CONCEPTO 50483 DE 2006

(diciembre 15)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE

MEMORANDO

En atención a su memorando con radicación No. 49830 de 24 de noviembre de 2006 con el cual solicita que se proporcionen “herramientas jurídicas para dar respuesta a los documentos expuestos por los representantes legales y abogados de las Cooperativas de trabajo Asociado solicitantes.”, para la devolución de aportes efectuados al Sena; esto teniendo en cuenta el contenido del fallo de que trata la circular No. 108 de 2006, concretamente de lo previsto en el numeral 4o de la misma, se manifiesta que:

Revisado el contenido de la circular No. 108 de 2006, relacionada con las consecuencias y aplicación práctica de la sentencia del pasado 12 de octubre de 2006; emitida por el Consejo de Estado y que declaró la nulidad parcial del artículo 1o del Decreto 2996 de 2004, se tiene que la conclusión 4o de la citada circular es clara en su contenido, en cuanto no proceden devoluciones de aportes efectuados con anterioridad a la sentencia de nulidad parcial.

En efecto, la norma atacada por vía de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo –art. 1o Dto. 2996 de 2004-, como acto administrativo de carácter general gozó desde su expedición y publicación de plena vigencia y aplicación, de conformidad con la regla general de presunción de legalidad de los actos de la administración; máxime si son de carácter general, y cuando en particular en su artículo 3o, el mismo decreto fijo su vigencia y aplicación a partir del 1 de noviembre de 2004 y para las que se inscribieran en el mes de noviembre de 2004, ante la Superintendencia de Economía Solidaria, expresando su voluntad de modificar sus estatutos, reglamentos o regímenes para efecto de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y las contribuciones especiales al Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y Cajas de Compensación Familiar, a partir del 1 de enero de 2005⁽¹⁾.

De otra parte, por disposición del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo regula la pérdida de fuerza ejecutoria, y estipula  que…“Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo,…”.

Lo anterior es la regulación expresa del principio de legalidad de los actos administrativos definido desde la teoría jurídica en la siguiente forma:

“La doctrina universal que inspira el “Acto Administrativo”, enseña como principio la presunción de legalidad de las decisiones de la administración, la cual debe estar sujeta permanentemente a las normas legales. Es lo que los tratadistas, la jurisprudencia y la doctrina en genera denominan “El Principio de Legalidad. Lo contrario implicaría aceptar el caos, el desorden y la anarquía en las diversas actividades del Estado. Hay que partir del principio de que la Administración procede dentro de los causes señalados en la ley, y que sus actos están sujetos a las normas superiores.⁽²⁾"

Por ello, una vez emitidos los actos administrativos se considera que están ajustados a derecho, esto es a las normas jurídicas que le son de obligatoria observancia – Decreto 2996 de 2004.- y por consiguiente Produce efecto jurídicos; por lo tanto la fuerza vinculante del acto administrativo cuestionado por vía de nulidad –artículo 1o del decreto 2996 de 2004-, se dio en el período comprendido entre su publicación y la fecha de la sentencia que declaró su nulidad.

Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia emanada por el Concejo de Estado, los efectos de las sentencias de nulidad se producen desde el momento en que se expidió el acto anulado, así lo previo el Consejo de Estado – Sala de consulta y Servicio Civil,, Concepto No. 1672 del 23 de agosto de 2005, MP. Gustavo Apontes Santos, al manifestar:

“ (..) es bueno recordar que el examen de legalidad o de constitucionalidad del acto administrativo se realiza respecto del cumplimiento de las exigencias que debían cumplirse al tiempo de su expedición, de manera que, como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, los efectos de la sentencia de nulidad se producen desde el momento en que ésta se ejecutorió, sin que ello afecte las situaciones consolidadas o los derechos reconocidos bajo el amparo de la disposición anulada. Así lo ha sostenido esta Sala:

“Si bien el juzgamiento de la legalidad del acto administrativo general se realiza respecto de la observancia o no de las normas legales a las cuales debía sujetarse su expedición, esta situación jurídica debe distinguirse de la intangibilidad de los actos individuales producidos durante su vigencia, pues en aras de la seguridad jurídica de las relaciones del Estado con sus administrados, la decisión no debe afectar la existencia, fuerza ejecutoria y validez de dichos actos administrativos de carácter particular. En efecto, es bueno recordar que están de por medio situaciones jurídicas consolidadas o derechos adquiridos que han de ser garantizados, máxime cuando esos actos continúan amparados por la presunción de legalidad.”

