CIRCULAR 48 DEL 2025
(febrero 24)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE
Bogotá D.C.
| Para: | Secretaría General, Direcciones de Área, Jefes de Oficina, Directores Regionales, Subdirectores de Centro del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA. |
| Asunto: | Lineamientos para la implementación y debida gestión contractual de la tipología contractual de Asociación Público Popular (APPo). |
I. Objetivo.
De acuerdo con el artículo 16 del Decreto 249 de 2004, la Dirección Jurídica tiene la función de emitir lineamientos en materia de contratación, razón por la cual, mediante la presente circular se imparten orientaciones con relación a las disposiciones contenidas en el artículo 100 de la Ley 2294 de 2023, Plan Nacional de Desarrollo "Colombia Potencia Mundial de la Vida" y el Decreto 874 de 2024, "Por el cual se adiciona el Título 16 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015, con el fin de reglamentar el artículo 100 de la Ley 2294 de 2023, sobre las Asociaciones Público-Populares”, el cual introduce una nueva causal de contratación directa y una nueva tipología contractual.
Como primera medida es importante referenciar, que uno de los ejes centrales del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, "Colombia Potencia Mundial de la Vida", es el fortalecimiento de la Economía Popular y Comunitaria.
Dentro de los pilares para lograr este objetivo se encuentran el diseño de alianzas público- populares, con el fin de constituir instancias de representación colectiva para la interlocución con el Estado y otros actores; la sostenibilidad y crecimiento de las unidades económicas y formas de asociatividad de la economía popular y la implementación de herramientas de mejora regulatoria necesarias para crear marcos eficientes, eficaces y flexibles que les permitirán participar en compras públicas.
De la misma manera, al interior del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, se crearon estrategias importantes como lo son CampeSENA y Economía Popular - Full Popular, a través de los Acuerdos del CONSEJO DIRECTIVO NACIONAL DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE (SENA) No. 03 de 2023 y No. 09 de 2023 respectivamente, cuyos objetivos respecto de la estrategia campeSENA son los de generar y articular mecanismos de atención diferencial, integral e incluyente, para las campesinas y campesinos, de acuerdo a sus particularidades sociales, culturales, económicas y territoriales, que faciliten el acceso a los programas de formación y demás servicios institucionales de la entidad, con mecanismos como: Formación en la vereda, reconocimiento de saberes previos adquiridos a lo largo de la vida, formación profesional integral, pertinente y flexible, formación Especializada para la Economía Campesina, y economía del cuidado campesino, apoyo y financiación para la generación de emprendimientos productivos para este sector, fortalecimiento de los diversos procesos asociativos y generación de alianzas.
Así mismo al crearse la estrategia de Economía Popular - Full Popular, se incluyeron objetivos con el fin de generar y articular mecanismos de atención diferencial, integral e incluyente, para el sector de economía popular, de acuerdo con sus particularidades sociales, culturales, económicas y territoriales, que faciliten el acceso a los programas de formación y demás servicios institucionales de la entidad. Lo anterior, con la finalidad de promover el bienestar, apoyar la productividad y el incremento de los ingresos de las personas, organizaciones y unidades económicas, fortalecer su organización y participación social y promover el reconocimiento social de sus actividades.
En ese entendido, viendo el objetivo de la presente tipología contractual y su articulación con el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 y Acuerdos que crean estrategias al interior de esta entidad, se abordarán las principales disposiciones introducidas y cómo se pueden aplicar al interior del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA.
II. Nueva causal de contratación directa y nueva tipología contractual.
El artículo 100 de la Ley 2294 de 2023, Plan Nacional de Desarrollo "Colombia Potencia Mundial de la Vida", creó una nueva tipología particular de contrato estatal denominada Asociaciones Público Populares - APPo, la cual se caracteriza por la finalidad del objeto contractual y los sujetos habilitados para su suscripción. El referido artículo habilitó a las Entidades del Estado sin distinción alguna, a celebrar medíate <SIC> la modalidad de contratación directa los contratos hasta por la mínima cuantía con personas naturales o entidades sin ánimo de lucro que hagan parte de la Economía Popular y Comunitaria para los objetos descritos en el referido artículo.
