CIRCULAR 224 DE 2017

(diciembre 13)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

Bogotá D.C.,

La Dirección Jurídica del Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA, en ejercicio de las funciones que le confiere los numerales 3 ^[1] y 5 ^[2] del artículo 16 del Decreto 249 de 2004, “por el cual se modifica la estructura del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA", llama la atención y exhorta al cumplimiento del debido proceso administrativo con ocasión de los actos administrativos emitidos por la Entidad. Lo anterior al observarse inconsistencias en el trámite de recursos interpuestos contra las decisiones administrativas del SENA.

Por mandato constitucional consagrado en el artículo 29 de la Carta Fundamental, el debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones administrativas y judiciales.^[3] En desarrollo de este precepto constitucional, el procedimiento administrativo ha sido entendido por la doctrina como el modo de producción de los actos administrativos, donde su objeto principal es satisfacer el interés general mediante la adopción de decisiones por quienes ejercen funciones administrativas. Este fin del procedimiento administrativo, hace que sea más rápido y flexible que el procedimiento judicial ante las necesidades de una eficaz función pública, siendo una de las principales garantías para los administrados las que conforman el debido proceso.^[4]

Por su parte, el acto administrativo es definido “como la manifestación de la voluntad de la administración, tendiente a producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de éstos, tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídico y el respeto portas garantías y derechos de los administrados".^[5] La existencia del acto administrativo está ligada al momento en que la voluntad de la Administración se manifiesta a través de una decisión. El acto administrativo existe, tal como lo señala la doctrina, desde el momento en que es producido por la Administración, y en si mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz. El Consejo de Estado ha expresado su criterio en reiteradas oportunidades en cuanto que el acto administrativo existe desde que se expide, y su eficacia está condicionada a su publicación o notificación. La Corte Constitucional también ha aceptado la posición en virtud de la cual los actos administrativos existen desde el momento en que se profieren, y su validez y eficacia están condicionadas a la publicación o notificación, según se trate de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, o de un acto de carácter particular, personal y concreto.

La notificación de un acto por medio del cual se da a conocer la decisión tomada por la Administración con el fin que la persona o personas interesadas controviertan la decisión e interpongan los recursos a que haya lugar; ahora bien, la notificación personal solo se predica de los actos administrativos de carácter particular, ya que los actos de carácter general deben ser publicados. En este orden de ideas, para notificar el contenido de un acto administrativo debe acudirse a los parámetros fijados por la Ley 1437 de 2011-Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, específicamente a los contenidos en el artículo 56 del Capítulo IV, artículos 65 al 73 del Capítulo V de la norma ibídem. Lo anterior, no sin advertir la viabilidad de aplicación de lo dispuesto en la Ley 1564 de 2012-Código General del Proceso en aspectos no regulados por el referido código.

De acuerdo con la forma que adoptan las actuaciones de la Administración, se ha establecido la distinción entre actos definitivos y actos de trámite. El artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, define los actos definitivos, como aquellos que “(...) decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. En concordancia con lo dispuesto en el artículo 74 ibídem, contra los actos en mención proceden los siguientes recursos: “[...] 1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque; 2. El de apelación, para (sic) ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito (...) y; 3. El de queja, cuando se rechace el de apelación. [...]". De acuerdo con el artículo 75 ibídem, contra los actos de carácter general, contra los actos de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa, no habrá recurso.

Sin embargo, nuestro ordenamiento ha reconocido otra categoría de actos de la administración, los de trámite, que comprenden los preparatorios, de ejecución y, en general, todos los actos de impulso procesal, los cuales no crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta sino que están encaminados a contribuir con su realización. De estos se ha señalado que no expresan en conjunto la voluntad de la administración, pues simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias, que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo y, en la mayoría de los casos, no crean, definen, modifican o extinguen situaciones jurídicas.^[6]

En consecuencia, una petición presentada a la Administración, establecimiento público del orden nacional SENA, tiene como resultado por regla general una decisión de aquella, la cual se toma a través de un acto administrativo que debe ser puesto en conocimiento de los interesados, y que es susceptible de recursos, en los términos legalmente establecidos, respetando el debido proceso administrativo.

Ahora bien, para poder acudir a la vía judicial con el fin de restar los efectos a un acto administrativo (de carácter particular y concreto) en la jurisdicción contencioso administrativo, en principio, es necesario previamente agotar “la vía gubernativa", lo que en el actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no es más, que hacer uso de los recursos que la decisión permite interponer para que la Administración reconsidere su decisión.

