CONCEPTO 54886 DE 2013

(octubre 29)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE

Bogotá D.C

XXXXXXXXXXXXXXX

En atención a su comunicación No. 8-2013-047791 del 18 de septiembre de 2013, mediante la cual solicita concepto jurídico a fin de establecer las acciones tendientes a analizar la compartibilidad, de manera comedida procedemos a resolver su consulta.

PROBLEMA JURÍDICO

1. ¿Debe legalmente beneficiar la compartibilidad pensional a aquellas entidades que no le cotizaron al ISS para la pensión de vejez, o que el tiempo de servicio o el cotizado en una caja o fondo no fue tenido en cuenta por el ISS para liquidar y reconocer la pensión de vejez, liberándola o reduciendo el valor de la cuota parte con la que concurren al financiamiento de la pensión de jubilación que paga el SENA?

En caso afirmativo: ¿Deben modificarse los actos administrativos de reconocimiento de la pensión de jubilación SENA que tienen el texto: “compartibilidad que beneficiará a todas las entidades que le hayan cotizado al ISS, en tanto esas cotizaciones sean tenidas en cuenta para reconocer la pensión de vejez”?; ¿Debe solicitarse autorización previa y escrita del pensionado para esa modificación?

2. En los casos que el SENA ya se aplicó la compartibilidad pensional solamente para las entidades fueron tenidas en cuenta para el reconocimiento de la pensión de vejez del ISS/Colpensiones: ¿Deben modificarse esas resoluciones de compartibilidad pensional?; Teniendo en cuenta que si se modifican dichas resoluciones se disminuiría el valor de la mesada que paga el Sena, ¿Debe solicitarse autorización previa y escrita del pensionado?

SOPORTES NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES

PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE CARÁCTER COMPARTIBLE aquella y única que asumen dos o más deudores de la misma, a favor del trabajador en virtud y por ministerio de la ley y de convenios colectivos de trabajo. Y

PENSION DE JUBILACION DE CARÁCTER COMPATIBLE, es la que puede subsistir de manera paralela en el patrimonio del jubilado o pensionado con otra de distinta fuente u origen jurídico y de diversa emanación de financiamiento

La Corte Constitucional en sentencia T-488 de 2010 definió la estudiada figura en los siguientes términos: “La compartibilidad pensional consiste en la protección que se otorga al monto del ingreso pensional del jubilado, cuando el mismo cumple con todos los requisitos para acceder al pago de la pensión vitalicia de vejez, por parte de la entidad administradora de tales recursos. Lo anterior ocurre, por ejemplo, cuando la entidad en la cual se encuentra laborando el trabajador prevé condiciones más favorables para acceder a la pensión que la prescritas para la generalidad de los trabajadores. En tales circunstancias, la empresa empleadora asume el pago de las mesadas hasta tanto el empleado cumpla la edad y el tiempo de cotización exigidos por la ley para todas las personas.”

“La no compartibilidad (o compatibilidad) de una pensión, implica que el pensionado tiene derecho a recibir integralmente dos - o más - pensiones: la pensión extralegal y la pensión posteriormente reconocida por el I.S.S. En esta situación el empleador reconoce una pensión de jubilación convencional o extralegal por un monto determinado e inicia su pago. Sin embargo, el pensionado sigue cotizando ante el Instituto de Seguros Sociales y una vez cumple con los requisitos de ley, solicita ante el I.S.S. la pensión de vejez. Dicha entidad reconoce y ordena el pago de la pensión de vejez. En consecuencia, teniendo en cuenta que la pensión de jubilación reconocida por el empleador no tiene el carácter de compartida, el pensionado tiene derecho a recibir las dos mesadas pensionales. Se trata entonces de pensiones compatibles.”