Como causal de contratación directa, no se incluyó a través de la modificación expresa del artículo 2, numeral 4 de la Ley 1150 de 2007, pero sí se previó expresamente la posibilidad de contratar directamente, de tal manera que deben entenderse aplicables las reglamentaciones generales concernientes a esta modalidad de selección. Sin perjuicio de lo anterior, la normativa dota a las APPo de una sustantividad propia como tipología contractual, lo cual contribuye al fortalecimiento de la Economía Popular y Comunitaria como eje de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, de tal manera que, como lo ha reconocido Colombia Compra Eficiente, dichas asociaciones complementan el listado del artículo 32 de la Ley 80 de 1993[1].
Por su parte, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 874 de 2024, “Por el cual se adiciona el Título 16 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015, con el fin de reglamentar el artículo 100 de la Ley 2294 de 2023, sobre las Asociaciones Público Populares". En él, se determinan las condiciones de procedencia y requisitos mediante los cuales las Entidades del Estado podrán contratar de manera directa con miembros de la Economía Popular y Comunitaria, en el marco de la nueva tipología contractual, requisitos que deben entenderse como adicionales o complementarios a los previstos en la reglamentación general de la contratación directa.
Así, las Entidades Estatales cuentan con un instrumento jurídico que las habilita a suscribir este tipo de contratos, con los que se busca avanzar en la democratización de la compra pública, impulsando el desarrollo socioeconómico de los actores de la Economía Popular y Comunitaria.
III. ¿Qué se puede contratar a través de las Asociaciones Público Populares (APPo) y por cuál valor?
Las Entidades Estatales, mediante las APPo, pueden celebrar directamente contratos hasta por la mínima cuantía[2] con personas naturales o entidades sin ánimo de lucro que hagan parte de la Economía Popular y Comunitaria, para las actividades detalladas en el artículo 100 del Plan Nacional de Desarrollo, esto es, ejecución de obras o la adquisición de bienes y servicios relacionados con alguno de los siguientes aspectos:
- Infraestructura social, vivienda rural, vías terciarias y caminos vecinales.
- Cultura.
- Infraestructura productiva local.
- Proyectos de eficiencia energética.
- Produccióndealimentos.
- Gestión comunitaria del agua.
- Saneamiento básico.
- Economía del cuidado.
- Fortalecimiento ambiental y comunitario.
- Adquisición de productos de origen o destinación agropecuarios.
Ahora bien, ni la Ley 2294 de 2023 ni el Decreto 874 de 2024 definieron estos conceptos, por lo que se deben aplicar las reglas generales sobre el alcance de los términos consagrados en el ordenamiento jurídico.
El Código Civil establece que las palabras de la ley se interpretan en su sentido natural y obvio, salvo que el legislador las defina expresamente (art. 28) así como que, los términos técnicos se entienden según el uso propio de la ciencia o arte correspondiente, salvo indicación en contrario (art. 29). Por lo tanto, siguiendo esos criterios de interpretación, cada Dirección Regional o Centro de Formación debe determinar s¡ el objeto contractual cumple con lo señalado taxativamente en el artículo 100 de la Ley 2294 de 2023.[3]
En esa medida, cualquier objeto contractual que no encuentre relación con el listado anterior y su cuantía supere la mínima cuantía establecida para el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, no podrá contratarse por esta tipología contractual, por lo que, en esos casos, deberán aplicarse las demás modalidades de selección de acuerdo con el objeto y cuantía.
IV. ¿Qué se entiende por economía popular y comunitaria?.
El Decreto 874 de 2024 define la economía popular y comunitaria como los “oficios y ocupaciones mercantiles relacionados con la producción, distribución y comercialización de bienes y servicios, y no mercantiles, que hagan referencia a actividades domésticas o comunitarias, desarrolladas por unidades económicas de baja escala ya sea personales, familiares, micronegocios o microempresas, en cualquier sector económico"
La definición contiene tres elementos que permiten la identificación de la economía popular y comunitaria: i) las actividades que desarrollan; ii) la forma en que lo hacen y; iii) cómo se organizan.
V. ¿Con quiénes se pueden celebrar contratos de Asociación Público Popular - APPo?.
Para utilizar la tipología contractual de las APPo, es necesario que el contratista sea un sujeto que cumpla los siguientes tres o cuatro requisitos, dependiendo del sujeto:
1. Los sujetos con los cuales se pueden celebrar las APPo, deben ser personas naturales o entidades sin ánimo de lucro.
2. Tanto las personas naturales como las entidades sin ánimo de lucro deben pertenecer a la Economía Popular y Comunitaria. En ese sentido, las APPo no son aplicables a las personas naturales y entidades sin ánimo de lucro individualmente consideradas, pues estas deben hacer parte de la Economía Popular y Comunitaria y deben tener la capacidad para ejecutar las obligaciones del contrato.