Los recursos que pueden ser instaurados contra los actos administrativos, de acuerdo con el artículo 74 ya referido, son:

1. Reposición, recurso facultativo y no obligatorio, cuyo objetivo es o es poner en consideración de la autoridad administrativa que profirió el acto administrativo, los argumentos necesarios para que lo modifique, lo revoque, lo aclare o lo adicione. Si es instaurado el recurso de reposición es obligatorio resolverlo.

2. Apelación, recurso obligatorio cuando proceda para acceder a la vía judicial;^[7] es decir, es obligatorio interponerlo para agotar los recursos ante la Administración (anteriormente el denominado “Agotamiento de la vía gubernativa") si la ley establece es procedente. Este recurso conocido como de alzada es desatado (resuelto) por el superior inmediato de quien expidió el acto objeto de impugnación (inconformidad).

Dispuso la norma citada con anterioridad, que “no habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos (como en el caso de los actos académicos emitidos por los Subdirectores de Centro y las multas impuestas por el Sena, por incumplimiento de la cuota regulada de aprendices o su monetización). Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial." ^[8] (Paréntesis fuera del texto original)

El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del recurso de reposición. (Artículo 75 ibídem)

3. Queja, recurso facultativo y no obligatorio, que procede cuando se rechaza el recurso de apelación, se interpone directamente ante el inmediato superior de quien profirió la decisión de rechazo.

Los recursos deben ser instaurados cumpliendo con el lleno de los requisitos exigidos para tal efecto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 77 ibídem, de no cumplirse con estos requerimientos mínimos, específicamente de ser interpuestos dentro del plazo legal,^[9] por el interesado o su representante o apoderado debidamente constituido; ser sustentados señalando expresamente los motivos de inconformidad e indicar el nombre y la dirección del recurrente, así como la dirección electrónica si desea ser notificado por este medio; la decisión de la Administración será rechazar el recurso con otro acto administrativo según lo dispone el artículo 78 del Código en comento.

En cuanto a la oportunidad para interponer los recursos mencionados, esta se encuentra en el artículo 76 del CPACA, de donde vale la pena resaltar que “los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez".

Silencio Administrativo. En este orden de ideas, es importante retomar la obligatoriedad y trascendencia de atender en oportunidad las peticiones que se presentan a la Entidad, no solo por la responsabilidad de tipo disciplinario que pueda acarrear tal situación. El no atender dentro de los términos legalmente establecidos dichas solicitudes, conlleva dentro de sus efectos la configuración del “Silencio Administrativo”, que por regla general es negativo salvo que el legislador señale el efecto contrario.^[10] Este silencio se presenta en los casos de procedimientos iniciados a instancia del interesado o por su solicitud, en los que la Administración Pública, el SENA, tiene que responder a la petición del particular y no lo realiza dentro del término establecido. De acuerdo con el artículo 83 del CPACA: “Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa”. Este término puede ser mayor, escenario en el cual operará el silencio administrativo negativo un mes después de cuando debió tomarse la decisión.

Como resultado de la configuración del silencio administrativo negativo surge una ficción legal denominada “acto ficto o presunto", el cual es la presunción de la respuesta negativa de la Administración por el hecho de no haber respondido a la petición, en estricto sentido esto no configura una respuesta, por ende la Administración no queda eximida de responder. La Administración no pierde automáticamente la competencia de resolver lo pedido por el vencimiento del término, pues puede atender lo pedido, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto ficto o presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda.^[11]

El silencio administrativo negativo, evita que el administrado deba esperar de manera indefinida que se resuelva su situación o atienda su petición. La Corte Constitucional en sentencia de control abstracto de constitucionalidad C-875 de 2011 estableció la finalidad del silencio administrativo negativo, así:

[...] En términos constitucionales se puede definir la figura del silencio administrativo como una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda: i) hacer valer sus derechos ante la administración de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del ente estatal encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo para que pueda acudir ante la misma administración recurriendo el acto ficto o ante la jurisdicción o, iii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la administración. [..] (Subraya fuera de texto)