La definición de la compartibilidad pensional se encuentra establecida en el artículo 18 del Decreto 758 de 1990, según el cual:

“Los patronos registrados como tales en el Instituto de Seguros Sociales, que otorguen a sus trabajadores afiliados pensiones de jubilación reconocidas en convención colectiva, pacto colectivo, laudo arbitral o voluntariamente, causadas a partir del 17 de octubre de 1985, continuarán cotizando para los seguros de invalidez, vejez y muerte, hasta cuando los asegurados cumplan los requisitos exigidos por el Instituto para otorgar la pensión de vejez y en este momento, el Instituto procederá a cubrir dicha pensión, siendo de cuenta del patrono únicamente el mayor valor, si lo hubiere, entre la pensión otorgada por el Instituto y la que venía cancelando al pensionado. (Subraya y negrilla fuera de texto original).

En esos términos, los servidores públicos del SENA, al encontrarse afiliados al Instituto de los Seguros Sociales, hoy Colpensiones son titulares de una pensión compartida, en la que solo se asumirá el mayor valor si lo hubiere, cuando se les reconozca la pensión de vejez, por parte del Instituto de los Seguros Sociales en liquidación hoy Colpensiones, esto es una vez cumplida la edad y semanas de cotización. (subrayado y negrilla propio)

La Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en reciente Sentencia del 18 de septiembre de 2012, expediente 32951, se manifestó respecto de esta figura en los siguientes términos:

“De otra parte, se ha entendido, desde los orígenes de la Ley 90 de 1946, que la finalidad de la compartibilidad pensional es la subrogación total o parcial de una obligación que estaba en cabeza del empleador, pero que al reunirse los requisitos legales pertinentes, va siendo asumida por la entidad de seguridad sociala la que se encuentren inscritos los empleadores y afiliados sus trabajadores. La misma ley solo fue reglamentada hasta 1985 por medio del artículo 5 del Acuerdo 029, aprobado por el Decreto 2879 del mismo año, que consagró esa posibilidad para los empleadores inscritos al ISS que a partir de la fecha de publicación del mismo otorgaran pensiones de jubilación reconocidas en convención, pacto, laudo arbitral o voluntariamente siempre que continuaran cotizando para los riesgos de IVM hasta el momento en que los afiliados cumplieran los requisitos exigidos por el Instituto dejando la obligación para esos empleadores de pagar el mayor valor frente a la pensión que venían reconociendo. Posteriormente, con el acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año, se hizo una consagración similar, agregándosele en el parágrafo de su artículo 18 que esa compartibilidad pensional no operaría cuando, en la convención, pacto, laudo arbitral o acuerdo entre las partes, se dispusiera expresamente esa no compartibilidad.”

En principio la compartibilidad fue concebida para el sector público en cuanto a la acumulación de tiempos de un trabajador que cumplía con los requisitos de edad y tiempo de servicio para acceder a la prestación jubilatoria. Esta figura se encuentra desarrollada en el siguiente marco legal:

Sector Público:

DECRETO 2921 DE 1948:

“Artículo 1. Los empleados nacionales, departamentales o municipales que tengan derecho a solicitar el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación elevarán la solicitud a la Caja o institución de Previsión Social, a la cual estén afiliados al tiempo de cumplir su servicio o a la que hayan estado afiliados en el momento de retirarse del servicio oficial, si es el caso.

PARAGRAFO. Cuando la entidad respectiva no tenga establecida su Caja o institución de previsión social, la solicitud deberá ser dirigida a dicha entidad, para la tramitación correspondiente…

Artículo 8. No solamente deberán entenderse por caja de previsión social, para los efectos legales y en especial para los del artículo 21 de la ley que reglamenta y los del presente decreto, las que en la actualidad llevan dicha denominación, sino también todas aquellas instituciones de previsión social ya establecidas o que sean creadas, y además las entidades que vienen atendiendo el pago de prestaciones sociales a trabajadores oficiales, y las que por la ley deben hacerlo, como los departamentos, municipios, intendencias, comisarías, etc.