3. La persona natural o la entidad sin ánimo de lucro debe cumplir con la normativa aplicable a los oficios, ocupaciones u objetos sociales que desempeñen, dependiendo de su sector económico y naturaleza. Ello implica que debe contar con todos los documentos exigibles que se establecen para el respectivo sector y naturaleza de la entidad.
4. Exclusivamente para las entidades sin ánimo de lucro, es un requisito obvio que su objeto social tenga relación con la ejecución de obras o la adquisición de bienes y servicios contempladas en el artículo 100 de la Ley 2294 de 2023.
Por lo anterior, es muy importante dar a conocer a cada ordenador del gasto y destinatario de la presente circular, que el cumplimiento de los requisitos anteriormente mencionados debe analizarse y contemplarse expresamente en los estudios previos y en el acto administrativo de justificación de la contratación directa.
VI. ¿Cuál es el régimen contractual aplicable a las Asociaciones Público Populares - APPo?.
Al momento de celebrar este tipo de contratos, cada ordenador del gasto y destinatarios de la presente circular, deben respetar las normas en materia de contratación estatal como lo son la Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Decreto 1082 de 2015 y demás normas contractuales y presupuéstales, ambientales, de energía y seguridad y salud en el trabajo aplicables a los contratos estatales. De manera general, los contratos celebrados por medio de APPo están sometidos a[4]:
- El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y sus decretos reglamentarios.
- Los principios constitucionales de la función administrativa y la gestión fiscal.
- Las normas presupuéstales aplicables.
- Las normas de carácter ambiental y de energía aplicables al objeto contractual a ejecutar.
- Las normas de seguridad y salud en el trabajo aplicables al contrato a ejecutar.
Vll. Principio de publicidad en las Asociaciones Público Populares (APPo).
Si bien esta tipología contractual es novedosa para las Entidades del Estado, se debe dar aplicación estricta al principio de publicidad, por lo que se considera importante precisar lo siguiente:
1. Las Entidades Estatales deben publicar los procedimientos, documentos y actos asociados a los Procesos de Contratación adelantados por la tipología contractual tanto en el SECOP como en sus páginas web.
2. Los actores de la Economía Popular y Comunitaria con quienes se celebren Asociaciones Público Populares - APPo, deberán estar registrados en el SECOP.
3. El contratista debe remitir a la Entidad Estatal la información relativa a los contratos que suscriba con terceros para dar cumplimiento al objeto de contrato, remisión que deberá hacerse en el marco de lo establecido en el artículo 2.2.16.1.10. del Decreto 874 de 2024 "Uso del Secop en las Appo".
VIII. Lineamientos para la etapa precontractual en la celebración de las Asociaciones Público Populares - APPo en el SENA:
El SENA como un establecimiento público, se encuentra habilitada para utilizar la tipología contractual de APPo, para la ejecución de obras, o la adquisición de bienes y servicios relacionados con los aspectos descritos en el artículo 100 de la Ley 2294 de 2023.
Para ese efecto, cada ordenador del gasto y estructurador de los contratos bajo esta tipología contractual, deben establecer dentro de los documentos del proceso lo siguiente:
- Los requisitos que debe acreditar la persona natural o la entidad sin ánimo de lucro con la que se suscribirá el contrato. Es decir, se deberán determinar cuáles son los requisitos legales, organizacionales y económicos, ambientales y de seguridad y salud en el trabajo que demuestren la capacidad técnica, jurídica, financiera y contable para la ejecución del objeto contractual que se pretenda contratar. Con ello, se salvaguarda a la entidad estatal y se le exige al contratista la idoneidad y experiencia que se requiere para celebrar un contrato de manera directa y llevar a cabo su debida ejecución para el cumplimiento de los fines estatales.
- La conveniencia del uso de la APPo con base en las necesidades identificadas. Se debe justificar en los documentos del proceso la necesidad para la entidad estatal y para la comunidad de acudir al contrato de Asociación Público Popular.