Este silencio también opera frente a los recursos que se interponen contra los actos administrativos por ser procedentes y que no son resueltos por la Administración una vez han transcurrido dos (2) meses contados a partir de la interposición de los mismos, es decir, por el SENA. En estos eventos también se entiende que fueron desatados negativamente, es decir, negando lo pedido por quien instauró el recurso.^[12]

Fuerza Ejecutoria. La fuerza ejecutoria de los actos administrativos proferidos por la Administración, es la capacidad de que goza esta para hacer cumplir por sí misma sus propios actos, es decir, que tal cumplimiento no depende de la intervención de autoridad distinta a la de la misma Administración que expide el acto administrativo.^[13] En otras palabras, se tiene que la fuerza ejecutoria de un acto administrativo es la facultad que tiene la Administración para que se dé el cumplimiento de este una vez se encuentre en firme, es decir, es responsabilidad de la Administración darle la efectividad al acto ejecutándolo. Cuando se pierde la fuerza ejecutoría el acto administrativo también se pierde la obligatoriedad de darle cumplimiento, pero para tal pérdida se necesita primero tener dicha fuerza.

La Ley 1437 de 2011, señala en su artículo 89 ^[14] respecto el carácter ejecutorío de los actos administrativos, señala que los actos en firme son suficientes para que las autoridades, por sí mismas puedan ejecutarlos de inmediato, es decir, que su ejecución procederá sin mediación de otra autoridad. Acto seguido dispone el artículo 91 ibídem, como salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no sean nulitados por la Jurisdicción Contencioso Administrativa; así solamente perderán obligatoriedad y por lo tanto no podrán ejecutarse en los siguientes eventos:

--Son objeto de medida cautelar de suspensión provisional por un Juez de la República en un proceso que involucre el debate de su nulidad.

--Si desaparecen los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a su expedición.^[15]

--Si transcurren 5 años desde que quedó en firme y no se ha ejecutado, es decir, por inactividad de la Administración.

--Cuando estando cobijado por una condición resolutoria la misma se cumplió.

--Cuando el acto pierda su vigencia

En este orden de ideas, ha señalado el Consejo de Estado, como tratándose de actos administrativos susceptibles de los recursos propios de reposición y/o apelación, debida y oportunamente interpuestos, y de los cuales el interesado no ha desistido, se entienden ejecutoriados una vez dichos recursos se deciden en forma definitiva; y los actos administrativos que sirvieron de título ejecutivo y fueron demandados a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se entienden ejecutoriados una vez sea proferida la decisión judicial definitiva.^[16]

Revocatoria Directa. Señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003, que “La revocatoria directa, en cuanto acto constitutivo, es una decisión invalidante de otro acto previo, decisión que puede surgir de oficio o a solicitud de parte, y en todo caso, con nuevas consecuencias hacia el futuro. En la primera hipótesis el acto de revocación lo dicta el funcionario que haya expedido el acto administrativo a suprimir, o también, su inmediato superior. En la segunda hipótesis, el acto de revocación lo profiere el funcionario competente a instancias del interesado''. (Subraya fuera de texto)

Los artículos 93 a 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regulan la revocatoria directa de los actos administrativos. Esta es considerada un mecanismo a través del cual un acto administrativo ejecutoriado o no, se puede suprimir o sustituir por la misma autoridad administrativa o jurisdiccional que lo emitió, retomando una decisión totalmente opuesta a la del acto inicial.

La revocatoria directa, puede ser declarada oficiosamente por la Administración de manera unilateral y a solicitud de parte, siempre y cuando quien la solicita no haya interpuesto los recursos que procedan de acuerdo a la ley,^[17] es decir, los recursos de reposición y apelación expuestos con anterioridad; o haya operado el fenómeno de caducidad. Cuando el acto administrativo ha creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto y reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del titular.

Entre otros, las solicitudes de revocatoria de los actos administrativos deberán ser resueltas por la autoridad competente dentro de los dos (2) meses siguientes a la presentación de la solicitud. Contra la decisión que resuelve la solicitud de revocación directa no procede recurso. (Artículo 95 CPACA).

Los anteriores son algunos de los aspectos relevantes y que deberán considerarse dentro del procedimiento administrativo del SENA.