Artículo 9. La caja a la cual corresponda el pago de una pensión formada por cuotas de diversas entidades, repetirá contra las demás dichas cuentas de la comprobación de haber efectuado los pagos, las que deberán ser canceladas a su presentación.”(Negrillas y subrayado fuera del texto).

DECRETO 1848 DE 1969

“Artículo 71. Empleados retirados con veinte (20) años de servicio. 1. Los exempleados oficiales que estaban retirados del servicio el día 26 de diciembre de 1968 con un tiempo de servicios no menor de veinte (20) años, laborados continua o discontinuamente, tendrán derecho a la pensión de jubilación al cumplir los cincuenta (50) años de edad, sean varones o mujeres.

2. Dicha pensión se reconocerá y pagará con sujeción a las normas legales que regulaban la materia al tiempo del retiro definitivo del servicio oficial.

Art. 72. Acumulación del tiempo de servicios. Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a

distintas entidades de derecho público, establecimientos públicos, empresas oficiales y sociedades de economía mixta, se acumularán para el cómputo del tiempo requerido para la pensión de jubilación. En este caso, el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido en cada una de aquellas entidades, establecimientos, empresas o sociedades de economía mixta.

Art. 75. Efectividad de la pensión. 1. La pensión de jubilación correspondiente se reconocerá y pagará al empleado oficial por la entidad de previsión social a la cual estuvo afiliado al tiempo de cumplir el tiempo de servicios requerido por la ley, si para entonces se hubiere retirado del servicio oficial sin tener la edad exigida para tal fin, o por la entidad de previsión a que esté afiliado al tiempo del retiro, si entonces cumple los requisitos de tiempo de servicios y edad señalados para el goce de la pensión.

2. Si el empleado oficial no estuviere afiliado a ninguna entidad de previsión social al tiempo de retirarse del servicio oficial, el reconocimiento y pago se hará directamente por la última entidad o empresa oficial empleadora.

3. En los casos de acumulación de tiempo de servicios a que se refiere el artículo 72 de este decreto, la entidad o empresa a cuyo cargo esté el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, tiene derecho a repetir contra las entidades y empresas oficiales obligadas al reembolso de la cantidad proporcional que les corresponda, a prorrata del tiempo de servicios en cada una de aquellas. (Negrillas y subrayado fuera del texto)

LEY 33 DE 1985

Artículo 2. La Caja de Previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ellas, o contra las respectivas Cajas de Previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos. El proyecto de liquidación será notificado a los organismos deudores, los que dispondrán del término de quince (15) días para objetarlo, vencido el cual se entenderá aceptado por ellos.

Para los efectos previstos en este artículo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará anualmente las compensaciones a que haya lugar, con cargo a los giros que les correspondan a los organismos o Cajas, por concepto de aportes del Presupuesto Nacional; cuando se trate de entidades del orden departamental, intendencial, comisarial, municipal o del Distrito Especial de Bogotá, la compensación anual se efectuará con cargo a las correspondientes transferencias de impuestos nacionales.(Negrillas y subrayado fuera del texto).

Normas que regulan el Instituto de los Seguros Sociales hoy Colpensiones, responsable desde la Ley 100 de 1993 de asumir las pensiones por las contingencias de vejez, invalidez y sobreviviente.

DECRETO 2879 DE 1985:

Articulo 5. Los patronos inscritos en el Instituto de Seguros Sociales, que a partir de la fecha de publicación del decreto que apruebe este Acuerdo, otorguen a sus trabajadores afiliados pensiones de jubilación reconocidas en Convención Colectiva, Pacto Colectivo, Laudo Arbitral o voluntariamente, continuarán cotizando para los seguros de Invalidez, Vejez y Muerte, hasta cuando los asegurados cumplan los requisitos exigidos por el Instituto para otorgar la pensión de Vejez y en este momento el Instituto procederá a cubrir dicha pensión, siendo de cuenta del patrono únicamente el mayor valor, si lo hubiere, entre la pensión otorgada por el Instituto y la que venía siendo pagada por el patrono.

