el acto, exponiendo las razones que ha considerado la Administración para adoptar dicha decisión.

En los supuestos anteriores, para la revocatoria directa del acto administrativo deben invocarse las causales y tenerse en cuenta las condiciones y procedimiento consagrados en el Capítulo IX del Título III del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

PREGUNTA 3. Se expide un acto administrativo con inconsistencias, la empresa es citada y notificada de la resolución, por tanto, la empresa conociendo la resolución informa que dicha resolución presenta inconsistencias, ya que la cuota no corresponde a la información de la planta de personal reportada y que revisada la resolución se evidencia que en efecto se cometió un error por parte de la persona que expide dicha resolución, ¿de qué manera se puede proceder en este caso teniendo en cuenta que el error se comete por parte del SENA?

RESPUESTA: En este caso como quiera que el particular, una vez notificado, ha señalado que el acto administrativo presenta inconsistencias, la Entidad debe entrar a determinar si lo manifestado por el interesado se hizo mediante la interposición de los recursos ordinarios de reposición y/o apelación, según corresponda, pues en esta etapa el recurrente puede pedir que el acto se modifique, aclare, adicione o revoque. (artículo 74 de la Ley 1437 de 2011)

Por el contrario, si el particular interesado simplemente ha expresado que el acto administrativo presenta inconsistencias - sin que se trate de la interposición de los recursos ordinarios – y de dicha manifestación la Entidad concluye que efectivamente concurre alguna de las causales del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, deberá solicitar el consentimiento previo, expreso y escrito del titular en los términos del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 para proceder a la revocatoria directa del acto administrativo, salvo que el interesado haya solicitado por escrito la revocatoria directa sin haber interpuesto antes recurso alguno en vía administrativa.

Finalmente, conviene reiterar que el artículo 94 de la Ley 1437 de 2011 establece que la revocación directa de los actos administrativos a solicitud de parte no procederá: (i) por la causal del numeral 1 del artículo 93, es decir, cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley; (ii) cuando el peticionario haya interpuesto los recursos de que dichos actos sean susceptibles, (iii) ni en relación con los cuales haya operado la caducidad para su control judicial.

Si el particular considera que el acto es contrario a la constitución o a la ley, debe acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa. (Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección B., consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve Radicación (0825-09) Sentencia de 31 de mayo de 2012.)

El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. Lo anterior no sin advertir, que el mismo se encuentra sujeto a las modificaciones legales y jurisprudenciales que se expidan y acojan dentro del asunto.

Cordial saludo,

Antonio José Trujillo Illera

Coordinador Grupo de Conceptos Jurídicos y

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Última actualización: 20 de abril de 2024 - (Diario Oficial No. 52.716 - 3 de abril de 2024)
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