Por su parte la Sección Cuarta de esta Corporación, ha reiterado su posición coincidente, tanto sobre los efectos de la sentencia de nulidad como sobre la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas y no consolidadas, en providencia de junio 16 de 2005, en la que afirma:

“... ha sido reiterada la jurisprudencia de ésta Corporación al precisar que éstos son “ex tunc”, es decir, que producen efectos desde el momento en que se profirió el acto anulado.

Igualmente se ha indicado que la sentencia de nulidad que recaiga sobre un acto de carácter general, afecta las situaciones particulares que no se encuentren consolidadas, esto es, que al momento de producirse el fallo se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción contencioso administrativa.” (Negrillas de la Sala).

De lo anterior se infiere que los efectos que se causaron en vigencia del Decreto 2996 de 2004, son irreversibles, en este caso los pagos que se hicieron por los obligados con dicha norma; en la medida que los efectos de la sentencia no lo estipulan así, y por regla general sus efectos son futuros y sobre situaciones no consolidadas.

De otro lado, el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, dispone:

“Art. 175.- Cosa juzgada. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. …”

Al respecto, el Consejo de Estado, se pronuncio en los siguientes términos:

“Conforme la jurisprudencia y la doctrina, los efectos del fallo de nulidad afectan e inciden en las situaciones que se encuentran en discusión ante las autoridades administrativas o jurisdiccionales, como ya se dijo que ocurre en el caso respecto de los actos administrativos demandados, toda vez que la declaratoria de nulidad produce efectos ex-tunc, esto es, se retrotraen al momento en que nació el acto administrativo viciado de nulidad, excluyendo las situaciones consolidadas, en aras de la seguridad jurídica. No ocurre lo mismo con respecto a las situaciones cumplidas que aun no se hayan consolidado, esto es, aquellas que al momento de ser dictada la sentencia de nulidad se encuentran en discusión ante las autoridades administrativas o están demandadas ante la jurisdicción contenciosa y sobre las cuales no ha operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada a que se refiere el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, pues en este evento la declaratoria de nulidad sí las afecta.” (Sentencia proceso No. de Rad.: 10581-01, 19 de enero de 2001, Consejero Ponente: Daniel Manrique Guzman (n.f.t.))

Con respecto a los efectos de la nulidad de los actos administrativos se ha sostenido que por regla general ocurren “… “La sentencia que decreta la nulidad de un acto administrativo, sea general o particular; tiene efectos hacía atrás, hasta el momento en que el acto anulado nació a la vida jurídica, de allí que se considere como regla general que, en tal caso, las cosas vuelven a su estado inicial, como si el acto no hubiera existido, excepto en relación con las situaciones ya consolidadas, es decir, aquellas particulares cuyos respectivos actos ya no son susceptibles de impugnación jurisdiccional, ora por caducidad de la acción, ora por tratarse de cosa juzgada.” (Berrocal Guerrero, Luis Enrique, Manual del Acto Administrativo, Ed. El Profesional, Tercera Ed., pagina 342)

En efecto, cuando la jurisprudencia y la doctrina excluyen de los efectos de la sentencia de nulidad las situaciones consolidadas durante la vigencia de la norma objeto de nulidad, se está salvaguardando la seguridad jurídica cuyo alcance se ha definido en los siguientes términos:

“La seguridad jurídica apunta a la estabilidad de la persona dentro del ordenamiento, de forma tal que la certeza jurídica en las relaciones de derecho público o privado, prevalezca sobre cualquier expectativa, indefinición o indeterminación. Dentro de las relaciones de derecho, el debido proceso, tanto judicial como administrativo, es un mecanismo por medio del cual se garantiza la seguridad jurídica. En efecto, un proceso justo conduce necesariamente a no permitir las situaciones difusas y, sobretodo, la indefinición jurídica. Lo contrario, es decir, la indeterminación, quebranta todo concepto de justicia, pues no sería posible conocer o concretar la situación o el sujeto jurídico que se pretende proteger. Someter a una persona a un evento basado en la contingencia y en la incertidumbre, significa que ese individuo carecería de un fundamento suficiente para gozar y exigir el respeto de sus derechos. Lo anterior sería desconocer el deber del Estado de proteger la vida, honra, bienes, derechos y creencias de los asociados, así como la obligación de toda persona y de todo ciudadano colombiano de respetar los derechos ajenos, de obrar conforme al principio de seguridad social, de respetar y apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituidas y de colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia.”T-284-199. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