La obligación de seguir cotizando al Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, de que trata este artículo, sólo rige para el patrono inscrito en el Instituto de Seguros Sociales.

PARÁGRAFO 1o. Lo dispuesto en este artículo no se aplicará cuando en la respectiva Convención Colectiva, Pacto Colectivo, Laudo Arbitral o acuerdo entre las partes, se haya dispuesto expresamente, que las pensiones en ellos reconocidas, no serán compartidas con el Instituto de Seguros Sociales.

Articulo 6. Los trabajadores que al iniciarse la obligación de asegurarse al Instituto de Seguros Sociales contra los riesgos de Invalidez, Vejez y Muerte, lleven en una misma empresa de capital de ochocientos mil pesos ($ 800.000.00) moneda corriente, o superior, diez o más años de servicios continuos o discontinuos, ingresarán al Seguro Social Obligatorio como afiliados en las mismas condiciones establecidas en el artículo 60 del Acuerdo 224 de 1966 y en caso de ser despedidos por los patronos sin justa causa tendrán derecho al cumplir la edad requerida por la Ley al pago de la pensión restringida de que habla el artículo 8o. de la Ley 171 de 1961, con la obligación de seguir cotizando de acuerdo con los reglamentos del Instituto hasta cumplir con los requisitos mínimos exigidos por éste para otorgar la pensión de vejez; en este momento el Instituto procederá a cubrir dicha pensión, siendo de cuenta del patrono únicamente el mayor valor, si lo hubiere, entre la pensión otorgada por el Instituto y la que venía siendo pagada por el patrono.

La obligación consagrada en el artículo 60 del Acuerdo 224 de 1966 y en esta disposición, de seguir cotizando al Seguro hasta cumplir con los requisitos mínimos exigidos por el Instituto para otorgar la pensión de vejez, sólo rige para el patrono.

ACUERDO 049 DE 1990 APROBADO POR EL DECRETO 758 DE 1990:

ARTÍCULO 16. COMPARTIBILIDAD DE LAS PENSIONES LEGALES DE JUBILACION. Los trabajadores que al iniciarse la obligación de asegurarse en el Instituto de Seguros Sociales contra los riesgos de invalidez, vejez y muerte, lleven 10 años o más de servicios continuos o discontinuos en una misma empresa de capital de ochocientos mil pesos ($ 800.000.00) moneda corriente o superior, ingresarán al seguro obligatorio como afiliados para el riesgo de invalidez, vejez y muerte. Al cumplirse el tiempo de servicios y la edad exigidos por la ley para las pensiones plenas o especiales en ella consagradas, podrán exigir la jubilación a cargo del patrono y éste estará obligado a pagar dicha pensión de jubilación, pero el patrono continuará cotizando en este seguro hasta cuando el trabajador cumpla con los requisitos mínimos exigidos por el Instituto para otorgar la pensión de vejez, y en este momento, el Instituto procederá a cubrir dicha pensión, siendo de cuenta del patrono únicamente el mayor valor, si lo hubiere, entre la pensión otorgada por el Instituto y la que venía cubriendo al pensionado.

Aportes mixtos – Jubilación por aportes:

LEY 71 DE 1988

Artículo 7. A partir de la vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.

El Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucradas. (Negrillas y subrayado fuera del texto).

DECRETO 1160 DE 1989: reglamenta apartes de la Ley 71 de 1988.

“Artículo 21. Tiempos de servicio no computables como aportes. No se computará como tiempo para adquirir el derecho a la pensión de jubilación por aportes, el laborado en empresas privadas no afiliadas al Instituto de Seguros sociales para los riesgos de invalidez, vejez, y muerte ni el laborado en entidades oficiales de todos los órdenes cuyos empleados no aporten al Sistema de Seguridad Social que los protege..(Negrillas y subrayado fuera del texto).