Se concluye con claridad la importancia que tiene para el SENA de atender en debida forma las peticiones presentadas y los recursos instaurados contra sus decisiones administrativas, así como la trascendencia que tiene la diligencia y cuidado en la elaboración de los actos administrativos (resoluciones) y en su notificación. Todas las actuaciones deben girar en tomo al respeto al debido proceso como principio jurídico procesal o sustantivo de nuestro ordenamiento jurídico, garantista de los derechos de los administrados y barrera contra los abusos y arbitrariedades, vulneraciones estas que pueden terminar en condenas en contra de la Entidad.

De conformidad con lo expuesto, la Dirección Jurídica, insiste en exhortar a los servidores públicos cuya función está directamente relacionada con el procedimiento administrativo, entendido como la producción de actos administrativos, desde que inicia con la petición del interesado y hasta que termina con la resolución de los recursos interpuestos, a un mayor cuidado y eficiencia en su labor con el fin de respetar el debido proceso administrativo, haciendo un especial llamado frente al asunto del cumplimiento de términos y la diligencia en la elaboración de los actos administrativos, temas estos en los que se han evidenciado inconsistencias que vulneran el mandato constitucional del respeto al debido proceso administrativo.

Cordialmente,

DIANA CAROLINA MONTES AGUIRRE

Directora Jurídica (E)

SENA- Dirección General

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<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Decreto 249 de 2004. Artículo 16. [...] 3. Orientar y propender porque las acciones de la Institución se ajusten a la normatividad vigente, en coordinación con la Oficina de Control Interno.

2. Decreto 249 de 2004. Artículo 16. [...] 5. Emitir y establecer las directrices jurídicas para la aplicación de las normas por parte de la Entidad.

3. Constitución Política. Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.

4. Corte Constitucional. Sentencia C-640 de 2002.

5. Corte Constitucional. Sentencia C-1436 de 2000.

6. Corte Constitucional. Sentencia T- 412 del 2017.

7. CPACA. Artículo 75.

8. Corte Constitucional. Sentencia C-248 de 2013

9. CPACA. Artículo 76.

10. CPACA. Artículo 84. Silencio positivo. Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones legales especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva. Los términos para que se entienda producida la decisión positiva presunta comienzan a contarse a partir del día en que se presentó la petición o recurso. El acto positivo presunto podrá ser objeto de revocación directa en los términos de este Código.

11. CPACA. Artículo 83.

12. CPACA. Artículo 86. Silencio administrativo en recursos. Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa. El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas. La ocurrencia de! silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La no resolución oportuna de los recursos constituye falta disciplinaria gravísima (Subraya fuera de texto)

13. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION QUINTA. Consejera ponente: MIREN DE LA LOMBANA DE MAGYAROFF. Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995). Radicación número: 0479. Actor: SUPERINTENDENCIA BANCARIA. Demandado: BANCO TEQUENDAMA

14. CPACA. ARTÍCULO 89. Carácter ejecutorio de los actos expedidos por las autoridades. Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal efecto podrá requerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía Nacional. (Subraya fuera de texto)

15. La Corte Constitucional en sentencia C-069 de 1995 precisó el concepto de decaimiento así: "El decaimiento de un acto administrativo que se produce cuando las disposiciones legales o reglamentarias que le sirven de sustento, desaparece del escenario jurídico. Cuando se declara la inexequibilidad de una norma legal en que se funda un acto administrativo se produce la extinción y fuerza ejecutoria del mismo, pues si bien es cierto que todos los actos administrativos son obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, también lo es que la misma norma demandada establece que "salvo norma expresa en contrario”, en forma tal que bien puede prescribirse la pérdida de fuerza ejecutoria frente a la desaparición de un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la vigencia del acto jurídico, que da lugar a que en virtud de la declaratoria de nulidad del acto o de inexequibilidad del precepto en que este se funda, decretado por providencia judicial, no pueda seguir surtiendo efectos hacia el futuro, en razón precisamente de haber desaparecido el fundamento legal o el objeto del mismo".

16. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta, Sentencia 19001233100020110059201 (21916) de fecha de agosto de 2016

17. CPACA. Artículo 94. Improcedencia. La revocación directa de los actos administrativos a solicitud de parte no procederá por la causal del numeral 1 del artículo anterior, cuando el peticionario haya interpuesto los recursos de que dichos actos sean susceptibles, ni en relación con los cuales haya operado la caducidad para su control judicial.

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"Normograma del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA"
ISSN [2463-0586 (En linea)]
Última actualización: 20 de abril de 2024 - (Diario Oficial No. 52.716 - 3 de abril de 2024)
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