- El impacto estimado en la economía popular con la suscripción del contrato.
- La justificación de la utilización de la tipología contractual, advirtiendo que s¡ bien es cierto el objeto o actividades a ejecutar están dentro de las enlistadas en el artículo 100 de la Ley 2294 de 2023 y la necesidad de la adquisición de bienes o servicios o la ejecución de obras supera la mínima cuantía, no podrá contratarse mediante este tipo de contrato de Appo por la modalidad de contratación directa, dado que en este caso se deberá acudir a la modalidad de contratación respectiva puesto que la ley imposibilita y prohíbe celebrar varios contratos con el mismo objeto por la mínima cuantía con el fin de fraccionar los mismos y con ello evadir el proceso público de selección.
Los anteriores aspectos deben estar contenidos y hacer parte de los estudios previos y del acto administrativo de justificación de la contratación directa. Además, al ser una causal de contratación directa, las condiciones para celebrar contratos de Asociación Público Popular deben interpretarse restrictivamente.
IX. Necesidades que podrían someterse al análisis sobre la pertinencia del uso de esta nueva tipología contractual.
A continuación, se presentan a título enunciativo y a modo de sugerencia, las necesidades de la Entidad que se han identificado podrían adquirirse mediante las Asociaciones Público Populares.
Lo que se pretende entonces es que, previo análisis y verificación del cumplimiento de todos los requisitos referidos en páginas anteriores, así como la validación de la idoneidad y experiencia de los futuros contratistas, de las condiciones geográficas económicas y sociales donde se pretende realizar la obra o adquisición de bienes y servicios, y otros factores que deben considerarse, la Entidad contribuya al fortalecimiento de la economía popular y comunitaria, a través de esta tipología contractual.
- Adquisición de fertilizantes, insumos para agroindustria, fertilizantes y alimento para animales.
- Adquisición de Kits para unidades productivas campesinas.
- Adquisición de elementos para construcciones agropecuarias.
- Adquisición de insumos y herramientas para el desarrollo de productos artesanales.
- Administración de servicios de cafetería.
- Suministro de insumos para cafetería.
- Adquisición de refrigerios.
- Adquisición de elementos para el desarrollo de actividades de bienestar.
- Adquisición de productos de origen o destinación agropecuario.
- Adquisición de materiales de formación.
- Insumos para talleres técnicos (herramientas, repuestos, maquinaria pequeña).
- Material didáctico impreso o digital.
Materiales para prácticas agropecuarias o industriales.
De la misma manera se deja de presente que cada ordenador del gasto, para una debida gestión contractual, deberá tener en cuenta al momento de estructurar sus procesos, verificar el cumplimiento de los procedimientos y requisitos establecidos en el Manual de Contratación y demás normas aplicables para la modalidad de contratación directa.
X. Socialización y actualización de documentos en SIGA.
En este punto, resulta importante dar a conocer en primer lugar que, a partir del mes de marzo, la Dirección Jurídica realizará a nivel nacional la socialización respectiva del presente tema, siendo obligatoria la participación de las personas a quien se dirige la presente circular, llevando a cabo múltiples videoconferencias sobre esta nueva causal y tipología contractual que permitirá apropiar el conocimiento en torno a estas nuevas disposiciones normativas, resolver inquietudes y propender por una implementación gradual y adecuada al interior de la Entidad.
Adicionalmente, la Dirección Jurídica actualizará, según corresponda, los documentos del proceso de gestión contractual en el marco del Sistema Integrado de Gestión y Autocontrol (SIGA), los cuales reposan en la plataforma Compromiso.
En conclusión, se insta a las y los ordenadores del gasto y equipos de trabajo a tener en cuenta los lineamientos aquí impartidos y a dar aplicación restrictiva a la norma.
Cordialmente,
MANUELA VALENTINA GARCÍA CANO
Directora Jurídica
1. Concepto No C-394, de la Agencia Nacional de Contratación Pública, 03-09-2024
2. Para el SENA en el 2025, la mínima cuantía es de CIENTO CUARENTA Y DOS MILLONES TRESCIENTOS CINCUENTA MIL PESOS ($142.350.000).
3. Concepto No C-394, de la Agencia Nacional de Contratación Pública, 03-09-2024
4. Artículo 2.2.16.1.2. del Decreto 1082 de 2015 -adicionado por el Decreto 874 de 2023-.