DECRETO 2709 DE 1994: reglamenta apartes de la Ley 71 de 1988.

“Artículo 4. Entidad de previsión. Para efectos de la pensión de jubilación por aportes, se tendrá como entidad de previsión social a cualquiera de las cajas de previsión social, fondos de previsión, o las que hagan sus veces del orden nacional, departamental, intendencial, comisarial, municipal o distrital y al Instituto de los Seguros Sociales.

Artículo 5. Tiempo de servicios no computables. No se computará como tiempo para adquirir el derecho a la pensión de jubilación por aportes, el laborado en empresas privadas no afiliadas al Instituto de Seguros Sociales para los riesgos de invalidez, vejez y muerte, ni el laborado en entidades oficiales de todos los órdenes cuyos empleados no aporten al sistema de seguridad social que los protege.”.(Negrillas y subrayado fuera del texto).

DESARROLLO DEL PROBLEMA JURIDICO

La finalidad de la compartibilidad pensional: es la subrogación total o parcial de la obligación de reconocimiento y pago de pensión de jubilación, que estaba en cabeza del empleador; pero que al reunirse los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión de vejez (edad y semanas de cotización), es asumida la prestación, por la entidad aseguradora, a la que se encuentren inscritos los empleadores y afiliados sus trabajadores.

El trabajador es pensionado por la entidad al cumplir los requisitos que lo hacían merecedor de la pensión de jubilación (Ley 33 de 1985); sí esta es la última empleadora, paga la totalidad de la pensión hasta que el seguro reconozca la pensión de vejez. Hay lugar a considerar que si existieran al momento del reconocimiento de la pensión, otras entidades responsables del pago de la pensión de jubilación, la entidad que reconoció esta última debe realizar las acciones de recobro, en tanto se encuentre pagando las mesadas pensionales. Ello significa que la entidad debía seguir cotizando al seguro aún después de haber pensionado por jubilación al trabajador, hasta cuando se cumplan los requisitos para que el seguro reconozca la pensión de vejez.

Una vez el seguro (Seguro Social hoy Colpensiones) otorga la pensión, si existiere la diferencia, respecto del monto de la última mesada pagada, generado por algún beneficio convencional, o por haberse liquidado con base en mayor salario; la entidad solo cubrirá el pago del mayor valor.

Así las cosas se considera que siempre que concurran varias entidades donde el servidor público hubiese laborado, son responsables conjuntamente en el pago de las mesadas pensionales y no se exonera ninguna frente a la situación de orden legal que dispuso que la última empleadora debería efectuar el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales y se haría un recobro a las entidades de las cuotas partes pensionales que correspondiera al tiempo laborado en ellas.

En el escenario planteado en su comunicación, según la cual cumplidos los requisitos de reconocimiento de vejez, la entidad asumió mayores valores, a través de los correspondientes actos administrativos; sin embargo dichos valores superan lo permitido por las normas señalas al inicio, razón por la cual se estarían reconociendo valores mayores y estos se continúan generando, procede para estos casos, la interposición de la acción de revocatoria, a fin de suspender unilateralmente el acto administrativo particular y concreto.

La facultad de revisar y revocar los actos administrativos que conceden o reconocen pensiones sin la autorización expresa del titular del derecho, ha sido reglada en el ordenamiento jurídico. El artículo 19 de la Ley 797 de 2003, cuya constitucionalidad condicionada se estableció en la sentencia C-835 de 2003, prevé la facultad de que la administración realice un estudio de fondo sobre las sumas, pensiones o prestaciones económicas a cargo del tesoro público. La situación se estudió en la sentencia de C-835 de 2003, que al respecto indicó:

“se consignó la facultad para revisar los actos administrativos que conceden o reconocen pensiones, y se recalcó que dicha facultad debe estar precedida por unos motivos reales, objetivos y trascendentes. Al quedar explícita la facultad, esta Corporación precisa, conforme a la línea de jurisprudencia antes citada, que dentro de tal competencia la Administración se puede ver avocada ante tres diferentes situaciones: (i) La administración tendrá la facultad de revocar su propio acto aún sin consentimiento del beneficiario, siempre que se agote como mínimo el procedimiento previsto en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código Contencioso Administrativo y que se identifiquen en la conformación del acto administrativo censurado conductas tipificadas en la ley penal, “aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal”; (ii) Se podrá revocar unilateralmente el acto propio cuando éste sea fruto de silencio administrativo positivo de acuerdo al artículo 73 del Código Contencioso Administrativo; (iii) La Administración deberá acudir directa e indefectiblemente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo si no identifican en el acto que las irregularidades o anomalías constituyen conductas tipificadas en la ley penal.

Posteriormente, la Corte en sentencia T-567 de 2005, consideró que “no asiste fundamento constitucional alguno a la Administración para suspender el pago de una pensión previamente reconocida salvo las facultades explícitamente previstas en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003 y en la sentencia C-835 de 2003. Por fuera de cualquiera de las hipótesis de hecho previstas en las normas mencionadas, se necesita la autorización del juez respectivo para válidamente suspender los pagos hacia el futuro. Actuar de otro modo lleva a la Administración a incurrir en vías de hecho contrarias al artículo 29 Superior e inadmisibles en perspectiva constitucional”.

Así las cosas cuando se hayan proferido actos administrativos de reconocimientos pensionales que no se ajusten a la normatividad, en las revisiones realizadas se debe proceder a través de la acción de revocatoria directa, establecida en el artículo 93 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dice:

“Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.”

La revocatoria de actos de carácter particular, ha de ser revocado con el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular, si este se niega, la administración ha de demandarlo ante la jurisdicción administrativa.

La solicitud de autorización al pensionado, es requisito sine quanon para dar tránsito a la suspensión de derechos otorgados mediante resolución, ya que se debe velar por dar aplicación a los principios de confianza legítima, legalidad, debido proceso, entre otros.

Lo anterior para no desmejorar derechos adquiridos de un trabajador, ahora pensionado; pues como es sabido ha adquirido derechos, los cuales ya han trascendido más allá de ser meras expectativas y han pasado a ser derechos legítimos para integrarse a su patrimonio. Por tanto, es el primer paso para dar tránsito a las acciones procesales, en este caso, lo es la acción de revocatoria directa, (acción de lesividad), para actuar en consonancia al ordenamiento jurídico garantista en especial de los artículos 48 y 58 de la Constitución Política de Colombia.

En conclusión las pensiones de jubilación reconocidas hasta el año 2009, en su condición de último empleador; obligaban al SENA a reconocer la totalidad de la mesada pensional, no obstante frente a las entidades que tuvieran a cargo el pago de cuotas partes, se debió proceder al recobro de las cuotas partes, concretándose la exigibilidad del acto administrativo que reconoce la pensión y la obligación correlativa de las entidades concurrentes, a partir del momento en que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas, y siempre y cuando la obligación no estuviere prescrita, ya que dichos pagos nacen de una obligación de tracto sucesivo.

Respecto de las pensiones por vejez pendientes de reconocimiento por Colpensiones, habría lugar a determinar si hay lugar a pagos de mayores valores, conforme a las disposiciones legales referidas, realizando liquidaciones individualizadas, previendo que solo se efectúe el reconocimiento y pago de los valores que correspondan.

En este sentido cualquier acto administrativo que vaya en contravía de lo establecido en las normas referidas, dan lugar a la interposición de las acciones administrativas y judiciales que correspondan.

Atentamente,

MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA

Coordinadora Grupo de Conceptos y Producción Normativa

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ISSN [2463-0586 (En linea)]
Última actualización: 20 de abril de 2024 - (Diario Oficial No. 52.716 - 3 de abril de 2024)
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