Por otra parte, se adiciona que los efectos de la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo, son equiparables a los que causa la sentencia de inexequibilidad, que conforme la Corte Constitucional consiste en que:

“Por razones de seguridad jurídica, en el tema de los efectos de los fallos de inexequibilidad, se ha elaborado por la doctrina el principio de presunción de legalidad, en virtud del cual se respetan los efectos que ya surtió la ley y las situaciones establecidas bajo su vigencia. La necesidad de garantizar la seguridad jurídica de los asociados, es sin duda la razón de ser de estos principios básicos que dominan el ejercicio del control de constitucionalidad.//

… Salvo excepciones expresas señaladas por la misma Corte, en principio los fallos de inconstitucionalidad tienen efectos pro-futuro y respetan la presunción de legalidad de los actos cumplidos al amparo de la norma declarada inexequible. El entendimiento cabal de los efectos pro-futuro del fallo de inconstitucionalidad implica el estudio de tales efectos frente a situaciones jurídicas en curso.//

… El fallo de inexequibilidad es inocuo frente a situaciones jurídicas plenamente consolidadas dentro de su vigencia. Admitir la posición contraria sería avalar la retroactividad de la sentencia, es decir su aptitud para desconocer derechos adquiridos. Pero frente a aquellas situaciones no consolidadas o situaciones jurídicas en curso, cabría sostener dos posiciones irreconciliables, pero igualmente respaldadas en principios jurídicos válidos “(T-401-1996. M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.) (nft)

De conformidad con la disposición citada se tiene que la organización jurídica del Estado social de derecho exige que los actos administrativos sean cumplidos mientras no sean suspendidos sus efectos, o declarada la respectiva nulidad, lo contrario haría imposible el gobierno, la seguridad y la certeza jurídica.

Es así, que conforme en las normas aludidas y la interpretación judicial que las altas cortes han dado a las mismas, se puede concluir que:

- Es imposible la devolución de los aportes que se hayan realizado con anterioridad a la declaratoria de nulidad parcial del Decreto 2996 de 2004, pues los actos administrativos en firme que se expidieron bajo el Decreto 2996 de 2004, gozan de presunción de legalidad y el acceder a tales devoluciones vulneraria el principio de seguridad jurídica.

- Si el acto administrativo que impone la obligación de pago de aportes parafiscales a las CTA se encuentra en discusión antes las autoridades administrativas (Recursos) al momento de la expedición de la sentencia de nulidad del Decreto 2996 del 2004, tendrá que aplicarse la disposición prevista en la sentencia y eximir a la CTA al pago de aportes parafiscales; sin embargo, se debe evaluar si la cooperativa de trabajo asociado cuenta con trabajadores de planta, pues en caso afirmativo estarían inmersos en la obligación prevista en el artículo 17 de la ley 21 de 1982.

- De otro lado, si el acto administrativo que impone la obligación se encuentra demandado ante lo contencioso Administrativo, es el juez quien debe declarar el decaimiento del acto administrativo.

Cordialmente,

CRISTY JOHANY GARCIA CONTRERAS

NOTAS AL FINAL:

1. Decreto 3555 de octubre de 2004.

2. Gustavo Penagos, El Acto Administrativo, Ed. Librería El Profesional, Tomo I, cuarta edición, página 114.

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda.©
"Normograma del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA"
ISSN [2463-0586 (En linea)]
Última actualización: 20 de abril de 2024 - (Diario Oficial No. 52.716 - 3 de abril de 2024)
Las notas de vigencia, concordancias, notas del editor, forma de presentación y disposición de la
compilación están protegidas por las normas sobre derecho de autor. En relación con estos valores
jurídicos agregados, se encuentra prohibido por la normativa vigente su aprovechamiento en publicaciones
similares y con fines comerciales, incluidas -pero no únicamente- la copia, adaptación, transformación,
reproducción, utilización y divulgación masiva, así como todo otro uso prohibido expresamente por
la normativa sobre derechos de autor, que sea contrario a la normativa sobre promoción de la
competencia o que requiera autorización expresa y escrita de los autores y/o de los titulares de
los derechos de autor. En caso de duda o solicitud de autorización puede comunicarse al teléfono
617-0729 en Bogotá, extensión 101. El ingreso a la página supone la aceptación sobre las normas
de uso de la información aquí contenida.